沪路畅达明珠璀璨

2020-11-23文图

中国公路 2020年21期

文图

方宅十余亩，草屋八九间。榆柳荫后檐，桃李罗堂前。通村通乡的“四好农村路”让更多人欣赏到了具有几百年历史的古镇古村，让世界级的大都市上海平添了几分山水田园的悠远与宁静，也是“四好农村路”让更多的产业形态落户乡村，丰富了农村的产业结构，增加了农民的财富。

与此同时，上海还用前瞻性的理念和方法审视农村公路管理制度的完善性、实用性，为全国其他地区提供新的治理思路。

沪乡振兴规划先行

农村公路11224公里、县道3149公里、乡道6637公里、村道1438公里、郊区公交线路1000条、公交车辆6939辆、日均营运里程114.7万公里……截至2019年底，上海市公路总里程为13038公里，农村公路占总里程的86%，农村客运已全面实行公交化，实现建制村农村客运全覆盖。

“十三五”期间，上海市深入推进“四好农村路”高质量发展，全面助力实施乡村振兴战略。

闪耀“十三五”

截至2020年8月，上海市已提前完成交通运输部“四好农村路”2020年建设总体目标。“四好农村路”建设有力保障了城乡交通运输一体化发展，上海市及各区发展水平均达到AAAAA级，为全国前列。

“四好农村路”建设的持续推进，有效助力上海市实施乡村振兴战略。“四好农村路”进一步促进农村地区交通基础设施全面提升，上海市实现了村内、村与外部的便捷联通，满足了农村地区生产和生活需求；进一步促进农民对外沟通交流，加快农村资源的开发和流动，增加了农村居民收入，增强了农民群众的获得感、幸福感；进一步促进路域环境持续提升、村容村貌改善，带动了郊区现代农业、休闲观光农业、郊野公园的快速发展，助力农村地区的经济发展；进一步促进“美丽农村路”建设，推进生态路、园区路、产业路建设，推动了农村公路与关联产业融合发展、共享发展，为上海市城乡一体化发展提供了坚实的基础。

截至2019年底，上海市公路总里程达13038公里，农村客运实现建制村全覆盖。

宝山罗泾、罗店、月浦“四好农村路”建设效果彰显，助力乡村振兴发展。

松江石湖荡“四好农村路”创建，服务美丽乡村建设和农村人居环境，成效显著。

上海市的农村公路建设采取“市里推进、各区负责”的方式，通过下达年度任务计划要求责任部门予以落实。现在，上海市所有行政村已全面达到“村村通”，基本出行得到了保障。上海市农村公路管养资金采用燃油税和地方财政共同投入的机制；管养体系采用市、区、镇（乡）三级管理方式，达到管养工作全覆盖。同时，充分利用市场—上海市的养护企业采取登记制度，对养护人员定期开展培训，推动农村公路养护专业化发展。

近五年来，上海市始终坚持运营创新手段，努力提升农村公路管养能级。在历经两轮、跨度十余年的改革后，上海农村公路养护市场化机制基本形成，农村公路日常养护、大中修项目全部实现了公开招投标。上海市将农村公路纳入全市道路和桥梁管理系统，建立地理信息管理系统，尝试应用不同的信息技术提升养护工作质量，如下立交视频监控系统、养护巡查手机软件系统、GPS定位系统等。上海市不断探索人工智能、大数据等新科技、新技术、新材料，在农村公路养护中不断探索运用，为农村公路智慧养护转型升级打下坚实基础。

未来，上海市还将积极探索农村公路与特色产业、乡村旅游等经营性项目一体化开发的运营，收益用于农村公路养护；创新资金筹措方式，为下一步推广积累经验。

创新“十三五”

建设优先制度保障

2018年，上海市为深入贯彻习近平总书记和中央领导对“四好农村路”建设的重要批示指示精神，落实市委、市政府关于乡村振兴战略的实施意见，加快推进全市农村公路“建管护运”协调发展，市政府办公厅下发了《关于推进上海市“四好农村路”建设实施意见的通知》，提出了2018年至2022年“四好农村路”发展目标。各涉农区相应出台了区级推进“四好农村路”建设实施意见并组织实施，推动了“四好农村路”建设迈向高质量发展阶段，更好地服务乡村振兴战略。

