政府支持与学科群战略协同如何提升高校创新能力

2020-11-20吴伟孟申思余晓陈艾华

高教探索 2020年10期

吴伟孟申思余晓陈艾华

摘要：传统分层固化背景下，地方高校面临创新能力的低水平循环困境。“双一流”建设对地方高校提出了特色化、高质量发展要求，实现优势学科群率先突破成为合理的战略选择。政府资源投入规模与顶层制度设计必须与学科群战略相辅相成，因此，地方政府必然会面临支持逻辑、支持形式与支持重点的抉择。河南农业大学与南京工业大学优势学科群遵循不同的发展战略，在地方政府支持下都实现了快速发展，并在服务区域发展中扮演了重要角色。案例研究表明，在学科实力不济情境下，资源匮乏是关键成长瓶颈，资源投入的政府支持逻辑与反应型学科群战略有利于 “自外而内”的创新能力提升;而具备较好发展基础情境下，制度缺位的桎梏效应明显，制度激活的政府支持逻辑与前摄型学科群战略有利于“自内而外”的创新能力提升。

关键词：政府支持;高校创新能力;学科群;“双一流”

一、问题提出

随着“双一流”政策落地，以学科特色发展实现高校差异化、以动态调整激发办学活力、以重大资源投入实现综合改革目标，已成为各地区高等教育发展的主导思想。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》鼓励地方政府通过多种形式对中央高校和地方高校给予资金、政策、资源支持。在国家“双一流”政策出台前后，各省市投入数十亿元用于实施“双一流”建设[1]，力图通过加大投入促进本地高等教育，实现跨越式发展。

政府主导是我国高等教育的典型特征。政府在科研经费投入、战略方向引导、制度环境建构等方面发挥着重要作用，大多表现为以学科或学科群为单元的助强、扶特、补弱。现有研究深入讨论了政府支持的重要性和政府角色。国家创新系统理论将政府视作国家创新系统中最重要的构成要素[2]，三螺旋理论认为政府有必要采取适当形式支持高校发展[3]。具体而言，政府可扮演资金支持者、网络搭建者、服务提供者、政策企业家、政策设计者和环境规制者六类角色[4]。现有研究只强调了政府支持的重要性，忽略了情境的特殊性，未考虑高校内外部环境对政府支持效果的影响。此外，现有研究将高校视作被动适应环境的组织，忽视了高校的主观能动性，简化了政府支持与高校创新能力提升的互动过程，不利于全面审视政学关系。

为系统地回答“政府支持与学科群战略如何协同，进而实现提升高校创新能力的目标”这一研究问题，我们将情境因素纳入分析框架，选择两所地方高校——河南农业大学和南京工业大学，进行多案例对比研究。学科是大学发展的核心，众多一流学科集合汇聚出一流大学。[5]因此，我们使用优势学科群的发展反映高校创新能力的变化。本文聚焦的两大优势学科群是：河南农业大学以作物学一级学科为核心的学科群（后文简称“河南农大作物学科群”）和南京工业大学以化学工程与技术一级学科为核心的学科群（后文简称“南工化工学科群”）。

本研究选择两大优势学科群作为案例分析对象的原因如下。首先，具有典型性。案例对象均曾受“身份资源分配制”①的影响[6]，面临低水平循环困境，即在较长的历史期间内稳定在较低的办学水平上[7]，经费资源匮乏、人才队伍弱化、平台建设困难，甚至有与部属高校总体差距持续拉大的危险。在地方政府支持下，案例对象以优势学科群为引领进入快速发展轨道，较为成功地打破了低水平循环魔咒。其次，具有差异性。两大学科群在区域制度质量、地方政府支持重点、学科群战略以及创新能力提升路径上存在较大差异。

案例资料来自于2014-2018年进行的专家座谈与后续补充访谈、档案、文件和公开出版物。访谈对象包括校级领导、院系负责人、科研人员和教育行政主管部门官员。访谈内容包括：学科群发展历程及面临的主要问题、学科群的发展战略与主要措施、地方政府支持形式及成效等。

二、案例情境识别

开放系统理论认为，组织是一个能动的主体，环境在影响以及形塑组织中扮演关键角色。基于此，我们构建了情境识别—双方行动分析—结果评价的分析框架（图1），探讨政府如何因地制宜支持高校发展。我们主要从制度质量、发展阶段和瓶颈问题三个方面描述两个学科群的内外部环境，为后文分析双方行动提供分析框架。

（一）制度质量

学科建设必须考虑宏观的政治—社会结构，要做到“跳出教育看教育”。[8]我们使用制度质量刻画政治—社会结构，反映学科群的外部环境。制度质量指政府设计和执行政策的能力以及由此产生的政策效果，这些效果可由区域经济增长速度和社会发展水平刻画[9]。一般而言，我国制度质量自东向西、自沿海向内地逐步降低。由于制度会影响行动者的意愿与行动，因此地方的制度质量越高，地方政府和学科群整合、利用、创新制度的意愿与能力越强。江苏南京市经济社会发展较为领先，相应的高等教育制度质量位居全国前列，高于位于中部地区的河南郑州市。

