社会转型期城市社区应急文化体系的构建探析

文/廉文慧

2019年，中国GDP总量达到99.1万亿元人民币，人均国内生产总值破1万美元。在快速转型期背景下，社会经济总规模增加，城市化水平提升，常住人口城镇化率达到60.1%，人口流动加剧社区管理难度，快节奏工作让人们更加远离城市社区组织生活。社会转型是依托于市场化经济发展，从物质和精神两个层面向更高层次变迁，整体从传统型向现代型转变。社区是社会的基本功能单位，关系到社会的发展和稳定。如何确保在高速社会转型下，城市社区功能得以正常运转，尤其是在应对突发公共事件的处理上，具有与之经济社会发展相适应的社区管理能力。当前，城市社区规模日渐扩大，配套基础设施也日益完备，但是社区管理的半径越来越大，在社区和居民中间取而代之的是物业公司，成为社区管理和居民服务的媒介。我们可以发现，国民教育系统中缺失应急教育环节，居民缺乏必要的应急认识和遵循应急管理的意识[1]。如2019年底暴发的新型冠状病毒肺炎疫情，多地社区居民硬闯检查点，就是缺乏应急防范意识的直接体现。

一、转型期城市社区应急管理问题分析

城市作为区域的社会和经济中心，人口和资源要素不断地向城市聚集，但配套的城市社区管理体系和设施的发展却滞后于其经济与社会的发展，生产安全、交通隐患、火灾事故等风险交织，各类高发、频发的突发公共事件给城市社区居民造成了不安全感，生命财产遭受损失。为准确找到城市社区应急管理的主要缺失问题，针对不同城市的20个社区共计100位居民进行了应急管理问卷调查。

（一）调查问卷设计及样本情况

根据城市社区应急管理研究需要，从消防、警报等社区应急设施完备程度，社区应急技能培训与宣传教育，社区居民对在突发事件发生时的二元选择，对违反社区应急管理的认识程度等几大方面，设置了20个具体问题。调查问卷采取邀约方式发布并全部有效回收。从城市分布上，有直辖市、省会城市和区域副中心城市；在城市社区上，新型封闭社区和老旧开放式小区居民各占50%；被调研对象平均年龄为48周岁；拥有本社区户籍人口为74%，其中老旧开放式小区居民拥有户籍比例较低，占总人数的29%；本科以上学历教育人数占比为60%。

（二）问卷调查结果

从调查样本来看，随着人口流动的加快，城市居民拥有本地区户籍比例不高，主要是因为直辖市和省会城市落户政策。年轻人口的流入降低了社区居民的平均年龄，从年龄分布上看，老旧开放式小区居民平均年龄反而低于新型封闭社区，主要因为其外来人口数量较多。本科以上学历比例表明当前城市社区居民接受教育程度较高。鉴于以上情况，本次调研结果基本准确。从反馈数据情况来看，一是消防、警报等社区应急设施布置虽然高达100%，但可有效设施比例低于70%，还有20%的居民表示未见到设施定期检修。二是社区应急技能培训与宣传教育组织不到位，仅有10%的居民表示接受过相关教育培训，43%的居民表示通过其他途径接受过应急技能培训。三是78%的居民表示在突发公共事件时会严格按照要求及时撤离至安全地区，15%的居民表示采取自救方式，7%的居民表示会不知所措。

（三）存在问题分析

社会转型期城市社区建设逐步完善，社区人口结构得到优化，但对于社区应急管理的难度随之增加。从调研情况来看，虽然老旧小区设施老旧，但根本问题不在于基础设施，而是在于应急管理的机制不够完善，即没有形成应急文化体系。一是社区应急管理认识不足，在管理组织架构上比较松散，在人力资源紧张的情况下没有专人跟踪负责，存在着相互推诿情况，认为突发公共事件不会高频发生；二是对突发公共事件的应急反应不及时，城市社区居民缺乏主动应急能力，社区日常应急教育不足；三是城市社区居民对危机认识不足，避险意识淡薄。综上，城市社区应急文化体系的不健全造成了社区居民认识上的偏差。

二、应急文化的基本内涵和特征

应急文化是在突发问题解决过程中，长久以往形成的庞大的、丰富的、动态的、发展的意识形态层面的认知，和物质、行为、技术等具体形态的总和，在不同的社会转型阶段呈现出不同的特征状态[2]。

（一）应急文化是社会责任的具体表现

可以将社区居民看作为城市社会组织的一个最小单位，当部分的变化积聚转变为主要矛盾时，将改变社会形态。应急文化需要社区居民履行自身的社会责任，在突发公共事件面前主动防控、遏制和降低危害程度。因此，社会责任文化是形成应急文化的前提，而应急文化是社会责任文化的具体表现。

