依法行政 打赢排放超标车辆治理攻坚战

中国汽车维修行业协会 吴东风

为贯彻落实《中华人民共和国大气污染防治法》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》等的要求，加快建立实施汽车排放检验与维护制度，防治在用汽车排放污染，助力打赢蓝天保卫战，生态环境部、交通运输部和国家市场监督管理总局颁发了《关于建立实施汽车排放检验与维护制度的通知》（环大气〔2020〕31号，以下简称《通知》），吹响了排放超标车辆治理的冲锋号，这既是对汽车检测/维修行业的一次能力大检验，又是推进依法行政、强化“事中事后”监管和“双随机，一公开”的重要途径。

1 全面实施I/M制度势在必行

据公安部统计，截至2020年6月，全国机动车保有量达3.6亿辆，其中汽车保有量达2.7亿辆，占机动车总量的75%，汽车已占我国机动车主导地位；载货汽车保有量达2 944万辆，占机动车总量的10.9%；摩托车保有量达6 889.6万辆，占机动车总量的19.14%；危险货物运输车保有量达60.4万辆。由此可见，我国已经进入汽车社会，但我国汽车的平均车龄约为4年，其中一线城市的平均车龄较长，约为4.9年，三线及以下城市的平均车龄则较短，约为3.1年。

据生态环境部发布的《中国移动源环境管理年报（2019）》，我国已连续10年成为世界机动车产销第一大国，机动车等移动源污染已成为我国大气污染的重要来源，移动源污染防治的重要性日益凸显。根据2018年全国机动车保有量数据计算，汽车按车型分类，客车占88.9%，货车占11.1%；按燃料类型分类，汽油车占88.7%，柴油车占9.1%，新能源车占1.1%；按排放标准分类，国Ⅲ及以上标准的车辆占92.5%。

据生态环境部发布的《中国移动源环境管理年报（2019）》显示，2018年，全国机动车一氧化碳（CO）、碳氢化合物（HC）、氮氧化物（NOx）和颗粒物（PM）等4项污染物排放总量初步核算为4 065.3万t，其中，一氧化碳（CO）为3 089.4万t，碳氢化合物（HC）为368.8万t，氮氧化物（NOx）为562.9万t，颗粒物（PM）为44.2万t；汽车是机动车大气污染排放的主要贡献者，其排放的CO、NOx和PM超过90%，HC超过80%；按车型分类，货车排放的NOx和PM明显高于客车，其中重型货车是主要贡献者；客车CO和HC排放量明显高于货车；按燃料分类，柴油车排放的NOx接近汽车排放总量的70%，PM超过90%；汽油车CO和HC排放量较高，CO超过汽车排放总量的80%，HC超过70%；占汽车保有量7.9%的柴油货车，排放了60.0%的NOx和84.6%的PM，是机动车污染防治的重中之重。另外，工程机械、农业机械、船舶、飞机、铁路机车等非道路移动源排放对空气质量的贡献也不容忽视，2018年，非道路移动源共排放二氧化硫（SO2）59.5万t，碳氢化合物（HC）76.2万t，氮氧化物（NOx）562.1万t，颗粒物（PM）44.5万t，NOx和PM排放与机动车相当。2013年至2018年，全国机动车保有量增加32.7%，年均增长5.8%，但污染物排放量下降了11.1%，其中，汽车保有量增长83.9%，年均增长13.0%，但污染物排放量下降了4%。

随着机动车保有量快速增加，我国部分城市空气开始呈现出煤烟和机动车尾气复合污染的特点，直接影响群众健康。近几年来，京津冀地区空气质量总体改善，但二氧化氮(NO2)平均浓度下降幅度远低于其他污染物。重污染天气期间，硝酸盐是PM2.5组分中占比最大且上升最快的组分。北京、天津、上海等15个城市大气PM2.5源解析工作结果显示，本地排放源中移动源对PM2.5浓度的贡献为13.5%～52.1%。全面统筹油、路、车，建立实施最严格的机动车“全防全控”环境监管制度，实施清洁柴油车、清洁柴油机、清洁运输和清洁油品四大行动，确保铁路货运比例明显提升，车用柴油和尿素质量明显提升，柴油车排放达标率明显提升，污染物排放总量明显下降，促进城市和区域环境空气质量明显改善势在必行。打赢蓝天保卫战，是党的十九大作出的重大决策部署，事关满足人民日益增长的美好生活需要，事关全面建成小康社会，事关经济高质量发展和美丽中国建设。生态环境部将进一步加大工作力度，落实党中央、国务院决策部署，坚决打好柴油货车污染治理攻坚战，统筹“油、路、车”，提升移动源环境管理水平，有效降低移动源污染物排放，增强人民群众蓝天幸福感。