为规范推进“四好农村路”建设，上海近年来先后出台了《乡镇公路GBM工程实施细则》《农村公路建设和养护技术规范》《上海市农村公路管理办法》（2015年修订）等标准规范。正在修编的《上海市公路管理条例》中，已纳入“四好农村路”建设、“村道”等内容，为农村公路的发展提供法律依据。

为进一步加强农村公路长效管理，2019年上海制定出台了《关于本市推行农村公路路长制的指导意见》，督促各区推行路长制，建立覆盖到区、镇、村的路长组织体系，确保农村公路管理养护及路域环境整治责任到人。2020年9月底，上海市完成了镇级、村级路长的责任认定和管理范围划分等工作，年底完成“区、镇、村三级”路长制落地。

“化绿为金、聚业成泽”—桥乡金泽“四好农村路”示范镇创建纪实。

规划引领设计优先

2019年，上海市研究制定出台了《上海市农村公路建设规划（2018-2022年）》（简称“《规划》”）、《上海市农村公路规划设计导则》（简称“《导则》”）和《上海市农村公路提档升级工程技术指导意见》，旨在通过指导上海农村公路规划设计工作，推动上海市农村公路从规模速度型向质量效益型转变，支撑上海市建设与卓越全球城市相匹配的、具有江南水乡特色的魅力都市乡村。

根据《规划》提出的五年完成农村公路提档升级改造2000公里和800处安全隐患整治的总目标，到2020年底上海市预计完成农村公路提档升级改造1167公里，安全隐患整治569公里。《导则》为全国首创，借鉴了日本及我国其他省、区、市农村公路发展的实践和成功经验，吸取了上海市“四好农村路”示范镇、示范路创建经验，结合上海实际情况，提出上海农村公路规划设计指导意见。

上海市强化规划引领，网络结构进一步优化。针对农村公路路网自发建设的现状，在《规划》工作基础上，《导则》加强多规协调，进一步优化区域路网，提升通达性和服务能力，着力构建“外通内连”的农村公路网络。乡村公路强化以人为本，有效改善乡村出行环境。《导则》从关注车的通行向关注人的活动转变，从单一的交通功能到交通、生产、生活、生态复合功能转变，强调服务功能。规范化和标准化设计交通安全设施和沿线设施等，对公路的服务设施和管理设施进行人性化设计指引。

上海市强化路域统筹，构建全要素规划设计体系。针对农村公路功能布局与路域环境不协调、缺乏总体设计、设计标准偏低、附属设施考虑不周全等实际问题，《导则》从只关注农村公路本身到关注农村公路与田、水、林、村、宅等全路域空间的转变，强调路与环境统筹协调。在传统行政等级和技术等级基础上，根据上海农村实际情况，提出郊野段、村庄段和城镇段三类农村公路场景，进一步完善公路设施分类体系，即交通安全设施、服务设施、管理设施和其他沿线设施等四类设施。同时，强化绿色发展，融入生态体系建设，除公路本身采用生态环保的筑路材料外，对排水边沟、绿化、边坡等提出了生态设计思路，还对路域两侧的河道水系、农田林地、建筑立面和院落空间等路域环境进行统筹设计。

主动对接村庄布局规划体现多规融合

《导则》以“节约、集约”为目标，在全市“农村公路建设规划”基础上，结合村庄布局规划，合理分配农村公路建设资源。例如，指导农村公路建设避免穿越保护村、破坏村庄肌理；不断提高通达保留村农村公路的设施服务水平；对撤并村不宜新建农村公路，以养护为主，避免资源浪费。

“四好农村路”建设，有效改善乡村出行环境。

首次提出建设与乡村风貌塑造及路域环境相结合

《导则》结合上海市农村地区不同特征，鼓励因形就势选线，因地制宜布局规划。紧密结合上海乡村振兴、美丽乡村建设、农村人居环境改善等工作，充分引导农村公路建设和提档升级工作服务好周边农村，通过路的建设串联起新农村和美宅基、涵养林地、景观水系和自然农田，打造宜居路、文化路、景观路和生态路，展现上海特色乡愁文化气息的高品质农村公路。

