探索“减排—增长”的双赢发展之路

李振 吴柏钧 潘春阳

[摘要] 处理好污染防治与经济增长的关系是中国经济迈向高质量发展的重要基础，而科学的环境政策则是处理两者关系的有力工具。本文在“减排—增长”这一“双目标”分析框架下，系统梳理了中国环境政策评估的经济学文献，探讨了现有环境政策的减排效应、企业和政府策略性行为对环境政策减排效果的影响，分析了环境政策对企业创新、就业、直接投资和出口的影响，从分权治理、产权保护、二元经济等角度揭示了阻碍中国环境政策有效性发展的制度性因素。在对现有文献研究的基础上，本文指出了未来环境政策的调整方向以及可能的研究空间。

[关键词] 环境政策  污染减排  经济增长

[中图分类号] X22;F061.3

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2020）05-0110-13

一、 引言

环境污染是民生之患、民心之痛，是世界经济增长所付出的代价。一系列实证研究表明，环境污染不但损害了公众健康、降低了预期寿命①②③，而且还降低了居民幸福感及其对政府的认可度①②，并最终对经济发展质量产生负面影响③。

从国际经验来看，随着一国人均GDP水平的提高，环境污染呈现出先恶化、后改善的变动趋势，且拐点往往出现在人均GDP到达1万美元左右，这一“倒U型”的统计规律被学者称为“环境库茨涅兹曲线”④，中国的发展实践亦符合环境库氏曲线的经验推断⑤⑥。2018年，中国的人均GDP达到9768美元，有21个省份的人均GDP处于1万美元以下，日益临近环境库氏曲线的拐点。在这爬坡过坎儿的关键时期，一味追求零排放可能会拖累经济增长并导致就业压力，而奢望通过经济增长自动解决环境难题则可能导致污染的进一步恶化。因而在现阶段，探索和设计恰当的环境政策以尽早跨越拐点、实现“减排—增长”的双赢发展，对于全面建成小康社会、促进绿色发展具有十分重要的现实意义。

自改革开放以来，特别是进入21世纪以来，各类环境规制政策及相关法律法规陆续出台。从规制性质来看，环境政策从“命令控制型”逐渐转向“命令控制型”与“市场型”相结合;从实施主体来看，环境政策从政府单一管理逐渐转向政府、企业、社会共同参与治理。⑦国内外学者也对中国的各项环境政策，诸如“两控区”、二氧化硫排放费、环保税试点等，进行了定性和定量的评估研究，得出了一系列富有启发性的结论，但对于环境政策绩效的综合性总结相对欠缺。

我们认为，对于环境政策效应的分析应纳入“减排—增长”这一“双目标”的分析框架：第一，直接效应，即环境政策对经济主体（如企业）污染物排放行为的影响;第二，间接效应，即环境政策通过影响经济主体（如企业）的行为进而对经济增长产生的影响。如果某一环境政策能够同时实现“减排—增长”的目标组合，那么我们倾向于认为，这一政策有助于中国经济跨越环境库氏曲线的拐点，从而促进中国经济健康可持续发展。但如果某一环境政策只能实现“减排—增长”的目标之一，甚至在实现减排的同时阻碍了经济增长，那么在新的历史时期我们需要对这类政策进行反思和调整。

基于上述分析思路，本文系统梳理了中国环境政策评估的相关文献，希冀在文献研究基础上综合评估目前的研究状况及成就，并致力于回答以下四个重要且相互关联的问题：第一，从直接效应来看，环境政策是否降低了污染物的排放？第二，从间接效应来看，环境政策是否促进了经济增长？第三，影响环境政策有效性的制度性因素有哪些？第四，中国未来环境政策的调整方向及其研究的拓展空间在哪里？

二、 环境政策是否遏制了企业排污？

（一） 环境政策的减排效应

降低特定污染物的排放往往是环境政策的直接目标。近年来，学者多采用计量经济的方法评估一些具有代表性的环境政策的减排效应。

“排污费”政策的减排效果一直是研究的重点。Wang和Wheeler研究发现排污费政策显著降低了空气中二氧化硫浓度和水中化学需氧量（COD）、总悬浮固体（TSS）含量，并指出该政策主要降低了生产工艺中的污染物排放量。①从排污费政策对污染物排放的影响程度来看，李永友和沈坤荣的研究指出排污费的征收额每上升1%，可使单位工业GDP的污染物排放量下降至少0.4%。②郭俊杰等研究了二氧化硫排放费标准提升的减排效果。他们发现，收费标准的提升降低了企业二氧化硫排放量和空气中的二氧化硫浓度，而且这一政策的变动还改善了企业的末端治理（提高二氧化硫去除量）和前端预防（降低煤炭使用）。③