（二）应急文化是组织生活的组成状态

城市居民生活在同一社区，彼此之间的性格、喜好、生活方式都不尽相同。我们可以看到，经常性地出现社区居民因广场舞问题而产生争执，或是宠物袭击事件发生后邻里处置的矛盾纠纷问题。社区需要全体居民的共同维护，随着社区居民管理委员会体制的逐步完善，形成了居民自治、物业服务、社区管理的一体化组织形态，应急文化成为一种日常的工作状态，解决社区组织内部出现的矛盾问题，降低纠纷发生的频率。

（三）应急文化是风险预防的前提条件

突发公共事件等危害发生时，居民所采取的应急行为是应急文化的培训和强化的成果。但是应急文化不仅仅是应对，还是一种以风险为假想敌的预防文化。通过总结和梳理危害事件的前兆和表现，建立配套的应急机制，正如“生于忧患死于安乐”所说，要防微杜渐，提升社区居民对应急文化的认识与理解，在处理突发公共事件等危害时可以及时作出正确选择，趋利避害，赢得宝贵的自救时间。

三、国内外应急文化体系建设经验

（一）国外应急文化体系建设经验

美国每年投入大量的应急文化体系管理资金，建设有完备的应急管理行政组织机构，在危害事件发生时能快速的反应，将危害影响程度降到最低。美国在20世纪60年代末70年代初也遇到了应急管理的瓶颈问题，分散的应急管理效率低下，所以在1979年成立了美国联邦应急管理局。美国“911事件”发生后，2002年成立了国土安全部，负责重特大灾害应急机构。2005年，新奥尔遭遇飓风卡特里娜侵袭，灾难救援不力，美国对应急管理制度进行反思，提出建立国家应急准备系统。

日本自然灾害频繁发生，给经济和民众人身安全带来严重风险隐患。1961年，日本就灭灾减灾进行了立法，将应急文化体系建立在风险预先文化基础上，在抵御灾害的过程中构建比较完备的预案体系，使应急管理在民众当中形成共同的认知文化。因此，日本民众应对灾害的素养和能力得到全面提升，能够妥善处置小型灾害，及时开展自救工作。

（二）国内应急文化体系建设经验

2018年3月，经第十三届全国人民代表大会第一次会议批准，应急管理部正式成立，主要负责防范和化解重特大安全风险，健全公共安全体系，建成中国特色应急管理体制。各级政府建立应急管理机构[3]。北京市作为国际化大都市，经常性举办国际赛事和组织活动，城市社区应急管理的难度很大。北京市一方面建立完善的应急管理体系，在法律法规层面设置底线和要求；另一方面注重激发群众主观能动性，培育群众应急文化认识，动员社会力量广泛参与。同时加强对危害事件的预警和预报，形成应急文化氛围。杭州市是国内数字经济最发达城市之一，在应急文化体系建设上充分发挥大数据优势，通过数字技术解决应急文化在多环节中交互不畅问题，建立统一的数字化指挥平台，统一调度应急人员和物资，实现应急宣传教育和演练的快速传播。实现横向贯通、纵向比较、在线监测和智能预警，汇集多部门灾害实时数据，接入视频监控8.2万余路、水雨监测站点2275个、物资储备库17座、物资装备9.8万余套、避灾点2295个、应急救援队伍216支，形成全市防汛防台“一张图”。

四、社会转型期应急文化体系构建策略

（一）完善城市社区应急文化管理的组织机构

应急管理的行政机构要协调社区居委会、物业、业委会和居民间关系，定期开展自查、自检，建立应急文化普及、日常管理的组织机构，加强社区应急管理统筹管理。同时，在组织机构管理的基础上，由社区居民进行监督和举报，对不能按照应急文化管理要求执行的社区居委会、物业进行通报，并建立综合考核评分体系，实行物业红黑榜，多次通报警告无效的实施清退。

（二）打造数字化应急文化体系的预警机制

当前社会科技进步发展迅猛，很多城市都在依托数字技术打造“智慧城市”，应急文化体系是“智慧城市”项目的关键一环，而应急管理的预警机制就是“智慧城市”守护城市安全的“眼睛”，及时发现危害事件并进行及时通报。数字化应急体系要求可实现城市社区危害的直报系统建设，与110、119、120等指挥平台进行互联互通，形成快速反应的机制，以实现整体应急文化体系管理水平的提升。

（三）提升城市社区居民对应急文化的认识程度

要形成规范的城市社区应急文化宣传、培训和教育范本，必须通过社区居委会、物业活动中心进行定期宣传教育。一是开办相关应急文化课程，邀请应急管理行政机构现身说法，增加应急文化课程的互动式体验，让城市社区居民形成正确的应急文化意识。二是组织成立志愿工作队伍，作为社区居委会、物业应急工作人员的后备力量，在应对突发公共事件危害时做到科学自救。三是经常性开展应对突发事件的应急演练，逐步增强城市社区居民的危机应对能力，强化公众的危机防范意识。四是经常性储备应急管理居民自用物资，进行风险预防，将应急文化深入到工作生活的各个层次。