注重差异化分类体现设计精细化理念

结合上海市农村地区城镇化特征显著的特点，《导则》提出“郊野段”“村庄段”“城镇段”三类场景，涵盖了全市农村公路现状布局，分类指导不同场景农村公路设计和建设要点，如“村庄段”体现“以人为本”的设计思路，服务好农村居民安全出行；“郊野段”体现“自然生态”理念，融路于景；“城镇段”对标城市道路精细化管理，对道路空间资源合理化布局。

支撑郊野单元规划衔接地方标准制定

关于农村公路的规划和选线原则，已融入上海市目前推行的郊野单元（村庄）规划中，并已覆盖全市郊区，有利于农村公路整体化发展。《导则》设计理念及设计指标等大部分内容已纳入上海市工程建设规范《农村公路建设与养护技术标准》（征求意见稿）中，通过检验和巩固，将进一步夯实上海农村公路建设管理标准体系。

此外，在推进上海市市级“四好农村路”示范镇、示范路建设过程中，全市各区涌现了一大批以《导则》为蓝本推进建设的市级示范路。示范路充分体现了《导则》场景分类设计要点，在实践中也切实助力了上海市乡村振兴示范村、美丽乡村示范村的建设，使农村人居环境得到了有效改善，也为上海市“四好农村路”示范创建工作提供了依据。

《上海市农村公路规划设计导则》共分4部分内容，引言、农村与公路篇、农村公路规划篇和农村公路设计篇。

·农村与公路篇

在对上海农村公路发展现状评述的基础上，提出农村公路在规划和设计中存在的主要问题，提出了“安全、通达、品质、美观”的“四好农村路”更高质量发展目标。

·规划篇

以规划引领，推动农村公路系统发展。包括规划统筹和总体设计二部分内容。规划统筹主要是在《建设规划》基本完成农村公路总体布局的基础上，重点研究区域路网形式、公路规划选线以及与其他要素之间的空间统筹。总体设计是强化农村公路前期方案研究，提出下阶段专项设计中有关“通达安全、品质升级、美观生态、以人为本”四方面总体设计的要求。

·设计篇

以精细设计，提升农村公路服务品质。根据规划篇提出的总体设计要求，重点针对目前设计标准偏低的平纵线形、路基路面、桥涵，重视不足的横断面、排水、交叉口、四类设施，以及路域景观设等共11类全要素提出具体专项设计指导意见。

示范考核提升服务

上海市为全面推进“四好农村路”示范创建工作，制定下发了《上海市创建“四好农村路”示范镇（路）实施办法》，要求示范镇范围内20%及以上里程达到市级示范路创建标准。2019年起，上海市组织开展了市级“四好农村路”示范镇（路）、“四好农村路”全国示范县创建活动，成功创建了崇明区横沙乡等13个示范镇、丰乐一路等71条示范路，崇明区被交通运输部、农业农村部、国务院扶贫办命名为全国“四好农村路”示范县。2020年，各区继续申报创建16个示范镇、114条示范路。

除了示范镇评选，农村公路养护考核也是促进“四好农村路”发展的重要抓手。农村公路养护经费的管理实行与养护质量和养护管理绩效考核结果挂钩的制度。市级层面对区的考核主要依据日常养护第三方监理、部分农村公路路况质量检测评定结果等；区级层面对镇（乡）一年开展两次考核。

上海市为加大对“四好农村路”建设的支持力度，进一步引导区级人民政府加大农村公路养护资金投入，下发了《市级建设财力支持“四好农村路”建设政策方案》《关于本市“四好农村路”提档升级改造项目补贴资金使用管理相关事宜的通知》，对2019年至2022年验收通车的农村公路提档升级改造项目实施资金补贴，补贴资金25亿元，为进一步推进提档升级改造项目的实施创造了条件。

此外，上海市全力推进村村通公交服务工作。在保证全市建制村已经全部实现村村通公交车，每个建制村至少有1条公交线路途经或始发的基础上，结合公交实际情况，2019年下发《关于提升本市农村公交服务水平的工作通知》，各区按照要求完成了村村通公交线路公交时刻表挂牌服务，基本实现首末站点、中途站点时刻表挂牌服务全覆盖。