随着环境政策向“市场型”转向，学者开始关注排污税、排污权交易等政策的绩效。He和Zhang利用倍差法研究了太湖流域环境税试点政策的治污效果。他们发现，太湖流域企业的COD总排放量与2007年相比降低了约7%，同时，这一减排效应主要是通過改善末端治理实现的。④任胜钢等探讨了二氧化硫排放权试点政策的减排效果，研究发现与非试点地区相比，试点地区二氧化硫的减排效果更为明显。⑤

考虑到中国的环境政策内嵌于中国政治经济体制，因而一些学者开始关注官员晋升体制、环保体制改革带来的减排效果。Chen等基于倍差法探究了中国“十一五”规划中二氧化硫管控政策的实施效果。他们指出，该政策的实施使得位于“两控区”（酸雨、二氧化硫控制区）的城市二氧化硫排放量降低了约14.6%。⑥He等研究发现，位于水质监测站上游的企业COD和废水的排放量更少，并进一步指出，在具有升迁潜力的领导治理期间，水质监测站对上游企业的监管作用更强。①“河长制”作为行政问责考核在水污染治理方面的延伸，沈坤荣和金刚指出“河长制”政策的实施能够显著提升水中溶解氧含量，缓解河流黑臭问题。②Zhang等利用断点回归方法评估了“国家重点监控企业”这一政策的减排效果，分析发现来自中央政府的监控能够显著降低企业COD的排放量，而且这一效果是在不牺牲产出的前提下，通过加强末端治理而实现的。③赵琳等使用倍差法考察了陕西省环保管理体制垂直化改革试点政策的减排效果。他们认为，该政策的实施显著降低了试点县的PM2.5浓度，并指出官员晋升考核机制强化了这一政策的减排效果。④

必须指出的是，环境政策减排效果的实现离不开严格的执法程序，特别是法律法规立法、司法和执法能力建设。⑤Dasgupta等研究了环保检查的减排效果。他们发现环保检查能减少水污染中大约1.18%的TSS 和0.40%的COD，以及空气污染中0.34%的总悬浮颗粒物（TSP）。⑥包群等以环境行政罚金总额作为环境政策执法的度量指标，其研究也印证了环境政策实施过程中实际执法力度的重要性，并指出严格实施违法惩罚的省份的污染排放量下降幅度相对更大，约为175%。⑦只有克服环境政策的执法力度与污染水平在实证研究中的内生性问题，才能更精确地识别两者的因果关系。陈诗一和陈登科以政府工作报告中与环境相关的词汇的占比作为环境政策的代理变量，研究发现政府环境政策具有显著的PM2.5减排效应。⑧范子英和赵仁杰利用倍差分法首次探讨了中级人民法院设立环保法庭試点政策的治污效果。他们发现，可代表环境司法强化的这一政策能够显著降低工业废水与二氧化硫的排放总量和人均排放量，改善了环境治理中执法不力的局面。⑨

（二） 环境政策与企业迁移

在中国的分权治理体制下，地方政府常常根据当地社会经济发展情况制定环境政策并拿捏环境规制的实施强度，这可能导致环境规制强度在不同地区间呈现出显著差异，进而促使企业为了享受较为宽松的规制政策而进行跨区域迁徙，特别是向中西部地区迁移。不少实证研究发现，上述行为不但存在，而且还会造成更大范围的污染。

林伯强和邹楚沅指出，近年来“世界—中国”经济活动所引致的污染正在减弱，而中国新一轮的污染治理带来的“东部—西部”经济活动转移，不仅会加速环境污染的转移，且对西部地区而言，其环境污染转移弹性高于东部。①进一步地，Zheng指出中国沿海与内陆地区差异化的环境政策，使得东部沿海地区高污染企业如火电厂，因严格的环境管制大多数被关闭，而大约80%的新建火电厂都将建在内陆城市，这扩大了受污染地理空间的分布面积。②

