公安机关信访改革问题对策研究

文/内蒙古自治区公安厅 徐维新

在政法机关领域，信访问题与工作方式在很长一段时间内很难有效契合依法治国方略，因此改革势在必行。中央政法委早在2013年初，就积极开展了涉法涉信访改革工作，其核心在于“诉访分离”，并确定为政法系统的“四项重点改革”内容，在法治化轨道处理涉法涉信访问题。

一、公安机关信访改革中存在的问题

（一）程式运行问题。经调查研究发现，“诉访分离”是公安信访改革的重中之重，向法律渠道导入非法律渠道，并为广大人民群众所接受，促使信访部门的职能状态逐渐恢复到初始阶段。在实际操作过程中可以体现为信访事项三个主线的运行程式，受理审查、公安内部法定渠道导入、外部法定渠道导出等，改革的成功与否与运行程式的顺畅性、有效执行息息相关。为充分掌握公安信访部门对于受理审查机制的具体执行情况，可采用两种方法访问负责公安信访接待的工作人员，即访谈法、观察法，对近期的全部接访登记簿册进行认真查阅。

（二）配套机制问题。公安机关为认真做好信访改革工作，现专门设立了10个配套措施，其中三个机制最为重要，且最符合上级公安机关的配套规定。1.信访事项终结机制。在公安信访改革中，对于信访人履行完毕或主动放弃履行法律程序、坚持事项、履行信访终结程序十分确定，这在一定程度上是流程改革的重要出口，也是信访事项在法定程序运转之后的退出机制。站在公共管理伦理学角度上，当前所具有的公安机关信访终结制度对于公平过于强调，但不重视效率，不利于改革信访退出机制，具体体现为：终结裁定机关较高、终结范围有待商榷、终结程序繁杂和标准较为模糊。总之，现行终结制度效率比较低，会直接影响信访事项的申报终结，因此在现有机制下不利于推进公安局信访终结机制，改革出口缺乏顺畅性。2.信访责任倒查机制。在公安信访改革中，将信访责任倒查工作当作重要配套机制的原因主要包括两个方面：一方面，充分保障导入机制的后续工作，在法律体系内为更加公正、公平地处理群众各项信访事项，可以充分借助信访责任倒查所具有的事后监督功能；另一方面，全面辅佐信访事项的办理，纠正原始办案执法过错与补正工作瑕疵，在信访事项办理中缺一不可，这不仅在于回应广大群众的信访需求，也是全面审结、认定信访事项的最终标准。3.对信访人的帮扶救助机制。站在政府机关的角度上，相比较于其他方法，采用经济救助方式更有助于化解矛盾、维护稳定，而对于众多信访人而言，信访目标在于得到经济利益。换言之，针对公安信访事项，采用经济救助手段能够取得良好的效果，总体效果明显优于非经济性救济手段或不适用经济救助。

（三）目标实现问题。公安机关在启动“诉讼分离”的程式后，可以完全达到标准操作的理想状态，该程式成败的关键在于导入法律程序的后续环节流转是否顺畅，在法律渠道内信访事项的办理情况。1.导入情形设定与执行。在导入情形角度，市公安局严格按照上级机关的规定，对法定程序办理导入情形进行依次列举，如涉及具体行政行为、非具体行政行为等。公安机关在办理现场，对于办公过程的公正性、合法性等，信访人如果存在疑问或者提供了线索、侦办意见、检疫、违法犯罪问题等，则禁止导入现案处理程序，若问题存在于信访程序处理，则不利于处理现案。2.法律渠道导出的外部制约因素与实效问题。公安信访改革存在信访事项导入法律渠道的情况，然后一部分向人民检察院与法律的相应法律程序中导入。

除此之外，在适用导入法律程序上，一些信访事项与刑事、司法类事项管辖范围不明确，在导出程式上避免出现相互推诿和真空位置循环的情况。在实践过程中因信访工作本身具有特殊性，因此极易出现各种问题，如程序、部门对接不畅等。