搏击“十四五”

“十四五”期间，上海将践行“人民城市人民建，人民城市为人民”发展理念，加快发展步伐，提高上海农村公路规划设计和建设管理水平，打造独具特色的上海农村公路。

在上海市乡村振兴“十四五”专项规划的编制过程中，设置了“四好农村路”建设专篇，提出了“十四五”期间的目标、主要任务和措施建议，为“四好农村路”建设的下一个五年描绘了蓝图。

改革突破，完善制度。目前，上海市已深入推进农村公路管理养护体制改革，制定了《上海市深化农村公路管理养护体制改革实施方案》，提出到2022年县道和乡村道年均养护工程比例分别不低于13%和8%，路面技术状况指数（PQI）中等及以上农村公路占比不低于90%。到2035年全面建成体系完备、运转高效的农村公路管理养护体制机制，基本实现农村公路管理科学化，全面实现城乡公路交通基本公共服务均等化，路况水平和路域环境全面提升，农村公路治理能力全面提高，治理体系全面完善。

宝山区罗泾镇，月浦镇“四好农村路”建设助力一二三产业融合发展。

管理尽职，落实责任。上海市落实农村公路“市级指导、区级负责、镇级落实、社会参与”管理养护责任体系，加强市级统筹指导，压实区级主体责任，建立协同联动机制。持续推进农村公路建设工作，结合农村公路安全质量综合督查，加大对各相关区农村公路建设项目监管力度，加强对项目质量安全的监管，通过质量检测、现场检查、内业检查等方式，确保农村公路新改建和提档升级改造项目安全质量受控。

“十四五”期间，上海市将全力推进提档升级项目实施，加大农村公路大中修资金投入，提高农村公路大中修率，全面提升农村公路通行质量。继续开展“四好农村路”示范创建，发挥示范引领作用。对已创建成功的示范县、示范镇（路）加强长效管理，使各项路况指标长期保持在良好的水平上。逐步提升农村公交服务水平，因地制宜提升区域公交服务水平，切实增强郊区群众乘车的体验感和获得感。

精细养护，改善路况。以改善路况质量为根本，上海市将逐步提升农村公路管理养护水平。相关部门将研究提高农村公路养护规范标准，同步修订养护经费测算标准，研究调整农村公路养护资金分配办法，提高区级农村公路养护配套资金；指导各区按照新的养护标准开展养护维修，特别是保洁作业和小修保养；推进农村公路安全隐患整治和危桥改造，确保村民安全出行。细化农村公路养护考核办法，提高养护资金绩效水平；开展农村公路专项执法活动，加强农村公路路产路权保护，提高农村公路管养水平和路况质量。

科技转型，创新机制。坚持绿色发展，节约集约利用资源，不断推进农村公路养护绿色、节能、环保技术应用，严守生态保护红线，实现路与自然和谐共生；大力开展“美丽农村路”建设，切实提升路域环境。上海市将坚持融合发展，促进“农村公路+”多元融合，不断推进“农村公路+旅游+现代农业+文体”等产业融合发展。打造乡村自然风光和休闲健身道路，全面拓展农村道路服务功能附加值，不断提升乡村旅游产业道路服务水平；大力发展现代农业、园区产业，相应配套建设园区产业道路，着力打造培育美丽致富的“交通经济走廊”。

为全面客观地了解《上海市农村公路管理办法》（简称“《办法》”）的实施效果和执行情况，对实施过程中出现的问题进行梳理和研究，达到进一步完善相关制度的目的，上海市交通委员会开展了立法后评估工作，采取委托评估方式，成立评估小组，运用文献研究、问卷调查、实地调研、个别访谈、召开座谈会、组织专家论证等方法，从制度规范性（合法性、合理性、协调性）、实施有效性（科学性、实效性、认同度）和立法技术共3个层次6个方面对《办法》开展了立法后评估工作。

用评估审视立法的有用性

《上海市农村公路管理办法》（市政府令第63号）（简称《办法》）于2011年5月1日开始实施，适用于上海市行政区域内农村公路及其附属设施的规划、建设、养护和管理，至今已施行9年。