“污染西进”的现象在水污染治理领域也十分严重，原因在于水污染企业对地方资源的依赖程度更低，在面临地区间差异化的环境政策时，更可能会主动迁移，而从地理上看，中国各大水系的源头均位于西部地区，且海拔西高东低。因此，对水污染企业来说，这种地理空间格局的重构可能带来更为广泛和严重的污染。③Wu等使用条件Logit模型探讨了中国“十一五”规划中COD减排管控政策的实施效果。他们发现，新污染企业倾向于建立在环境政策标准较低的西部地区，而这一行为则威胁了西部地区更为脆弱的生态环境和公众健康。④有学者在对长江流域水质下降原因的分析中发现了类似的证据。Chen等在分析“十一五”规划中沿长江流域COD减排管控政策效果时发现，污染企业面临长江上、下游地区差异化的环境政策，会沿江“逆流而上”进行迁移，这不仅使得下游地区水质难以改善，而且还加剧了总体水质恶化程度。异质性分析结果发现，区域间环境政策差异对民营企业的迁移影响较大，对国企并不显著。⑤

除此之外，部分学者指出，由于本地市场效应的存在，各地差异化的环境政策引起的企业迁移往往表现为空间上的就近迁移。这也正是导致环境政策既难以改善中国整体环境状况，也无力缓解局部环境污染的重要原因。⑥

（三） 环境政策与地方政府策略性行为

环境规制不但导致企业重新选址，而且还影响到地方政府的环境治理行为，这也间接影响了环境规制政策的减排效应。一方面，在环境政策的实施过程中，地方政府存在“策略性收费”行为。李永友和沈坤荣探讨排污费政策的减排效果时，指出在治污决策上地方政府和环保部门会根据邻近地区的污染排放水平选择其辖区的环境执法力度，其行为具有显著的策略性。①Lin考察了排污收费背景下环保部门加强监控的减排效果，分析发现由于企业非法排污所面临的惩罚非常有限，因此环保部门的检查并不能真正有效降低企业实际产生的污染。当环保压力趋紧时，地方政府会策略性地放松对辖区下游企业排污费的征收，产生显著的“下游效应”。②Cai等采用倍差分法探索了“十五”规划中COD减排管控政策的实施效果。他们认为，该政策的实施引起了明显的“下游效应”，即省内河流下游沿河县与水污染相关的经济活动显著高于其他县。此外，与其他类型企业相比，民营企业对“下游效应”的贡献最多。③

另一方面，地方政府还可能进行“选择性治理”，即选择对纳入考核的污染物因子进行治理，而忽视未纳入考核的污染物。Kahn等在考察“十一五”规划中COD减排管控政策对水污染“边界效应”的影响时发现，该政策显著降低了位于两省交界处的河流污染，但对没有纳入考核计划的其他水污染物的影响则不明显。④Chen等在分析该政策对长江流域水质的影响时，也指出地方政府往往仅专注纳入考核计划的COD减排，而忽视对其他水污染物的治理。在“十二五”规划将氨氮纳入水污染减排管控后，也同样产生了考核指标对选择性排污治理的影响。⑤李静等研究发现，“十二五”规划后环境政策虽能显著改善河流污染的“边界效应”，但仅限于对纳入考核计划的COD和氨氮污染物有效，无法抑制其他污染物的“边界效应”。⑥在探讨由地方实践上升为国家政策的“河长制”环境政策时，也提供了相似的证据。沈坤荣和金刚指出“河长制”政策的实施能显著提升水中溶解氧，但并不能显著降低其他水中深度污染物，这反映了个别地方政府的粉饰性（治标不治本）治污行为。⑦

为进一步探究环境政策在污染减排上屡屡失效背后的经济学逻辑，有学者开始将环境治理、公众诉求等纳入同一个分析框架以探究地方政府的策略性行为及其背后的机制。张华指出，地方政府间存在着明显的互补型策略行为，较好地解释了环境政策非完全执行的普遍性。而公众参与（环保信访等综合指数）可有效弱化地区间环境规制的策略互动。①韩超等认为，规制部门独立性的丧失，使得环境政策沦为地方政府实现目标相机抉择的政策工具之一。由此产生地方政府的政策选择性执行，是导致环境政策减排效应失效的原因所在，但地方政策间的策略性互动也会导致公众参与（环保信访）政策难以发挥其监督作用。②