随着国Ⅵ排放标准的推出及实施，机动车尾气排放限值有了较大幅度提升，据机动车检验机构统计，在《汽油车污染物排放限值及测量方法（双怠速法及简易工况法）》（GB 18285—2018）和《柴油车污染物排放限值及测量方法（自由加速法及加载减速法）》（GB 3847—2018）颁布实施后，车辆初次检验不合格率达15%～24%。执行尾气排放超标车辆的维修治理涉及民生和环境保障，直接关系到大气污染防治，关系到社会公众生活质量，也关系到汽车后市场的健康、可持续发展。

2 汽车排放检验与维修治理的闭环是I/M制度的基础

《通知》明确了落实汽车排放检验和汽车排放性能维护修理主体责任，实施汽车排放检验、维护和违法处罚联动管理，强化汽车排放检验与维护的监督管理及工作要求。其实这一制度就是具有中国特色的I/M制度（Inspection and Maintenance program，检查维护制度）。所谓I/M制度就是汽车排放检验与强制维修制度，该制度最早起源于欧美，其核心是通过对在用汽车排放性能进行定期检验及抽检，并强制对超标排放汽车进行维修治理，使其排放性能恢复并符合在用汽车排放标准要求。

经长春市人民政府批准，长春市环保局和长春市交通局曾在2014年6月3日颁布《关于实施机动车环保定期检验与维护制度的通知》（长交联〔2014〕8号），设立专门的尾气排放超标治理站（M站），最终由于定位不准确，加之功能单一及未能实现“检验-维修治理-执法督察”的闭环管理，实施近2年，全市因尾气排放检验不合格的车辆总数未能超过两位数，导致尾气排放治理站难以维系生计，最终以流产告终。实践证明，I/M制度的核心就是汽车尾气排放检验与排放超标汽车维修治理的闭环管制，最关键的就是要构成汽车尾气排放检验与排放超标汽车维修治理的联管联控体系，建立起“检验-维修治理-执法督察”运行机制，各相关部门各司其责、相互支持配合，齐抓共管，让排放超标的违法行为得到有效管制和处罚，实现排放超标管控机制上的共建、共创和共享，真正从源头做到“关住门，把好关”，实现彻底杜绝汽车尾气排放检验机构的弄虚作假和假治理真糊弄政府的行为发生，让制度性和机制性因素发挥作用，让市场配置资源的作用得到最大发挥，充分利用信息化手段使得检验机构和排放超标汽车治理企业不敢作假，无法作假。

受利益驱动，为数不少的汽车排放检验机构弄虚作假问题严重，各类奇葩的作假手段层出不穷，花样不断翻新，常见作弊方法竟然多达几十种，甚至出现屏蔽OBD数据上传、嵌入软件干预检验真实结果数据、遥控篡改检验结果数据等行为。这些弄虚作假问题如果得不到有效抑制和解决，那么就会让大量尾气排放检验不合格的车辆逃之夭夭，“检测端”的“放水”如果不能得到有效抑制，排放超标车辆的治理就如一张不能充饥的大饼。各职能部门在机动车尾气排放链条上各个关键性环节上务必要相互支持与配合，使得“检验-维修治理-执法督察”得到实现。辖区政府的信息化监控网络系统是实现生态环境、交通运输、市场监督和公安交管部门涉及机动车相关信息互联互通的基础和制度运行的有效支撑，通过政府公开信息系统有效监控锁定排放超标车辆，通过系统对尾气排放不合格的车辆实施信息锁定和全程跟踪。在汽车尾气排放检验机构的检验结果上传后，不合格信息即被锁定，并上传至公共信息网站，车辆所有人、公安车辆管理机关、交通运输管理部门、市场监督部门和具备合法维修治理资质的机动车维修企业均可获得其相关信息，当车辆进入具备合法维修治理资质的机动车维修企业实施维修治理时，信息平台将与交通运输部已经在全国搭建的“汽车维修电子健康档案”信息系统平台对接，相关信息被车辆所有人和相关部门同时获得，实现阳光下排放超标汽车的维修治理，既能让消费者明明白白消费，又能让监管部门全程控制汽车尾气排放检验和排放超标汽车维修治理全过程。

