从江苏安全生产专项整治督导谈起

文/石国领

4 月22 日，国务院江苏安全生产专项整治集中督导推进会在京召开，并以视频形式开至江苏县级以上党委政府和有关部门。

作为国务院江苏安全生产专项整治督导组的工作人员，笔者自2019 年12 月—2020 年3 月 参 加 了集中督导阶段的工作。在徐州、镇江两市及多个县市区党委政府、部门进行了调研，检查了化工、矿山、建筑施工、交通运输等行业企业，对当前安全生产工作提出几点建议。

法律法规规章存在“宽松软”

多年来，安全生产相关法律法规标准体系基本建立健全，但是江苏省在法律责任的执行上存在宽松软问题。实施《安全生产法》的处罚偏轻，对企业不履行法律法规规定的安全职责的情况，多以“限期整改”进行处理，部分“可以并处罚款”的未处罚或者以下限处罚，停产停业、停用设备和经济处罚手段使用较少，企业违法成本低。各行业领域安全监管执法处罚力度偏小，起不到震慑违法行为、以严格严厉的法律责任保证企业安全条件的作用。危险化学品、矿山、消防等行业领域普遍存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，或者检查多执法少，纵容了企业安全管理上的违法违规行为，放任企业长期“带病”生产。

《生产安全事故应急条例》（国务院令第708 号）自2019 年4 月1日实施以来，江苏仅部分地市应急管理部门进行了宣贯落实，其他负有安全监管职责的部门多数未落实，建筑施工企业和人员密集场所经营单位应急预案普遍没有进行备案。2019 年新修订的《生产安全事故应急预案管理办法》（应急管理部令第2 号）在危险化学品、矿山以外的行业领域执行得不好，一些安全监管部门和企业不了解相关要求。

企业安全意识普遍不高

在江苏检查企业期间，大型企业、地方安全监管部门安排检查的企业普遍好于随机抽查的企业、中小企业。在安全管理机构、人员、制度、从业人员教育培训、隐患排查闭环管理等方面，以及现场设备设施和应急物资器材的管理、一线作业人员规范作业等方面，都存在明显差距。物的不安全状态、人的违章行为，在企业作业现场广泛存在。徐州市多个建筑工地、高新区一家机械制造企业，多名工人未正确佩戴安全帽、帽带未兜住下巴；个别纺织和木材加工企业消防水带破损、灭火器未年检，类似的违章行为和隐患长期、广泛存在，企业上下对此熟视无睹。企业主普遍对安全重视不够，特别是在近两年经济下行、多数行业不景气的形势下，企业利润微薄、面临生存压力，经常停工停产，思想上麻痹大意、侥幸心理严重，导致安全投入不足、现场管理混乱。一些建筑施工企业的项目经理、建设单位现场负责人、监理单位监理工程师甚至不清楚建设工程领域最基本的安全管理法律法规规章，不学法、不懂法、不用法，安全管理力度层层递减，主体责任不落实。

事故调查处理存在“宽松软”

工矿商贸生产安全事故中，一般事故起数占到事故总起数的90%以上，由县级人民政府组织事故调查。督导发现，一般事故调查处理不规范、“宽松软”的现象普遍存在，“四不放过”落实不到位，原因调查不清，对企业罚款多数按法律规定下限执行，对主要负责人按上年度收入30%罚款，处罚明显不到位，失之于轻、失之于软，起不到应有的警示作用。如江苏镇江美科医疗设备有限公司医疗器械产业园项目“3·12”死亡事故调查报告中：事故相关单位情况未描述；间接原因未描述建设、施工、监理等单位负责人的失职；处理建议依据的法律法规有遗漏；对个人和单位的处罚从宽从轻——造成1 人死亡事故的众多管理人员几乎未受处罚，仅对事故分包单位进行了底限20 万元的处罚、对项目负责人罚款3.6 万元，其他责任单位和人员无处罚；事故防范建议不具体、无可操作性。扬中经济开发区福源村季正怀喷涂作坊“11·19”叉车事故，对负有责任的相关单位和个人未按事故批复要求进行处理。事故调查处理应该是政府和部门安全管理的震慑力量，在基层大量发生的一般事故的处理，多数是一赔了之，大事化小、小事化了，完全没有发挥以事故教训推动、警醒企业和从业人员的作用。

从业人员整体素质不高

大量民营中小企业，比如矿山、化工、机械制造、建筑等企业，用工多数以季节性招录的农民工为主，且以企业所在地周边的农民为主。同时，现阶段多数生产制造行业一线从业人员的平均年龄逐年增大，甚至以四五十岁为主；文化水平低、职业素质低、基本没有现代企业工作经验，工人整体素质较低。特别是在江苏这样的经济发达地区，工人的大龄化趋势严重，年轻人不愿意从事收入低、机械重复的工厂劳动，产业工人严重缺乏。我国化工产业近年来保持年均20%的增长速度，产业工人缺乏以致难以满足现代化安全生产要求的矛盾越发凸显。笔者调研了解到，江苏省的化工职业技术院校生源严重不足，徐州职业技术学院2019 年化工类专业计划招生200 人，实招仅40 人。从业人员学历和专业素质偏低，难以适应现代化工装置高度自动化的需求。一些企业由于严重缺乏工艺、仪表技术人员，导致无法实现安全仪表功能。企业缺少“明白人”，人才短缺的问题已成为制约化工等行业发展的瓶颈。

几点建议

一是推动大幅提升法律法规规章对安全违法行为和事故责任追究的处罚力度。处罚轻无异于助长了违法行为。应参照发达国家对企业违法行为的处罚，以严厉的法律责任约束企业的安全责任、投入、培训、管理和应急救援落实到位。树立法律法规的严肃性，印发规范性文件是推动贯彻落实法律法规的手段，切忌仅宣贯文件而忽略了法律法规规章的落实。

二是安全监管持之以恒地抓、一以贯之地抓。安全管理是基础工作，是需要长期持续开展的工作，是企业管理的内在组成部分。安全监管部门更多的是监督和执法处罚职责，而不是代替企业排查隐患和安全管理的职责。因此，安全监管部门的主业应该是建立健全行之有效，针对性、适用性强的法规标准体系，并严肃执法处罚。对一些长期有效的措施，要坚持不懈、一以贯之地抓落实，比如危化品重点县专家指导服务工作等，固化下来坚持10 年甚至更久。要让基层和企业明白安全基础工作是必须时刻抓在手上的，而不是一阵风、搞运动。政府部门和企业在安全监管上都应该“少折腾”、不一味地追求创新，对于经过实践检验、行之有效的安全管理制度规程，落实、再落实。

三是推动全社会加强各行业产业人才的培养。安全教育培训是落实政府安全监管和企业安全生产责任的基础工作。无知者无畏，“懂”了才会“怕”，才明白小心驶得万年船的道理。地方和企业应着力研究加强产业工人培养的路径和方法，如职业教育和高等教育的定向委培，企业与高校的合作办学，从业人员接受再教育培训的平台，产业工人职业资格的认定，职工薪酬福利的激励政策等，多管齐下拓展和稳定化工、矿山、建筑等行业从业群体，保障各行业产业高速发展的人才需求。