随着上海市社会和经济的高速发展，国家战略及上市定位的调整带来的新形势和新机遇。2017年12月，习近平主席对“四好农村路”建设作出重要指示，要求交通运输部等有关部门和地区，要聚焦突出问题，完善政策机制，交通运输部把此项工作作为近期重要工作，要求各地加快落实。为全面推进“四好农村路”建设，建立健全农村公路法律保障体系，依法落实地方政府主体责任，交通运输部相继出台了《农村公路建设管理办法》和《农村公路养护管理办法》。此外，交通运输部还启动了《农村公路条例》起草工作，并于2018年底征求意见。《办法》需要与之衔接，并体现上海特色。根据2018年“四好农村路”督导考评反馈，上海农村公路建设和养护相关制度需要完善，“四新技术”“绿色公路”等理念应在制度设计中有所体现，为下一步上海市“四好农村路”建设做好法律支撑。

随着新形势和新要求的提出，《办法》在某些政策和手段方面已经不能满足或者涵盖当前的管理需求，亟待对某些条文进行调整、删减和增加。为全面客观地了解《办法》的实施效果和执行情况，对实施过程中出现的问题进行梳理和研究，通过立法途径解决问题，进一步完善制度，有必要及时开展相关立法后评估工作。

2019年4月至10月，上海市交通委员会组织开展了《办法》的立法后评估工作。为了做好这项工作，确保评估工作更为客观和具有科学性，采取委托评估方式开展《上海市农村公路管理办法》立法后评估。评估侧重点主要聚焦实施部门按照规章履行职责情况和相关制度实施的具体情况。在这个前提下，以立法后评估指标体系作为评估标准，对《办法》相关制度实施过程中存在的问题等进行全面的评估分析。

评估最关心什么？

此次评估的主要目的，是对《办法》立法目的的实现情况作一次比较全面、客观的总结，梳理和分析《办法》实施过程中出现的问题，为立法机关适时修订和完善立法提供依据，从而进一步完善上海市农村公路管理制度，充分发挥新形势下农村公路在上海市经济社会发展中的作用。通过对《办法》实施效果的评估，对《办法》是否需要修改或者废除提出具体的评估意见。

立法后评估的重点是通过广泛调研和专家座谈，主要从制度规范性和实施有效性等方面开展调查评估，重点评估实施部门按照规章规定履行职责情况和制度实施的具体情况。同时，在国家战略要求和上海快速发展的新形势下，国家和上海市关于农村公路相关法律、法规和规章不断更新迭代，与时俱进、精准评估，梳理需要通过立法予以调整、规范的各种实际问题，借鉴其他省市先进管理经验，结合农村公路发展面临的新形势、新要求，为今后修订完善规章提出相关的意见和建议，也是评估的重点和难点。

评估主要采用了5种评估方式：文本分析法、问卷调查法、专家座谈法、专题调研法、文献研究法。

评估分析梳理了《上海市农村公路管理办法》中的主要法律制度，即农村公路规划和建设制度、财政资金管理制度、养护管理制度、路政管理制度、行政处罚制度等；收集梳理了《办法》相关的上位法和相关法律、法规，即《中华人民共和国公路法》《上海市公路管理条例》《农村公路建设管理办法》《农村公路养护管理办法》等。

问卷调查中设计了《〈上海市农村公路管理办法〉立法后评估调研表（管理部门）》，调查对象涵盖市交通委、市道路运输局、市交通委执法总队和宝山区建交委、闵行区交通委、金山区交通委、奉贤区交通委等重点区工作人员。

专家座谈过程中，召开了专家座谈会，听取他们对《办法》实施情况的介绍，以及相关意见和建议。

此次评估开展了3次专题调研走访，对金山区公路管理所做了专题调研，实地了解了金山区农村公路现状和相关管理情况。此外，在撰写评估报告的过程中，针对一些疑难问题，多次与具体操作人员座谈交流，听取他们农村公路管理工作相关的意见和建议，并探讨有关问题。同时，在文献研究过程中，搜集、研究农村公路设计导则、农村公路管理的相关政策文件等。

