高校依法治校工作实践与思考

文/中国石油大学（北京）党政办公室 许博 洪丽燕

一、高校依法治校的形势和任务

高校依法治校是指运用法治思维和方式对内部事务进行管理。党的十九大将全面依法治国作为社会主义基本方略之一，依法治校是依法治国在高校的重要体现，是新时代高校提升治理能力和治理体系的重要手段，为高校落实立德树人根本任务提供法治保障。《依法治教实施纲要（2016-2020年）》不仅对依法治教的总体要求进行了系统阐述，而且在第五点“深入推进各级各类学校依法治校”中对学校章程建设、现代学校制度、师生权益保护、示范校创建活动四个方面进行了重点论述，为新时代依法治校建设提供了有力的理论指导和可行的措施引导。

我国已基本形成教育法治的体系框架。一是在基本法律方面，根据《宪法》的相关规定，针对高校管理出台了《教育法》《高等教育法》等法律法规，为高校依法治校工作提供了法律依据。二是在具体实行规则方面，为了细化高校管理工作，也相继出台了《学位条例暂行实施办法》《普通高等学校学生管理规定》等相关细则规定。法律体系的不断完善为高校依法治校工作的推进提供了坚实的法律基础。

依法治校为全面深化改革提供了法律制度保障。2018年召开的全国教育法治工作会议明确了全面推进依法治教的科学内涵和实践，要义为深化教育法治做出顶层设计，为高等学校依法治校、依法办学做出全面部署。推进依法治校需要以当前教育法律法规为依据，以学校章程为基础和前提，建立健全高校内部规章制度，理顺内部管理体制机制，提升学校整体管理水平；推进依法治校要保障权力运作的公开性与透明性，避免管理工作中违法违规行为出现，督促和保障规章制度有效执行；推进依法治校需要树立依法治校理念，要做好教职工相关法律法规的学习培训，通过加强普法教育提升师生法治观念，使其主动参与学校内部治理。

二、高校依法治校出现的问题

（一）教职工法治意识不强。依法治校要求学校职能部门在履行管理职能时不仅要遵守与教育机构相关的法律，也要严格遵守学校制定发布的规范性文件。但是在高校管理中，存在个别部门在管理事务中对于业务范围涉及的法律法规掌握不全、理解不透的现象。主要体现在：在办学实践中遇到问题容易以偏概全，对于学校发布的规章制度不了解，不能够严格按照规定的程序和流程处理事务；在起草规范性文件时未能从全局考虑，或是根据上级要求临时起草文件，导致后续再采取“打补丁”的方式。

（二）学生管理程序有待规范。综合现在高校频发的学生管理案件来看，当事学生多数提出高校在对其进行违纪行为处分或相关事项处理时，存在违反法定程序、违反程序正当原则，其中主张较为集中的两点是高校在处分过程中剥夺了学生陈述和申辩的权利，以及高校在作出处分决定后没有送达给学生本人并告知权利救济途径及程序。虽然《教育法》《普通高等学校学生管理规定》等法律法规均赋予高校可以在自主办学权范围内根据规定对学生进行违纪处分，并为学生维权提供了制度依据，还明确规定学校的告知送达义务与学生陈述和申辩的权利。但是，有些学校在学生违纪事件发生时，没有按照上级文件精神规范学生受处分的正当程序。同时，也存在学校关于学生违纪处理办法制定不合理没有充分保障学生权利。

（三）人事聘用流程有待规范。随着高等学校人事制度的改革，以及一些高校存在事业编制超额的现象，现在多数高校开始采取多元化用工模式，如校聘非事业编制、合同制等。与此同时，高校涉诉的人事争议类案件也与日增加，其中多数案件仲裁委全部或部分支持了劳动者的主张。综合而言，劳动纠纷的发生主要有：1.合同签订中：外聘人员流动性较大，多数部门（单位）与外聘人员签订劳动合同通常为“一年一签”。由此引发员工工作两年即已经连续签订了两次固定期限合同后要求签订无固定期限劳动合同，提高了学校解除单方面合同的条件。2.劳动合同解除中：单位通常依据《劳动合同法》第三十九条第一项“严重违反用人单位的规章制度的”，以及第二项“严重失职，营私舞弊，给用人单位造成重大损害的”，而单方解除劳动合同。但是，现实中往往由于管理不规范、相关记录缺失，导致用人单位承担举证不利的后果。