三、 环境政策是否促进了经济增长？

环境政策的实施不仅会影响经济主体（如企业）的排污行为，而且会通过影响经济主体（如企业）的经营活动对经济增长产生一定的影响。传统的经济学理论认为，环境政策的实施会不可避免地造成企业成本上升，不利于经济增长。但波特假说则认为，适宜且严格的环境政策能够诱发企业进行创新，甚至可以抵消由于环境政策实施给企业带来的外部成本，从而提高企业竞争力和生产效率。③Jaffe和Palmer进一步将其区分为“弱波特假说”和“强波特假说”，其中“弱波特假说”认为，环境政策会造成企业额外成本的增加，在对利润最大化的追求下，企业可能会改变原来的生产行为而进行创新活动。而“强波特假说”认为，环境政策的冲击不仅能促使企业进行创新，且创新收益能够大于成本，提高企业全要素生产率（TFP）。④

针对中国环境政策与经济增长关系的研究主要围绕“强/弱波特假說”及其内在机制而展开。进一步来看，环境政策还有可能对就业、外商直接投资（FDI）和企业出口产生影响，从而作用于经济增长。

（一） 环境政策的企业创新效应——“波特假说”的中国实证分析

针对“弱波特假说”，王班班和齐绍洲探讨了不同类型环境政策对行业创新的异质性影响。他们指出，市场型环境政策的创新效应在产能过剩行业中较为显著，但容易受到行业市场化程度的限制。对国有化程度较高的行业来说，命令控制型环境政策则更为有效。从创新类型来看，环境政策的实施首先促进的应是企业绿色技术的创新。⑤齐绍洲等指出，二氧化硫排污权交易政策能够显著促进试点地区污染行业企业的绿色创新，且相对于国有企业，该政策对非国有企业绿色创新的诱导效应更强。从企业产品异质性来看，环境政策的实施所产生的创新效应，很可能通过产品转换行为来调整污染密集度不同的产品组合，进而提升产品质量。①韩超和桑瑞聪指出，“两控区”政策整体上降低了企业产品质量，但企业通过产品转换行为调和了政策实施对产品质量的影响。此项研究在考虑企业所有权异质性因素后，发现“两控区”政策对国有企业的产品转换没有产生明显影响。②

针对“强波特假说”，涂正革和谌仁俊探讨了省级层面二氧化硫排污权交易试点政策的短期与长期波特效应，研究发现二氧化硫排污权交易试点政策短期内既没有显著提高工业总产值以创造经济红利，也没有降低工业二氧化硫排放量以达到减排效果，在长期意义上仅可实现大幅减排的环境红利。③一些学者在对“三河三湖”水污染环境政策和“两控区”空气污染环境政策的效应研究中，也得出了相似的结论。Wang等认为，“三河三湖”政策并没有对现存企业的生产率产生显著影响，其主要原因是政策本身的实施不严格不到位。④盛丹和张国峰在评估中国“两控区”环境政策对企业全要素生产率的作用时指出，该政策抑制了企业全要素生产率增长，考虑企业异质性因素后，他们发现该政策对国有企业全要素生产率没有明显影响。⑤为此，部分学者进一步使用微观数据，揭示了产生上述结果的机制。He等使用企业微观数据，以断点回归法研究了环境政策对企业全要素生产率的影响。他们发现，监测站上游污染排放行业的企业全要素生产率显著低于水质监测站下游企业，说明环境政策的执法力度是影响企业全要素生产率的关键因素，且这一效率损失主要发生于私有企业。⑥

另有文献从环境政策对企业利润率和地区经济增长率影响的研究出发，发现了环境政策负向影响企业TFP的间接证据。龙小宁和万威评估了清洁生产标准环境政策实施的波特效应，研究指出清洁标准的实施确实提高了企业利润率，但这是由于环境政策提高了合规成本较低的大规模企业的利润率，并减少了合规成本较高的小规模企业的数量及利润率，而非波特假说中的企业创新补偿所引起。⑦Chen等探究了“十一五”规划中二氧化硫减排管控政策的实施效果。他们发现，该政策的实施虽然降低了二氧化硫排放，但造成了位于“两控区”的城市经济增长率的下滑。⑧