立法的目的实现了吗？

评估发现，《办法》立法目的实现程度好于基本实现，但是尚未完全实现，处于基本实现与完全实现之间的状态。

崇明绿廊

农村公路的管理得到加强

加强农村公路的管理，是《办法》及其上位法《中华人民共和国公路法》《上海市公路管理条例》共同的立法目的。除了《办法》第五条，“村民委员会负责村道的建设工作”与实际实施情况并不相符，按照《上海市公路管理条例》和《办法》明确的职责分工，上海市农村公路的主管行政机关及相关行政机关、部门能够依法履行法定职责：上海市交通行政管理部门是上海市农村公路的主管部门；其所属的市公路管理机构负责全市农村公路的监督管理。区（县）交通行政管理部门按照职责，负责本辖区内农村公路的管理；其所属的区（县）公路管理机构负责本辖区内农村公路的具体管理工作。上海市发展改革、规划国土、公安交通和绿化市容等行政管理部门按照各自职责，协同实施。乡（镇）人民政府负责本辖区内乡道的建设工作；乡（镇）人民政府和村民委员会应当配合区（县）公路管理机构做好农村公路的养护与路政管理工作。

《办法》实施9年以来，上海市农村公路规范、有序、稳定发展。《办法》对上海市行政区域内农村公路及其附属设施的规划、建设、养护和管理进行了详细规定，切实保障了上海市农村公路规划和建设养护、财政资金管理等制度的有效实施。客观上《办法》所建立的农村公路规划、建设、养护等制度为上海市四好农村路建设奠定了良好基础。

农村公路完好畅通得到保障

《办法》实施9年以来，上海市农村公路建设平稳发展。2003年以来，上海市农村公路进入建设大发展时期，里程数快速增加，到2010年底，总里程达到10388公里。2010年至2018年，农村公路进入平稳发展阶段，结构有所调整，共增加926公里，其中县道增加645公里，乡道减少51公里，村道增加333公里。截至2018年底，纳入上海市公路统计范围的公路总里程为13106公里，其中农村公路（县道、乡道、村道）总里程为11314公里，约占上海市公路总里程的86%，农村公路中，县道3101公里，乡道6778公里，村道1435公里。农村公路密度达到每百平方公里178公里，处于全国领先水平。

在农村公路完好方面，《办法》实施以来农村公路品质有所提高，全市乡道和村道优良路率分别为85%和84%，但部分地区乡村道优良路率低于80%，低于周边江浙部分地区。

因此，农村公路完好、畅通均得到保障。

促进城乡经济社会发展一体化的目的基本实现

目前，上海市农村公路主要分布在浦东新区、宝山区、闵行区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区、奉贤区、崇明区9个区。在城市建设发展过程中，浦东新区、闵行区、宝山区等区内原部分农村地区已逐渐发展为城市化地区，部分农村公路已按城市道路改建，如浦东新区杨高路、罗山路地面辅道，闵行区虹梅南路、吴中路，宝山区锦秋路、汶水路等。外环外建成区内也存在已承担城市道路功能，但仍然作为农村公路进行养护，如嘉定新城、松江新城、青浦新城、青浦虹桥地区、南桥新城等。但是，金山廊下、奉贤头桥、青浦练塘等农村地区公路网络密度还相对较低，有必要对区域路网进行适当加密和结构完善。

松江区石湖荡“四好农村路”创建，服务乡村振兴战略和改善农村人居环境，成效显著。

从整体上来看，《办法》促进城乡经济社会发展一体化的目的基本实现，但未完全实现。《办法》实施以来，农村公路的管理得到加强，农村公路完好畅通得到保障，促进城乡经济社会发展一体化的目的基本实现。但在取得上述成绩的同时，也注意到，现行的农村公路管理过程中，在管理职责、人员编制、执法监管、资金落实等方面也存在有待进一步改进与完善的内容，因此在该立法目的的实现上应当以“较好”为妥。

制度设计落实了吗？

《办法》的主要规定多数已具体落实到位，在评估等级中处于“较好”状态。

制度基本贯彻到位

《办法》共设定了多项制度，包括农村公路投入保障制度、建设和养护财政资金管理制度、规划建设和养护制度、日常巡查制度和行政处罚制度等。客观实践证明，第六条农村公路投入保障制度、第七条资金监管、第九条征求意见、第十条建设计划的备案、第十五条技术指导等规定得到了较为严格的执行，确保了农村公路管理工作的依法、有序开展。

