非正规就业者工伤保险应突破劳动关系的限制

文/乔庆梅

本期话题

近年来，伴随着移动互联网行业的蓬勃发展，以快递、外卖、网约车为代表的新经济形态在北上广深等一线城市迅速涌现，平台经济下灵活的用工制度提供了大量的就业机会，为城市经济的发展注入了新的活力,不仅给传统的劳动用工形式带来了很大的变化，也对劳动关系理论构成了新的挑战。如何保护新业态从业人员的劳动权益,成为争议性的话题。本期，我们邀请了2 位专家从不同角度谈一谈当前新兴业态下非正规就业者的工伤保险制度问题。

当前，非正规就业者的工伤保险问题已经成为社会关注的焦点，非正规就业者中，新业态从业者占了绝大多数。尤其在2020 年突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情面前，快递、外卖配送员等新兴行业从业者在解决日常生活必需品供应的后顾之忧、保障百姓安心居家防疫方面起到了至关重要的作用，为疫情的防控作出了贡献！但与此同时，在“互联网+”的平台经济下，全国高达7 000 万的网约工队伍中，他/她们或是未与平台公司签订正式的劳动合同，或是签订了模糊不清的合作服务协议，甚至还有一些劳动者没有与任何企业签订任何形式的协议。平台经济下的非正规就业者，其劳动权益保障面临缺位的现象不容忽视。对于非正规就业者工伤保险问题，应明确以下几个问题：

首先，工伤保险是以追求社会效益为主要目标的社会政策。因此，应跳出工伤保险本身，从社会政策的本质去看待工伤保险。即，于劳动者和企业双方而言，工伤保险都是一种有效的保护：一方面，工伤保险可以解除劳动者职业伤害的后顾之忧，通过工伤预防、康复和赔偿，使劳动者免于因职业伤害而陷入困境，体现了对劳动者的保护；另一方面，企业以缴纳工伤保险费的方式将对劳动者的职业伤害赔偿责任转移给了工伤保险制度，使企业从对劳动者的赔偿中解脱出来，同时还可以接受工伤保险提供的职业安全与健康管理服务，体现了对企业的保护。因此，无论从劳动者还是企业哪一方看，为非正规就业者提供合理的职业伤害保障，符合工伤保险的社会效益目标。

第二，非正规就业人员工伤保险应坚持社会保险的基本方向。非正规就业者作为我国劳动力大军中越来越重要的组成部分，应当和正规就业者一样享受平等的基本职业伤害保障。坚持非正规就业人员工伤保险的社会保险方向，一是由职业风险的系统性决定的，即职业风险与疾病风险、养老风险一样，是所有劳动者都面临的风险，是无法通过个体的力量克服的，必须依靠政府的主导才能得到较好的应对；二是社会保障的公平性原则决定了非正规就业人员应与其他就业人员一样，享受到平等的职业伤害保障；三是非正规就业人员的工伤保险同其他就业人员一样，拥有公共产品或准公共产品的性质，这就决定了必须由政府提供并承担最后出场人的角色。

第三，非正规就业者工伤保险应突破劳动关系对工伤保险覆盖面的限制。就职业风险的普遍性而言，工伤风险对任何劳动者都是客观存在的，所有劳动者都面临着不同形式、不同程度的职业风险和职业伤害，包括正规就业者和非正规就业者。而对于非正规就业者而言，他们面临的职业风险更复杂，更需要工伤保险的保护。然而，目前我国工伤保险仍局限于具有正规劳动关系的职业群体，这已经不能适应现实需要。随着我国经济结构和产业结构调整以及由此而带来的职业结构和就业方式的变化，以劳动关系为参保条件的做法已经成为制约工伤保险发展和劳动者权益保障的障碍因素。因而，既然所有劳动者都是国民经济和社会发展的贡献者，那么，作为社会政策的工伤保险制度理所应当为所有劳动者提供必要的职业伤害保障，而不论哪种形态、何种方式的就业。因此，目前最急迫的是突破劳动关系对工伤保险覆盖面的限制，这是涉及我国工伤保险发展方向的大问题。

现行工伤保险制度的参保范围之所以囿于劳动关系的存在与否，与其不完全的风险转移有关——在现行制度中，劳动者受工伤之后，一部分赔偿待遇是必须由企业承担的，这就需要确定劳动者与企业的关系，即劳动者属于哪一家企业，其职业伤害赔偿的企业责任部分则由该企业承担。但在完全的风险转移之下，应由企业承担的劳动者职业伤害保障责任被完全转移给工伤保险制度，劳动者受到职业伤害后，只需要向工伤保险制度申请工伤保障待遇，而不需要过度纠结该劳动者属于哪家企业，这一方面体现了对劳动者的保护，同时也是对企业人力物力资源的节约。因此，改变现行工伤保险不完全风险转移的做法，有助于非正规就业者工伤保险问题的解决——如，为多个雇主或平台工作的非正规就业者遭受职业伤害后，只需要向工伤保险制度申请待遇就可以了，而不需要追究其属于哪个雇主、哪个平台。并且，随着社会风险的变化和工伤保险制度的发展，现行不完全的风险转移已经不适应时代的发展，不但不能有效促进企业工伤预防，而且无法将企业从对劳动者的赔偿中解脱出来，造成企业大量的人力、物力和财力的耗费，故改变现行风险不完全转移的做法已迫在眉睫。

第四，解决非正规就业人员工伤保险问题需要制度创新与顶层设计。从根本上讲，非正规就业人员工伤保险问题是制度问题，而非技术问题。表面上看来，非正规就业人员工伤保险问题存在着缴费责任方确定难、缴费基数确定难、待遇水平确定难以及工伤范围认定难等技术问题，但这些技术问题都是可以通过制度创新来解决的。如，可以在对工伤保险待遇替代率、保障水平等各指标进行科学测算的基础上，根据非正规就业者职业伤害发生率，并遵循基金年度收支平衡、以支定收等原则来确定工伤保险缴费率，以行业平均收入作为缴费基数、确定待遇标准等。

当前实践中，为了解决非正规就业人员的职业伤害保障问题，部分地区已经开始了区域性的尝试和探索，这对短期内解决这一问题具有积极意义。然而，在进一步推进提高工伤保险制度统筹层次的发展背景下，各地各自为政的政策设计却与工伤保险制度统筹发展的方向背道而驰，不但加剧了制度的碎片化，而且进一步提高了制度统筹成本，不利于制度的长期良性发展。因此，应对工伤保险制度进行顶层设计，基于工伤保险协调发展的基本原则，推动制度的健康、良性发展。

另外，非正规就业人员的工伤保险需要对风险保障范围进行实时的调整，这一点，适用于所有劳动者。经济结构的调整带来的行业结构以及职业结构和就业方式的变化，带来了劳动者职业风险的变化。工伤保险制度作为以职业风险作为保险标的的社会保险制度，以为劳动者提供合理的职业伤害保障为宗旨，包括保障的风险范围、保障的待遇内容和待遇水平，这都决定了随着经济和社会发展对制度进行适时调整的必然性。特别在当前肆虐的新型冠状病毒肺炎疫情面前，对于大批医务工作者、抗疫志愿者、其他一线抗疫人员以及包括非正规就业人员在内的劳动者，因工作原因而感染疾病的，工伤保险应当有所作为。