二、对策研究

（一）标准操作规程。在公安信访改革过程中，为强制执行各部门、有效衔接各个步骤，致力于改革中各种操作性问题的解决，制定科学的标准操作规程十分有效。该规程的存在便于管理，可将标准流程确定下来，确保原有工作人员能够严格按照步骤实行，又能够提供新进工作人员提供重要依据，如此可以有效防止错误，避免产生不良影响。若信访改革本身的意见是规范、方案是程序，则程序之下的具体操作手册就是所谓的标准操作规程，结果在于诉访分离。1.设计原则。信访人是信访事项的提出者，在制定与运行标准操作规程的过程中，从开始接受信访人与事项开展，为实现“诉访分离”目标，需要严格坚持三项原则。其一，信访人与事项分别流转原则。即按照信访人回流信访情况，制定科学的规定程式与合理引导，做好释法答疑与疏导教育工作。其二，各步骤连接点细化原则。对于各步骤连接点缺失，必须严格围绕各细化性实施环节来制定标准操作规程，如转送单、反馈单、交接单、电子台账等，在操作规程中列入各要件，对适用于各环节的连接点一一明确下来，同时将强制性与监督性操作要素赋予重要的、极易被弃用的环节，如领导审批等。其三，明确流转出口原则。即标准操作规程存在信访事项后，需要对是否属于公安机关管辖、法律渠道救济情形等进行正确区分，将两条线路的出口设定下来，即外传、终结，教育标准操作规程本身，出口之内不存在任何捷径、之外不存在任何程序，以此可避免实施者出现步骤废弃的情况，确保能够正常应用标准操作规程。2.有机结合公安信访功能定位与标准操作规程。在功能定位准确的情况下，需要按照一定救济功能与法律渠道导入情形进行全面细化，即信访权利的缩小与法律渠道权利的还原，做好全方位与全时段的调查研究，在外部积极开展协商性的讨论与认定工作，提供可靠依据，对现有信访事项类型进行充分利用。3.标准操作规程和体外监督机制的双向互动。在监督制约机制合理的情况下，可为正常执行标准操作规程提供充足的制度保障，针对其中所存在的不良现象可以制定相应的解决措施，且对于反规程与逆效果情形，需在标准操作规程中进行回应，矫正以后迅速处理。

（二）方案模块关系和运行。经研究发现，公安机关信访改革存在各种问题的原因与各种因素有关，如思维理念、内部制约、人制干扰、外部环境，若关于标准操作规程的设定与执行才是方案运转的主要核心部件，则在整体方案中需要抓住上述根源，并进行有针对性的权衡与改进。1.公安信访功能的地位处于模型顶端，能够提供一定的理念基础来制定有效的解决方案，也是方案的控制中枢，其在一定程度上会直接决定该规程的制定、执行，且与改革工作辅助机制息息相关，也会影响到外部环境的营造。2.尽管监督制约机制不能直接在标准操作规程内设定，但是会直接关系到如何合理、有效地运行该规程，在某种程度上是该规程核心运转部件的检修工、报警器。在这项工作的具体制定、执行过程中，需要涵盖多种机制，譬如规程运行检测、操作规范度监管与返回流机制。

（三）重心向基层下移。为赢得广大公众的信任，公安信访改革需要致力于自身执法水平不断提高。基层单位需要致力于法律运用意识、能力与水平的显著提高，针对其中所存在的问题能够从根本上制定切实可行的解决措施，减少信访事件的出现。将公安信访纳入法治轨道，针对信访事项中存在的问题，严格按照法律程序予以解决，对广大群众的信访诉求公平、公正地进行处理。

（四）改善现有工作机制。在信访改革后续工作中，为真正纳入法治轨道来解决信访问题，需要建立一整套健全、规范的工作机制，确保各种问题有效解决。一方面，积极改善受理与交办机制。为正常的运行信访制度，需要削减信访存量，并在此基础上积极进行创新与改革。按照公共机关的要求，对广大群众的信访需求进行依法处理，确保法律渠道的及时回归，按照多转办少交办、多督导少指令的原则解决群众信访事项；另一方面，积极改善信访事项责任倒查工作机制。证据收集不规范、对事实或情节表述不准确、法律条文不能准确规范地引用、各个程序不规范、内容欠妥、逻辑缺乏严谨性、书写错误或疏漏等在公安机关中比较常见，为此需要对其责任认定主体进行确认，认定执法过错，并完成实体认定、追责规定的制定。

三、结语

涉法涉诉信访改革是稳步推进司法、行政机关改革的问路石，是我国社会调整与革新信访格局的样板工程，在这项整体改革当中，公安信访改革始终扮演着至关重要的角色，且公安机关同时具有两个角色，即执法机关、政府行政职能部门，能够充分维护社会的安定、团结与稳定，但是在改革过程中面临严峻的高发事态，不可避免地存在较多症结与难点。因此，在新时期，公安信访需要认真做好改革工作，依法处理诉求公安机关的信访事项。