但是，对于第三十二条日常巡查制度、第十八条农村公路废弃制度、第十四条建设管理中所涉规定的执行情况较为一般。

虽然《办法》多数规定的落实情况都处于“好”与“较好”的状态，但是，部分规定的落实情况处于“一般”状态。因此，主要规定落实情况的评价等级为“较好”。

办法被社会认可了吗？

《办法》在上海行政区域内的社会认可度“一般”。

此次社会调查统计结果显示，《办法》作为专业性较强的政府规章，相关内容具有较强的发展阶段特征，随着发展，社会认可度逐渐降低。受调查者普遍认为，从整体效果来看，《办法》的实施情况良好，立法的3项目的都得到了较好的实现，《办法》所规定的“农村公路，是指纳入上海市公路规划并符合规定建设标准的乡道、村道，包括乡道、村道范围内的桥梁、隧道和涵洞”基本做到了满足上海特色，但如果该范围能够根据经济、社会的发展做出适时增补，则更加完美。虽然被调查者对于《办法》贯彻实施情况整体效果的主观评价很高，但是，被调查者对《办法》涉及的部分规定执行情况作出的主观评价并不是非常理想。

随着上海市机构改革和体制调整，部分区在农村公路管理方面，主要参照《上海市公路管理条例》，而不再参考上海市农村公路管理办法。另外，部分区不再单独设置农村公路管理站、农村公路安质监站，且人员和编制也未能落实，导致相关工作人员流动性大，基层管理和执法困难。同时，村民委员会的相关责任没有落实，乡镇政府在实际管理中承担的相关职责未能明确。因此，从整体上来看，《办法》的社会认可度处于“一般”状态。

综上所述，通过对《办法》立法目的实现情况、主要规定具体落实情况、对社会管理规范化的促进作用，以及社会认可度的分析，《办法》的立法理念符合立法当时的需要，并具有一定的前瞻性，因此《办法》实施整体上较为平稳有序，执行情况较好。

但是，随着时代的发展和社会的进步，《办法》面对新时代、新情况、新问题，开始出现不能有效适应的状况，亟需通过修订，完善和细化现有各项制度，调整相关权利义务，设定必要的法律责任，以确保《办法》能够继续有效支撑上海市农村公路的管理。具体包括：

从立法层面来看，一是职责界定不是非常清晰。由于《办法》出台后有关农村公路行政管理体制与执法体制一直处在不断调整之中，因此，对相关行政管理部门与执法部门的职责界定不是非常清晰，导致相关行政管理部门与执法部门职责的履行不是非常到位；二是立法规定的操作性还需要进一步增强。例如《办法》第十七条农村公路的移交接管要求，市交通行政管理部门应当在收到申请后的30日内，完成农村公路认定工作，并将认定结果告知区（县）交通行政管理部门。但调查发现，行政管理人建议调整“30日”的时限要求，宜结合管理工作实际重新制定。

从执行层面来看，主要是相关行政管理部门与基层管理和执法部门之间的衔接不是很顺畅。比如第十八条“乡（镇）人民政府和村民委员会应当将失去使用功能的农村公路上报区（县）交通行政管理部门，并由区（县）交通行政管理部门征得区（县）规划行政管理部门的同意后宣布废弃”，但是乡镇政府和村民委员会并未做相关上报；比如巡查人员发现相关违法行为，需上报区交通行政管理部门，区交通行政管理部门再派人去核实情况，但是由于区里执法人员不足等问题，往往造成问题不能及时处理。