（二）发展阶段

学科组织是动态变化的，其生命周期可分为生成期、成长期、成熟期。学科群应根据各阶段的不同特征确定相应的发展战略。[10]借鉴前人研究成果，综合考虑国家级平台和学科国际排名，我们将学科群划分为不同发展阶段，刻画学科群的内部环境。在生成期，两个学科群在行业需求引导下不断凝聚研究方向，协同创新特征有所显现，但学科群发展资源有限，总体实力较弱，资源匮乏是制约其发展的关键瓶颈。进入成长期后，学科群的资源条件改善，平台建设有所突破，实力明显提升，开始进入发展的快车道，制度缺位产生的资源配置效率低下成为影响高质量发展的新障碍。在成熟期，学科群的组织与制度日益精致化，逐步形成自我发展机制，平台、队伍、资金等发展资源呈现富集状态。

河南农大作物学科群根植于河南省及周边区域粮食主产区实际，在高产栽培、绿色加工、现代农业等方向上的持续创新，对区域粮食增产起到了较好的支撑作用，行业依托和政府支持是学科群发展的关键情境。以2012年为分界线，河南农大作物学科群可分为生成期和成长期。在生成期（2012年以前），学科群围绕河南粮食生产开展协作，内部网络协同关系不断得到强化，围绕小麦、水稻和玉米的作物学科群逐渐生成。在成长期（2012年至今），学科群的科研经费翻两番，资源约束得到緩解，入选首批国家级“2011协同创新中心”，国家级平台增加至2个，农业科学进入ESI全球前1%。由于国家“2011计划”未能持续，原有来自国家层面的年度3000万元、持续4年的可观投入戛然而止。受学科基础和制度质量所限，其自我发展机制尚待建立，目前未进入成熟期。

南工化工学科群围绕江苏化学工业高端化的重大需求，以材料学和工程学、生物学、化学等学科交叉领域为切入点，聚焦化学化工、高性能膜、生物制造、柔性电子、工程材料等方向，具有典型的行业特色和较高的产业依存度。南工化工学科群的发展可分为三个阶段：生成期、成长期和成熟期。在生成期（2003年以前），南京化工大学与南京建筑工程学院并校，学校提出“大化工”学科战略，化工学科群逐渐成型。在成长期（2003-2011年），以2003年启动建立国家大学科技园为起点，学科群建立了多个国家级平台，形成了基础研究与应用结合紧密、产业化成果突出的特色。进入成熟期后（2012年至今），学科群新增2个国家级平台，化学、工程学、材料科学排名全部进入ESI全球前0.5%，合成生物学、微流体技术等新兴交叉学科得以发展。

三、政府支持与学科群战略选择

受制度质量影响，地方政府在不同阶段对各学科群的支持逻辑与形式各不相同，呈现出显著的差异性。高校需要协同制定和选择不同的学科群发展战略，使之呈现出多维开放、循环递进、螺旋上升的发展趋势。

（一）地方政府支持

政府作为资源与制度的结合体，既可以为学科群提供丰富资源，如资金、物理空间、人才政策、项目、载体建设和网络联系，又可以通过制度安排影响学科发展方向和发展速度。因此，我们将政府支持划分为两个维度：资源与制度。

1.生成期至成长期：资源投入

对于试图从生成期跃升至成长期的学科群而言，资源匮乏是制约其发展的瓶颈因素。创新理论将创新视作与资源相关的函数[11]，认为充足的资金、先进的科研平台、结构合理的创新队伍是实现创新的关键要素。此外，政府的资源投入兼具直接效应与间接效应，可提高社会各界对被投入主体的预期，进而带动社会资源向被投入主体汇聚。因此，在学科群从生长期发展至成长期的关键阶段，地方政府应遵循资源投入逻辑，以政府投入带动外部资源汇聚，以外部资源投入拉动创新能力提升，实现学科群“自外而内”的良性循环。

受“身份资源分配制”影响，河南农大作物学科群的资源困境长期得不到有效化解。针对资源匮乏这一瓶颈，2012年起，河南地方政府依照资源投入逻辑，出台专门文件，为其发展提供专属性资源支持，如专项资金、厅级编制、实验场地，并建立了用于解决问题的省长直通通道，提高了资源配置效率。截止2018年，学科群汇聚省部级以上重大科研项目400余项，总经费达4.8亿元。政府支持形式具有“资源投入为主、制度保障为辅”的特征。