3 I/M制度闭环管理的灵魂

首先是管住源头。汽车尾气排放检验机构应严格按照《检验机构资质认定管理办法》（原质检总局第163号令）和认证认可行业标准《检验机构资质认定能力评价 检验机构通用要求》（RB/T 214—2017）、《检验机构资质认定能力评价 机动车检验机构要求》（RB/T 218—2017）运行质量体系和程序文件，应严格遵循《汽油车污染物排放限值及测量方法（双怠速法及简易工况法）》（GB 18285—2018）和《柴油车污染物排放限值及测量方法（自由加速法及加载减速法）》（GB 3847—2018）规定的测量方法和限值实施汽车尾气排放检测，市场监督主管部门则应通过强化其检验能力的监管，严格查处检验过程中的弄虚作假行为，与生态环境主管部门齐抓共管，遏制虚假检测行为。生态环境主管部门应不断提升监管能力，强化“事中事后”监管和“双随机，一公开”，担负起保卫碧水蓝天的法定职责，坚决惩治汽车尾气排放检验中的一切违法行为。同时，应增加投入，使得遥感检测、中重型柴油车OBD在线监测和汽车尾气排放检验监管相结合形成监控网络，并利用遥感检测和中重型柴油车OBD在线监测对汽车尾气排放检验机构的检验结果做认证性比对，强化监管措施和手段，倒逼汽车排放检验机构不敢弄虚作假，不能弄虚作假。

其次是保证汽车超标排放维修治理能力。机动车维修企业应遵循《机动车维修管理规定》（交通运输部令2019年20号），利用《汽车维修电子健康档案系统》（JT/T 1132）面向公众提供汽车维修服务，对机动车维修记录实现信息化管理，实现维修数字信息化公开，通过汽车维修电子健康档案，展示企业的基本情况，实现阳光下消费，向车主提供便捷的维修信息化综合服务。超标排放车辆应到取得工商营业执照，并在交通运输部门备案的一、二类汽车维修企业和从事发动机专项维修的三类汽车维修企业实施维修治理，企业应如实记录汽车排放污染物治理维修的相关信息，出具“机动车维修竣工出厂合格证”，并与机动车环保检测平台实现数据交互，做为机动车排放污染物上线复检的依据，在制度上和机制上杜绝虚假维修治理，确保维修治理质量。交通运输主管部门应依据《机动车维修管理规定》（交通运输部令2019年20号）和运政信息系统强化监管，严厉处罚汽车维修企业的违规行为。对于不具备超标排放车辆维修治理能力、用强制或者虚假信息诱导欺骗的方式向托修方违规搭售排放维修治理项目或配件装置、有意夸大配件装置性能或维修效果、群众举报投诉多的汽车维修企业，交通运输主管部门要依法依规加强监管和处罚，规范和净化排放超标车辆维修治理的市场秩序。对使用假冒伪劣配件进行排放超标车辆维修治理、破坏汽车车载排放诊断系统、采用临时更换汽车排放污染控制装置等弄虚作假方式通过尾气排放检验的行为，应依据《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国道路运输条例》的有关规定予以处罚。《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十二条第三款规定，以临时更换机动车污染控制装置等弄虚作假的方式通过机动车排放检验或者破坏机动车车载排放诊断系统的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，对机动车所有人处5 000元的罚款，对机动车维修单位处每辆机动车5 000元的罚款。

三是要堵住排放超标车辆的逃遁之路。通过政府管控信息系统的“维修治理锁”确保汽车排放检验机构不得承担未经维修治理车辆的复检，“维修治理锁”自车辆尾气排放检验不合格即自行锁死，完成维修治理，由维修治理企业上传维修治理信息资料（包括视频、图片和与维修治理相关的参数，能够实现消耗材料的追溯和责任倒查），并开具“机动车维修竣工出厂合格证”后即实施解锁，在未解锁之前，任何汽车尾气排放检验机构均无法录入不合格车辆的基本信息，无法完成车辆检验活动。对已维修治理的车辆须返回首次承检车辆的汽车排放检验机构进行复检。复检仍然不合格的，由原承担维修治理的机动车维修企业免费重新维修治理，连续2次不能治理合格的，车辆所有人有权选择到其他维修企业进行维修治理，发生的费用由未能完成维修治理的企业承担，切实保证维修治理企业不能弄虚作假，不敢弄虚作假，真正建立起有效的闭环监管机制，使得尾气排放超标车辆的维修治理得以全面掌控。对于超标排放车辆经诊断后确实无法修复的或维修治理后仍然无法达到规定排放标准的，应如实告知托修方，由托修方决定是否继续维修治理。