不过，从地区、行业宏观层面出发，一些学者得出了与上述截然不同的观点。李树和陈刚采用中国工业二位数行业的数据，运用倍差法评估了2000年中国《大气污染防治法》修订对企业生产率的影响。研究发现，该法的修订对空气污染密集型工业行业的全要素生产率具有显著的促进作用，且其边际效应随着时间的推移而递增。①李树和翁卫国在划分地方（省级层面）环境法规和环境规章的基础上，评估了环境政策对地区生产率增长的影响。研究指出，相对于地方环境法规而言，地方环境规章更有助于提升经济全要素生产率。②

基于上述研究，有学者进一步探讨了环境政策促进企业全要素生产率的内在机制。韩超和胡浩然通过区分环境政策的挤出效应与累积学习效应，在针对省份层面清洁生产标准政策的研究中发现，考虑到时间的动态效应后，环境政策在累积效应中会占主导地位，促进企业全要素生产率的提升。③任胜钢等利用上市公司数据和倍差法，分析了二氧化硫排污权交易政策对企业全要素生产率的影响。他们发现，该政策能够通过促进技术创新和改善资源配置效率两条途径提升企业全要素生产率，并且环境执法力度（行政处罚案件）越高的省份，该政策对企业全要素生产率的作用越强。④

（二） 环境政策的就业效应

现阶段，在外部经济环境不确定性的增长以及内部经济结构调整的双重压力下，保障和稳定就业成为中国政府“稳增长”的关键举措。因此，环境规制政策的就业效应便成为学界关注的焦点之一。

从理论上来看，环境政策的实施会对就业产生两个方面的影响：一方面，会造成企业边际成本的上升，当企业难以通过价格提高来转嫁成本时，便会减少对劳动力的需求;另一方面，也有可能创造更多绿色部门的就业，如企业在遵守环境规制时，会增加劳动力用以安装和维护排污设备，或者改进生产技术，这也可能会带来劳动力需求的上升。⑤因此，在理论上环境政策会对就业产生两种截然不同的影响，它需要我们进行实证的研究。

Liu等研究了江苏省太湖地区纺织印染业2005年废水提标环境政策对企业劳动力需求的影响。他们发现，江苏太湖纺织印染业水污染规制的加强导致企业COD排放下降22%，劳动力需求下降约7%，而且这一就业负效应在不同所有制企业之间存在异质性，其显著降低了民营企业对劳动力的需求，但对国有企业和外资企业没有显著影响。①Cai等在对中国“两控区”环境政策的研究中发现，“两控区”政策对本土企业就业人数并无影响，而对外资企业就业人数具有显著的负向影响。②

也有学者从前端污染防控的环境政策出发，探究了环境政策对就业的影响，但没有得到一致的结论。张彩云等分析了2003年中国清洁生产标准实施对重污染行业就业的影响。研究发现，这一政策能够显著促进就业，并且对私营企业具有明显的正向促进作用。③张慧玲和盛丹采用拟断点回归方法探讨了清洁生产环境政策对就业的影响。他们指出，前端污染治理通过提高企业生产率与市场准入门槛，促进了企业的劳动力需求。异质性分析发现，清洁标准的实施对污染密集型行业、大规模企业以及国有企业就业吸纳提升更为明显。④而秦楠等的研究则认为，环境政策的就业效应具有行业异质性，具体来讲，在重度污染行业中，两者表现为U型关系，而在中度与轻度污染行业中表现为倒U型关系。⑤

（三） 环境政策对FDI和出口的影响

外商直接投资（FDI）和出口一直是中国开放发展与经济增长的重要动力。在当前逆全球化趋势加剧、国内生产成本上升的背景下，如何处理好环境政策与FDI和出口的关系也是现阶段中国经济面临的重要课题。

从环境政策对FDI的影响来看，两者的关系最早可追溯至由Walter和Ugelow提出，并经Baumol 和Oates等论证的“污染避难所”假说。该假说认为，发达国家的企业因国内严格的环境政策，往往需要在治污与环保方面投入更高，而发展中国家相对宽松的环境政策和较低的环保标准便成了吸引外资的重要因素。

