金融机构在美国金融制裁中面临的风险

在美国实施金融制裁过程中，金融机构面临直接被制裁或巨额罚款的风险。被制裁国试图寻求替代机制应对美国金融制裁，但实际效果有限。

二战后，美国为实现其政治经济目标，针对相关国家或地区实施金融制裁，迫使其接受其制裁条件。近年来，美国更是频繁借助美元国际货币的优势实现精准打击，一方面，直接对金融机构实施制裁；另一方面，要求本国或第三国金融机构停止为制裁对象提供金融服务，若金融机构违反其制裁决定，将受到巨额罚款或被列为制裁对象。对于金融机构而言，因其金融中介的特质，一旦被制裁，将对所在国家金融体系及其对外经济联系造成极大冲击，甚至成为“经济孤岛”。对此，值得关注和研究。

风险之一：直接被列为金融制裁对象

美国财政部网站显示，美国当前正在实施的针对不同国家或地区的金融制裁项目共21个，其中有17个项目为新世纪以来开始实施（包含2020年7月开始针对香港的制裁）；针对特定行为的金融制裁项目共10个，主要为针对国际恐怖主义、毒品犯罪、非法钻石买卖、跨国犯罪等行为的制裁。上述制裁项目有些涉及对金融机构的制裁。

对金融机构的金融制裁主要由美国财政部下属海外资产控制办公室（OFAC）进行名单动态管理。OFAC当前公布了六类制裁名单，分别是特别指定国民名单（SDN）、行业制裁识别名单（SSI）、海外逃避制裁者名单（FSE）、巴勒斯坦立法会名单（NS-PLC）、非SDN涉伊朗制裁法案名单（NS-ISA）、外国金融机构第561条款名单（CAPTA）。六类名单均涉及金融机构。其中SDN名单最为核心，制裁措施也最为严厉，凡是被列入SDN名单的个人或机构，均会被冻结名下的资产，并被禁止相关金融交易。截至2020年6月30日，OFAC列入各类名单的制裁对象总数为8812个，分为实体、个人、飞机、轮船四种类型。上述四类制裁对象部分被列入SDN名单，共8437个，占比95.7%。被制裁的实体为3618个，占制裁对象总数的41.0%。被制裁的实体中，金融机构（主要为银行、保险公司）为381个，占制裁对象总数的4.3%。其中被列入SDN名单的金融机构共310个，主要涉及古巴、苏丹、伊朗、朝鲜、叙利亚、俄罗斯等国金融机构（见附表）。

美国对列入上述六类名单的金融机构实施多种金融制裁措施，主要包括：（1）冻结金融机构在美资产。（2）禁止金融机构在美国政府债券工具市场上的一级交易商资格。美国联邦储备委员会和纽约联邦储备银行不得指定被制裁的金融机构做为美国政府债券工具市场的一级交易商。（3）禁止金融机构的美国政府基金存放资格。金融机构不得担任美国政府的代理人或作为美国政府资金的存放地。（4）禁止使用美元清算系统。（5）迫使环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）停止为制裁对象提供国际结算报文服务。（6）禁止含有美国技术的产品出口给受制裁的金融机构。（7）限制金融机构高管入境美国。（8）对金融机构高管实施冻结资产、禁止金融交易等制裁措施。目前，美国在对古巴、苏丹、伊朗、朝鲜、叙利亚、俄罗斯等国的金融制裁中，综合运用上述措施对其金融机构实施不同程度的金融交易限制。

风险之二：面临巨额罚款

在美国金融制裁中，除了上述直接将金融机构列为被制裁对象，对金融机构施加影响外，还有一种情形，即限制本国或第三国金融机构与制裁对象进行金融交易或提供金融服务。在此情形下，如果本国或第三国金融机构违反美国金融制裁决定，与制裁对象有金融往来，则会面临两种结果：一是被直接列入金融制裁，如前文所述，将其列入金融制裁名单后禁止其开展各类金融交易；二是与OFAC和解并缴纳巨额罚款。

2010—2020年上半年美国处罚的机构数量及金额

OFAC制裁对象类型分布

在限制美国金融机构为制裁对象提供金融服务方面，相关措施主要包括：（1）限制美国银行为制裁对象提供出口保证、保险、信贷展期等服务；（2）禁止美国金融机构向被制裁对象提供信贷服务；（3）禁止美国金融机构为被制裁对象提供信贷转移或支付服务；（4）禁止与被制裁对象的外汇交易；（5）禁止与被制裁对象的资产交易，包括获取、持有、预提、使用、转移、提款、运输、进口、出口等；（6）禁止与被制裁对象的股权或债权投资。美国对俄罗斯、伊朗、委内瑞拉的制裁中，均禁止美国金融机构参与被制裁领域的投融资活动，同时禁止美国金融机构与被制裁对象的资产交易，以此切断制裁对象获取美元的渠道。

在通过“次级制裁”（指针对特定事项直接责任实体的关联实体进行制裁）限制第三国金融机构为制裁对象提供金融服务方面，具体措施主要包括：（1）限制被制裁对象从国际金融机构获得信贷；（2）禁止与被制裁对象相关的外汇交易；（3）禁止与被制裁对象的资产交易；（4）禁止与被制裁对象的股权或债权投资；（5）禁止提供信贷转移或支付服务。美国对伊朗、俄罗斯、叙利亚、朝鲜制裁中均实施“次级制裁”，均要求第三国金融机构不得为上述四国提供贷款或支付服务，禁止与其开展投融资、外汇交易、资产交易等。