4 务必和谐稳定推进I/M制度

《通知》属于行政规范性文件，具有一定的法律约束力，它的颁布对推进机动车尾气排放超标治理无疑是一件好事，但是好事务必办好才行。I/M制度是一项复杂的系统工程，涉及面广，且与老百姓切身利益密切相关，既要蓝天白云，也要社会和谐稳定，各个关键性环节的处置是否妥当、是否符合事物运行的规律，各类矛盾的内因和外因处理协调是制度成败的关键所在。I/M制度的真谛应该在每年一次的车辆“年检”之外，而不在于超标治理本身，关键是车辆使用习惯的培养及车辆维护与修理意识的塑造。I/M制度的关注点应该是车辆日常维护，是要培养车辆所有人良好的车辆使用、维护与修理习惯，而不是出现了尾气排放超标才去硬性治理。车辆日常维护及其维护作业质量是保障车辆技术状况的关键，是车辆尾气排放达标的前提和基础。尾气排放超标的实质就是发动机或发动机辅助系统（包括发动机后处理装置）出现了故障，如何精准诊断和正确排除故障才是尾气排放超标治理工作的核心。因此，应在汽车维修业培育“以养代修”的理念，规范推行“检测-诊断-维护-修理”工艺流程，积极推进并普及车辆维修的“三检制度”（即进厂检验、维修过程检验和维修竣工出厂检验制度），不但要解决尾气排放超标车辆的治理问题，而且要解决好保持车辆良好技术状况的社会问题，使得车辆经常处于良好技术状况成为一种常态。要努力防止类似营运车辆强制二级维护曾经出现过的乱像和错误，绝对不可重蹈营运车辆强制二级维护的覆辙，彻底颠覆了制度设计的初衷，硬是将好端端的制度体系弄得彻底变味，以致出现因噎废食。

笔者认为，推进《通知》的落地工作应该遵循以下五项基本原则。一是统筹兼顾，稳步实施。结合辖区具体实际，正确引导具备维修治理能力的企业积极投入，稳步推进I/M制度的实施。二是坚持标本兼治，闭环管理。强化源头管控，建立机动车排放检验和维修治理信息互联互通、数据共享机制，实现车辆运行、检验和维修治理闭环管理。三是规范经营，行业自律。落实企业主体责任，依法经营、诚实信用、公平竞争、优质服务；加强行业自律，发挥行业协会桥梁纽带作用，提升服务水平。四是强化监管，服务社会。建立依法行政，各司其责，监管到位，保障有力的综合执法模式，加强部门之间横向协作，强化事中事后监管，提升便民服务，维护汽车尾气排放检验机构、排放超标车辆维修治理企业和车辆所有人的合法权益。五是统一监管模式，避免孤岛现象出现。统一尾气排放检验方法和限值是确保公开、公平、公正的基础，统一监控网络系统是避免信息孤岛确保闭环管控的先决条件，统一维修治理竣工质量保证期是落实维修企业主体责任的途径，统一开放维修治理市场是维护消费者权益的前提，统一违法处罚是依法行政的保障。

尾气排放超标无非就是发动机及发动机辅助系统（包括发动机后处理装置）出现故障而引发尾气排放检验结果不合格，因此尾气排放超标维修治理企业的仪器设备选择应该完全交给企业自主决定。一定要通过市场引导来配置资源，充分发挥市场机制作用，引导维修企业选择技术成熟、可靠、性价比合理、使用效率高、能够为企业带来效益和效率双重提升的保修检测、诊断、维修机工具。只要符合《通知》规定的取得汽车维修经营备案的一、二类汽车维修企业和从事发动机专项维修的三类汽车维修企业，可承担排放超标车辆的维修治理工作，任何单位和个人不得强制干预企业选择仪器设备，更不能指定厂牌型号搞变相的强买强卖。既然已经有《机动车维修管理规定》（交通运输部令2019年20号）和《汽车维修业开业条件》（GB/T 16739），就应该按照其要求，凡具备维修治理资质能力的企业均可公开自愿申报备案，成为尾气排放超标维修治理企业。其法定前提是持有合法期限内的工商营业执照，并实施了有效备案，且能够与汽车维修电子健康档案系统对接，按照规定上传维修治理信息的机动车维修企业。排放超标车辆维修治理网点的设立应通过信息引导实现统筹兼顾，尽可能避免一哄而上。