Lu等探讨了中国“两控区”政策对城市FDI的影响，他们指出该政策的实施降低了FDI的流入量。⑥使用中国外商投资企业调查数据进行分析，Cai等发现“两控区”政策降低了污染行业FDI的流入，且来自环境规制宽松国家的投资企业受中国环境政策趋严的影响较大，认为“污染避难所”假说可以在中国得到验证。①Lin和Sun则探讨了中国环境政策对新建外商直接投资公司数量和区位选择的影响。从数量上来看，研究发现，与水污染环境政策相比，空气污染环境政策对FDI的影响较大，同时相对于其他行业，环境政策对高污染行业的FDI影响也更大。从企业区位选择来看，与低污染企业相比，高污染企业有避免定位在征收率较高的省份的更强烈、更清晰的意图。②除此之外，环境政策的实施还会引起FDI的结构性变化。史贝贝等探讨了环境信息披露政策对FDI的影响，研究发现该政策总体上阻碍了FDI的流入，尤其是抑制了污染型行业FDI的流入，但分析中发现此类政策的实施反而会促进清洁行业的FDI流入。③

从环境政策对出口的影响来看，Hering和Poncet识别了中国“两控区”政策对城市二分位行业企业出口的影响。他们发现，该政策降低了目标城市的企业出口，但这一效应存在异质性。首先，重污染产业出口下降更多。其次，对民营企业的出口影响更大，而对国有企业没有显著影响。④Shi和Xu分析了“十一五”规划中各省污染减排目标政策对企业出口的影响。他们发现，严格的环境规制降低了企业出口;同时，在对异质性的考察中发现，其对中西部地区和国有企业出口并无影响。⑤不过这方面的研究，也有不同的观点。康志勇等利用广义倾向匹配法探讨了2011年实施的《万家企业节能低碳行动实施方案》政策对企业出口的影响。该研究发现，该政策实施的强度对企业的出口影响呈倒U型关系，且其实际影响取决于成本效应和创新效应两者的大小。⑥

四、 影响中国环境政策有效性的制度因素

通过上述对中国环境政策的实际减排效应与经济效应的系統性梳理回顾与细致分析，我们可以发现，影响中国环境政策有效性的制度因素主要可归为以下三个方面。

第一，具有分权特征的政府治理结构在一定程度上限制了环境政策的积极效应。环境要素往往具有公共物品的属性，以跨界河流为例，其通常拥有固定的流向且具有携带污染的功能，上游的生产企业及其环境污染便具有典型的负外部性特征。因此，在污染治理层面便会给予上游地区排他性的受益可能，使得上游地方政府通过将更多的污染排放集中于边界这一策略性行为来进行污染转移，转嫁环境压力，导致环境政策的失灵。另外，在经济增长的压力下，部分地方政府官员为了得到政治上的晋升，忽略或放松对环境污染的监管，为实现经济增长而牺牲环境的事例时有发生。虽然，近年来节能减排已经成为影响地方官员晋升的考核依据，但地方政府往往只关注纳入考核的减排指标，存在治标不治本的现象。此外，由此产生的污染企业转移行为还会造成更大范围的污染。

第二，产权不明晰，制度改革滞后于环境治理的要求，是市场型环境政策难以有效发挥作用的内在原因。以市场激励为导向的环境政策作用的发挥，有赖于市场主体及时对市场信号的变化做出恰当的反应。如果产权不明晰，作为市场主体的企业对市场信号的变化毫无感知，市场型环境政策就难以奏效。目前，中国自然资源的产权市场发展缓慢，如取水权、采矿权等确权登记尚在进行中。基于现有的文献分析来看，中国还缺乏归属清晰的产权和监管有效的制度保障，使得排污权交易等市场型环境政策在实施过程中难以反映污染的真实成本，这直接影响了中国市场型环境政策的有效实施。

第三，二元经济结构导致了环境政策对不同类型企业产生异质性的影响。国有企业与非国有企业在环境政策的实施和污染治理过程中，存在不同的规避或讨价还价的行为。国有企业事实上在与当地环保部门的治污博弈中拥有很强的议价能力，具有一定显性或隐性的“政策照顾”，使得政府环境立法在国有企业中执行得相对较弱。尤其是在环境执法和监督中，不同程度地存在着对国有企业的照顾行为，削弱了应有的环境监管效果。因此，在缺乏严格执法以及有效的公众参与监督等软制度约束的情况下，单纯地依靠环保立法并不能有效地降低当地污染排放，改善当地环境质量。