办法存在哪些问题？

评估显示，在合法性方面，《办法》在立法依据、法定权限和法定程序方面不存在问题，但是立法内容上由于法律位阶的问题，与一些法律、法规、部门规章的规定存在一定程度上的不协调，可根据上海实际情况做出调整或说明；在合理性方面，存在一定的缺陷，主要表现在《办法》未能根据实际需要及时做出修改，未能与改革和发展（特别是新形势新要求）同步，未能更好地发挥法律规范对改革的引领作用；在协调性方面，存在部分问题，表现在《办法》与其他法律规范和公共政策等在规定上大部分内容不存在交叉重叠、相互抵触等问题，但部分内容存在交叉重叠；在科学性方面，从整体上来看，《办法》既保证了专业性，又保证了确立的基本制度的可操作性，但有些个别规定还存在一定的操作性问题，因此属于良好状态；在实效性方面，总体上讲，《办法》涉及的行政管理相对人的自觉守法意识尚可，大体上能够遵守《办法》的有关规定，但是也存在着一些违法现象，同时，由于机构改革和社会、经济发展及发展政策等因素的综合作用，导致《办法》的相关制度有着与时俱进、适度调整、不断完善的客观需求，有着进一步提升实效性的必要；在认同度方面，《办法》实施后所取得的经济效果和社会效果显著，总体上处于“较好”状态；在立法技术方面，《办法》无论是从文本结构，还是从立法语言来看，立法技术都较为成熟。

综上所述，在过去9年间，《办法》对上海市农村公路管理工作的顺利开展提供了重要的法律依据。但是由于经济、社会的快速发展，国家和地方发展规划有较大调整，《办法》也逐渐呈现出需要进一步优化完善的内容，亟需适时启动修订工作，使其能够继续发挥关键性作用。

办法需如何改进？

进一步明确农村公路的定义

《办法》所称农村公路，是指纳入上海市公路规划并符合规定建设标准的乡道、村道，包括乡道、村道范围内的桥梁、隧道和涵洞，不含县道。但是，国家相关政策文件和上海市农村公路设计导则等文件，均将县道加入农村公路范畴。因此，需要进一步明确农村公路的定义。

进一步明确职责，完善工作机制

《办法》的管理和执法，涉及市、区两级多个部门、区城管执法部门、乡镇政府、村民委员会等多个主体，随着国家及上海市机构改革和相关职能调整，办法中对管理部门的职责要求有待细化，乡镇政府和村民委员会的具体职责有待调整。应在《办法》修订中，对管理部门职责作出更为明确和详细的规定，明确市区两级交通行政管理部门、公路管理机构以及市发展改革、规划国土、公安交通和绿化市容等行政管理部门和乡镇政府、村民委员会的职责，包括行政管理、执法、资金和监管等方面。

此外，此次评估反映出乡镇政府无执法权，发现问题报区交通行政管理部门再报城管，导致执法有效性难以保障。因此，《办法》的实施，需要多个部门之间信息共享互通、密切配合，建立切实有效落实常态化的沟通协调工作机制。

进一步健全管理体制

自从2010年农村公路体制改革之后，区农村公路管理总体运行体制存在部分问题。部分区人员配备不齐，管理没有到位。如金山区公路管理站只有3个人，且身兼多职。因此建议明确规范农村公路行政管理工作人员的编制，在《办法》修订中，对各级机构（如农村公路安质监站、农村公路管理站等）及其工作人员的数量和编制做出明确规定，确保相关工作人员的专业性、专职性和稳定性，为农村公路管理工作的可持续发展提供基础保障。

进一步优化资金管理

各区普遍反映农村公路建设和养护资金不足，导致道路条件仍有待进一步改善。建议在《办法》修订中，根据本区实际需求，优化建设和养护资金管理及监管制度。

进一步加强路政管理

农村公路按照原有的标准建设，质量基础较差，仅能满足小车、摩托车、自行车的通行需求。但是，随着上海市经济水平的发展，农村公路道路宽度等技术标准的提升，以及“村村通”公交深化推广，当前农村公路上大中重型货车和公交车流量增加较多，导致路面基础设施难以满足此类货车通行需求，路损严重。因此，建议加强路政管理，合理治理农村公路超载、超重等。

进一步加强执法力量

各区普遍反映农村公路巡查和执法人员配备不足，执法人员缺失，专业执法力量淡薄，执法难度大，执法效果难以保障。因此，建议借鉴相关经验，在执法人员配备上，建立统一标准，设置每公里配备执法人员人数。如《关于推进上海市“四好农村路”建设的实施意见》，提出实施农村公路路长制和农村公路专管员制度，要求原则上每25公里至30公里乡村道配备一名农村公路专管员。未来，上海市可借鉴路长制和农村公路专管员制度，配备农村公路执法人员。