政府应该进一步规范在用汽车节能减排产品和技术的认证、推广，行业主管部门和行业协会应积极寻求远程在线辅助诊断、维修技术，引导并重视在用汽车节能减排的产学研结合和校企合作，寻求解决尾气排放超标治理技术和人才培养的突破口。值得关注的是有些人已经瞪大了眼睛，紧紧盯住了维修企业和车辆所有人这块“唐僧肉”，价格虚高的维修治理用仪器设备、夸大的维修治理效果、鱼目混珠的所谓“技术”已经出现。尤其目前基层正处于体制改革过程中，有的设备生产厂商已经盯上了所谓“有权人”，在设计和寻求利益传输链条，如果处置不当就会给队伍建设带来不可弥补的损失。

5 落实I/M制度促进行业转型升级

机动车维修业已经是重要的民生服务业，机动车排放超标维修治理务必严格遵循“检验-维修治理-执法督察”的闭环管理，坚持依法行政、执政为民。通过规范检验机构的治理体系运行，强化监管手段和技术路径，彻底堵住检验机构数据的弄虚作假来把住制度源头，维修治理紧紧依靠成熟可靠先进的工艺流程来确保维修治理质量，不但要治理得了，还得治理得好，真正从根本上解决排放超标的根源。

依据《物权法》《消费者权益保护法》和汽车“三包”管理相关规定，应鼓励和引导车辆所有人自主选择维修治理企业，任何单位和个人不能限制车辆所有人自主选择消费服务对象的合法权益，以此引导机动车维修企业提升服务能力和服务质量，按照《机动车维修服务规范》规范企业服务，同时引导车辆所有人选择具有合法资质的企业进行维修消费，告知其选择非法企业维修的风险。要通过维修治理效果及效率引导市场流向，依托市场配置资源，由市场主导排放超标车辆维修治理，杜绝人为强制指定维修消费，还权力与车辆所有人，让治理效果和消费性价比主导市场话语权。

随着制造汽车的原材料、零部件加工工艺、装配工艺、运行材料等的技术进步及道路条件的大幅改善，汽车发生故障的概率越来越低，“车不坏了”将成为汽车的“新常态”。过去汽车“以修为主，以养为辅”的理念将逐步被汽车“以养为主，以修为辅”所替代，汽车后市场的业态也将由“以修为主”的大型、综合型汽车维修企业转向“以养为主”的专项汽车服务企业，并朝着品牌化、连锁化的方向转型升级，这都将导致汽车后市场的岗位、岗位能力、工作内容、作业深度、作业方式、服务类型、服务理念等发生一系列深刻的变化，这对从业人员的核心技能要求也将从“修”向“养”转变、从单纯的技术型人才向服务型人才转变，汽车后市场岗位如何紧跟行业发展、顺应市场需求进行大幅调整势在必行。

排放超标在过去很长时期内没有得到汽车维修业的重视，积累的维修治理经验相对分散，中高端汽车故障诊断技术人员相对短缺。排放超标的检验、诊断仅仅靠维修经验是远远不够的，需要会使用现代检验诊断仪器设备、具备诊断能力的技术人才。通过排放超标车辆维修治理工作，推动汽车维修业转型升级，把重点放在培养具备检验、诊断能力的技术实用型人才上来，培育检测-诊断-维护-修理的车辆维修理念和工艺流程。

一是通过调研，分析机动车尾气排放新标准颁布实施以来对机动车维修行业的影响，以及在实施过程中存在的问题，为后续提出更加科学合理先进的机动车维修服务岗位技术条件和培训技术要求奠定基础；二是进一步厘清机动车维修行业的发展现状，梳理出机动车维修行业存在的问题，从汽车产业升级、汽车后市场转型升级、互联网+、新能源汽车、智能网联汽车、汽车业态等多维度分析机动车维修行业未来的发展趋势，以及新趋势下机动车维修服务岗位、岗位技术要求、岗位技能要求的变化，帮助机动车维修服务企业看清趋势，及早储备人才，并站在供给侧改革的角度对汽车维修职业教育的人才培养提出建议；三是研究机动车维修服务企业应对汽车后市场发展新趋势的策略，对机动车维修服务行业业态调整、维修服务岗位调整、从业人员技术技能调整等提出建设性意见。根据政府及行业的管理需求、相关标准法规及汽车后市场的发展现状和未来发展趋势，对机动车维修服务岗位进行重新界定并提出每个岗位的统一规范要求，以更好地指导汽车维修企业对各岗位进行规范，促进汽车维修业转型升级，提升服务质量。