（四）合同管理有待规范。学校日常工作中涉及大量合同文件，相关管理制度仍存在空白。没有规范化合同的签订及审批流程，缺乏对合同签订及履行中必要的监管，导致各个部门之间存在各自为政、多头对外的情况。多数学校在合同管理中主要存在以下几点问题：一是合同主体不适格，比如学校非法人二级单位以学校名义对外签订的合同。二是合同内容不严谨，如劳动合同中劳动者日常工作的具体内容，违规事项未进行详细规定。三是合同管理不规范，如未经部门负责人签字即加盖二级单位的行政公章。此外，合同资料分散在学校各部门单位，因此不利于对合同资料进行统一管理，若遇到部门机构重新划分，容易造成资料遗失，材料无法及时归档，在学校进行财务清算时会造成账目核对不上的后果。学校也不便于从全局角度处理与校外的合同关系，可能存在一定的隐患。

三、高校推进依法治校工作的建议

（一）提高制度建设质量。学校制定规章制度，要广泛征求校内外利益相关方的意见。建立健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则等，形成健全、规范、统一的制度体系。建立规范性文件定期清理制度，清理结果向师生公布。汇编并公布实施中的规章制度，便于师生了解、查阅。

（二）增强普法教育。在教师的入职培训、岗位培训中，明确法制教育的内容与学时，建立健全考核制度，重要的和新出台的教育法律、法规要实现教师的全员普及或解读。要使学生通过课堂教学、主题活动、社会实践等多种方式，掌握法律知识，培养法治理念。通过邀请法律顾问对涉及情况较多的劳务合同、经济纠纷、知识产权等事宜开展专题法律知识讲座，要做到学校职能部门工作人员法务知识轮训全覆盖。

（三）规范学生管理机制。高校是独立法人单位，法律赋予了充分的办学自主权。2015-2017年高校涉诉裁判事件达到2359件，败诉案件多为程序不当而非实体不当。在有法可依的基础上，学校应严格执行管理规范，确保程序正当，遵守法律底线。尤其是在做出对教师、学生不利的处理或处分决定时，要严格按照国家或学校规定，给予其充分的陈诉和申辩机会。

（四）规范人事管理机制。根据目前相关的司法判例，学校经常举证不充分，究其原因还是日常管理过程中不规范。比如，有的部门不进行考勤，也没有签到表，或者虽然有考勤表，但是没有员工签字，员工对于考勤表的真实性往往提出质疑。不同于一般民事案件中“谁主张谁举证”的原则，劳动纠纷中，相关规范性文件赋予了用人单位更重的举证责任。因此，高校在聘用人员时，要在合同中明确双方的权利义务；管理过程中，要加强管理规范化，做好日常工作的相关记录，避免学校在涉诉案件中承担举证不利的后果。

（五）规范合同管理流程。一是完善合同管理制度。为规范学校合同管理，防范合同风险，维护学校合法权益，结合学校实际，学校应当制定符合本单位实际情况的合同管理办法，明确合同管理中的归口管理部门、承办单位及负责人的主要职责。二是需进一步完善合同管理体系。学校各单位应设立明确的合同管理人员，组织对合同业务的统一管理，使得松散的合同管理工作形成有机的整体。加强对合同管理流程参与部门、人员的业务培训，促使合同管理流程规范化。三是建立学校合同管理信息化平台。将合同管理流程加以固化，提高了合同管理业务的处理速度，也减少了差错和舞弊的发生。同时通过信息化管理系统的运用，使合同业务相关数据规范管理、互联互通，为学校实现标准化、规范化的数据管理提供了良好的平台支撑。