五、 总结与展望

本文将环境政策效应纳入“减排—增长”的“双目标”分析框架下，通过系统梳理现有文献，真实展现了富含经济学逻辑的中国环境政策评估的现状。我们从中得出以下三点结论：第一，从环境政策的直接治污效果来看，中国为环境治理付出了巨大努力，出台了一系列的环境政策并取得了一定的治理效果。但需要注意的是，各地不协同的环境政策会带来“污染西进”问题。除此之外，地方政府间的策略性行为主要包括将排污企业集中在辖区边界与仅对纳入考核指标的污染物进行治理的“实用主义”，这需要政策制定者深思。第二，从环境政策的间接经济效应来看，主要围绕“波特假说”展开，研究基本支持了环境政策创新效应，但对企业TFP的影响观点不一;考察了环境政策的就业效应以及对FDI和出口的影响，从对就业的影响来看可谓“有利有弊”，从对FDI和出口的影响来看，总体上为负向影响，但在国有企业与民营企业之间存在差异，且对民营企业影响更大。第三，系统总结了制约中国环境政策实现“减排—增长”双赢发展的制度因素，主要在于现有的分权治理结构、产权制度发展滞后以及二元经济结构三个方面。

本文的研究对于未来中国环境政策的调整和改革具有重要的启示意义。具体而言，第一，在现有分权治理的基础上，加快建立完善区域联防联控的政策体系，遏制地方政府将污染企业集中在辖区边界的“搭便车”行为;建立多种污染物的协同治理机制，杜绝地方政府仅关注考核指标污染物治理的“实用主义”行为，增强国家治理能力。第二，坚持市场化改革方向，尽快完善自然资源产权的确权登记制度，完善市场交易机制，以反映污染物的真实成本，从而真正地内化到企业追求利润最大化的行为决策之中。第三，加强环境政策的执法与司法力度，完善第三方组织和公众的参与渠道，增强社会监督，改变地方政府与企业之间可能的“合谋”行为以及国有企业与非国有企业间非对等的地位。

从现有文献来看，未来值得关注的研究拓展包括以下四个方面：

第一，从对环境政策指标衡量来看，主要有两类：一类是使用污染物收费、治污投入、污染去除率等指标衡量环境政策并开展研究，该方法虽然能检验政策强度变化对污染治理的影响，但因其某种程度上内生于经济发展水平与企业排污水平，所以难以说明是政策自身的变化还是污染水平的变化。另一类是使用具体单一的环境政策进行考察，该方法在一定程度上能够较为准确地识别环境政策与污染减排的因果关系，但也放弃了对环境政策强度变化的考察。此外，中国在一段时期内往往会出台一系列环境政策，如何清晰地识别某一政策的减排效果，需要进一步思考。

第二，在對企业全要素生产率影响方面，从宏观层面来看，似乎多数支持了中国环境政策的强波特假说，但针对企业微观层面数据的考察，结论却与之相反。产生这种分歧的原因或许在于宏观层面的考察难以有效识别环境政策对企业全要素生产率的影响，而针对企业微观层面的数据往往来自规模以上工业企业，难以对被关闭的中小型污染企业进行分析，另外污染企业的转移也为准确识别环境政策效应带来了困难。

第三，在对就业影响方面，现有的研究结论远不一致。这与不同地区、不同时间所实施的环境政策有关，计量上如何衡量整体环境政策的强度变化，并准确识别因果关系，依然道阻且长。另外，本文认为环境政策的实施不仅会对企业就业数量产生影响，对企业间的劳动力再分配也会产生重要影响，但现有对中国环境政策的研究却鲜有涉及，这或许是现有文献结论不一的重要原因，需要结合劳动力在企业间转移的微观数据进行深入研究。

第四，中国近年来出台了一系列自愿型环境政策，如环境认证、环境信息披露制度、公众参与等，虽然部分学者对公众参与自愿型环境政策进行了考察，但受限于数据，往往得出不一样的结论，随着企业排放大型微观数据库的开发，对该类政策的污染治理效应也需要进一步分析。此外，环境政策作用的发挥有赖于政府、企业以及社会的通力合作，如何建立可使多方参与主体协同治理环境的政策体系值得深入探讨。

（责任编辑：亚立）