违反美国金融制裁决定的金融机构，将面临OFAC的高额罚款。从OFAC的处罚案例来看，针对金融机构的处罚金额往往较大，而且OFAC公布的罚金中大部分是针对金融机构的罚款。具体看，从2010年至今，近十年OFAC共处罚181家机构，总罚金48.9亿美元。其中，处罚金融机构57家，机构数占比31.5%；但罚金高达45.16亿美元，在总罚金中占比92.4%（见附图）。从平均值看，金融机构平均罚款金额为7923万美元，非金融机构平均罚款金额为298万美元，后者不到前者的4%。从单个机构罚款金额看，近十年处罚金额排名前十的机构均为金融机构。其中，最高罚金为2014年6月针对法国巴黎银行高达9.6亿美元的处罚；最低罚金为2012年12月针对美国渣打银行的处罚，金额也高达1.3亿美元。

金融机构受到制裁后的影响与应对

对被制裁金融机构来讲，最直接的影响是被隔绝于全球金融体系之外，无法开展国际业务。在对伊朗的制裁中，美国禁止伊朗直接进入美国金融系统。制裁初期，伊朗金融机构被禁止直接进入美国金融体系，但允许通过其他国家的银行间接进入。2008年11月，美国升级对伊朗进入美国金融系统的限制。禁止美国银行与代表伊朗银行处理交易的外国银行开展任何交易。2012年，美国迫使SWIFT停止为伊朗金融机构提供清算报文服务。全面切断了伊朗的对外交易。

对涉及“次级制裁”的第三国金融机构来讲，可能面临巨额罚款或被直接制裁。近十年OFAC对金融机构的处罚中，针对第三国金融机构的处罚达23个，在处罚金融机构总数中占比40%；处罚金额达29.7亿美元，在金融机构总罚金中占比达64%。如2014年6月，法国巴黎银行因被指控帮助伊朗违反美国金融制裁而受到约9.6亿美元的罚款；2019年4月，意大利裕信银行在因代表伊朗伊斯兰共和国航运公司（IRISL）通过美国金融系统处理交易而被罚款6.1亿美元。除此之外，法国东方汇理银行、瑞士银行、瑞信银行、荷兰银行、资产管理公司荷兰国际集团、卢森堡的明讯银行、莫斯科银行、阿联酋阿尔玛投资公司也都受到过罚款处罚。2012年7月，我国昆仑银行因与伊朗金融机构发生业务被OFAC列入到CAPTA制裁名单，至今仍无法正常开展国际业务。

对被制裁国家或地区来讲，制裁严重阻碍了其与其他国家或地区的各项贸易金融交易，给制裁对象国家或地区的金融稳定及经济发展带来极大冲击。2014年克里米亚危机后，美国对俄罗斯的制裁对俄罗斯产生了极大的负面影响，包括经济放缓、卢布大跌、资本外流等。据媒体报道，2019年6月，俄罗斯总统普京在莫斯科的会议上曾公开表示，西方的经济制裁使俄罗斯经济损失超过500亿美元。2011至2015年，美国对伊朗的制裁，导致伊朗经济萎缩20%，石油产出下降约25%。

被制裁国试图寻求替代机制应对美国的金融制裁，但实际效果有限。为应对美国的金融制裁，尤其是针对金融机构的制裁措施。如德国、英国和法国于2019年1月宣布建设支持贸易往来工具（INSTEX）与伊朗进行商贸结算，以寻求逐步摆脱对SWIFT以及美元的依赖；俄罗斯央行则在2014年启动了本国的金融信息交换系统，旨在代替SWIFT。但从实际效果看，目前此类替代机制效果有限，既没能解决伊朗石油的贸易问题，也无法使俄罗斯恢复正常的对外资金往来。

对美国金融制裁中国香港早做预判与预案

今年7月以来，美国动作频繁。7月14日特朗普签署《香港自治法案》；7月17日签署对中国香港制裁的行政令；7月20日，美国财政部网站公开了与中国香港相关的制裁项目，明确将其列为制裁项目之一。具体措施上，美国列举了10项针对金融机构及高管的制裁措施。包括：禁止美国金融机构向其发放贷款，禁止指定为国债一级交易商，禁止作为政府基金存放机构，禁止开展外汇交易，禁止转移信贷或支付，禁止资产交易，限制向金融机构出口、再出口和转让受美国管辖的商品、软件和技术，禁止股权或债权投资，禁止高管入境美国。对金融机构执行官，进行前述1至8项制裁措施。具体执行上，分为初步制裁和升级制裁。美国总统在外国金融机构被纳入后的一年内实施不少于10项制裁措施中的5项；若相关金融机构在被制裁1年后仍然继续违反制裁决定，则会升级制裁，在第二年内实施全部10项制裁。

香港及内地金融机构可能面临的风险也主要体现在上文分析的两个层面。一是香港本地金融机构面临直接制裁；中国内地金融机构在港分支机构也将会被列为制裁对象，可能被实施上述制裁措施，被切断涉及美元的金融交易，排除在全球金融体系之外。二是如果启动“次级制裁”，与香港被制裁个人或机构开展交易的内地金融机构，也将面临高额罚款或被列为制裁对象而被实施相关的制裁措施。

虽然当前美国尚未全面开启对港金融机构制裁，但应早做预判与预案，有效防范风险，以避免不必要的损失。