与河南农大作物学科群相似，南工化工学科群长期依靠自筹经费发展，资源匮乏是其生成期的基本特征。为解决资源紧张的突出矛盾，江苏省同样遵循资源投入逻辑，在战略规划基础上，通过高水平载体建设、重点学科培育、产学研合作推动的方式，持续提供学科发展资源。在地方政府支持下，学科群在成长期获得了“几乎所有”能够获得的国家级平台。政府支持形式呈现出“资源投入为主、制度保障为辅”的特征。

2.成长期至成熟期：制度激活

随着学科群成长，资源匮乏问题得到缓解，制度缺位导致的资源利用效率低下成为阻碍学科群成长的新瓶颈。制度创新所形成的更富有效率和激励作用的制度安排，可以引导创新要素协同与耦合，优化资源配置，实现内涵式的集约化增长。[12]因此，在学科群从成长期发展至成熟期的关键阶段，地方政府应遵循制度激活逻辑，以外部制度激活高校内部制度创新，提升资源利用效率，助力学科群实现“自内而外”的良性发展。与制度质量较低的地区相比，制度质量较高的地区在制度设计、执行和效果方面表现更佳，在制度激活上更胜一筹。

河南农大作物学科群仍处于成长期前期，资源投入的提升效应未达到拐点，制度缺位尚未上升成为瓶颈问题，且区域制度质量相对较低，地方政府的制度能力较弱。因此，制度激活在推动创新能力提升方面表现并不明显。

与之相对，普遍存在的制度缺位已严重制约了成长期晚期的南工化工学科群的发展。面对制度创新的迫切需求，江苏省及南京市坚持制度激活逻辑，通过区域制度激活高校内部制度，激发创新要素的活力。2011年起，江苏推行科教与人才强省战略，鼓励高校创新人才引育制度。2012年，南京出台“科技九条”②，为促进高校科技成果转化扫除制度障碍。政府支持形式呈现出“制度激活为主、资源保障为辅”的特征。

（二）学科群战略

学科群发展阶段反映了学科群实力，影响了学科群战略选择。遵循Uberbacher的做法，我们按照控制点的不同，将学科群战略分为反应型战略和前摄型战略。[13]反应型战略假设控制点在学科群外部，学科群被动响应政府支持，实现政府支持推动的外生成长。前摄型战略假设控制点在学科群内部，学科群主动汇集发展资源、进行制度创新，寻求内生成长。

1.生成期与成长期：反应型战略

在生成期，生存是学科群的第一诉求。合法性理论认为，获得利益相关者的认可是组织获取生存资源的关键。[14]为获得地方政府这一关键利益相关者的认可，地方高校学科群坚持“地方性”的发展定位[15]，响应区域重大需求，从而获取办学资源。受资源与能力所限，生成期与成长期的学科群主要采用反应型战略。

河南农大作物学科群使用反应型战略，以服务区域重大需求为发展突破点，支持河南粮食产量实现“九连增”，争取到地方政府大规模的资源投入。在此基础上，学科群以作物学为核心，汇集其他相关学科的力量，引进袁隆平与程顺和院士，通过辐射带动优势特色学科和交叉新兴学科发展，实现了河南农大整体学科生态的梯次前移，順利进入成长期。

相似的，南工化工学科群在生成期和成长期也采用反应型战略。学科群积极响应地方政府产学研合作的号召，与政府合建创新载体，撬动社会资源，引进高层次人才，构建起基础研究—共性技术研究—成果转化的完整创新链。

2.成熟期：前摄型战略

在成熟期，制度缺位带来的资源利用效率低下是学科群的发展瓶颈。此阶段的学科群拥有一定数量的标志性成果与大平台，话语权有所提升，有能力采取前瞻型战略，推动内部制度创新。

南工化工学科群在成熟期采用前摄型战略，主动把握政府制度激活带来的机会窗口，以内部制度创新为突破点，发挥高层次人才引进与高端技术转移的同步效应，实现了创新能力的超常规跃升。2012年，南工化工学科群建立面向海外高端人才的聘用、薪酬、考核体系，激活和释放人才资源。同年，南京工业大学出台19条新政，打通科技成果转化的制度通道。这一阶段，学科群研究平台的层次和规模显著提升，多个学科进入ESI排名前列。

（三）协同提升创新能力的路径选择

总体来看，政府支持的作用机制呈现出“外部资源拉动”与“内部制度激活”的区别。河南地方政府遵循资源投入逻辑，为河南农大作物学科群提供高强度、有针对性的资源供给，以政府资源投入带动社会资源汇聚。江苏及南京地方政府遵循制度激活逻辑，以外部制度环境激活内部制度变革，为高校破除制度障碍打开机会窗口。其间，政府对学科群制度变革的认可强化了制度效果。

换句话说，河南农大作物学科群的创新能力提升之路是自外而内的，即政府外部资源投入拉动学科群内部创新能力提升;而南工化工学科群的创新能力提升之路是自内而外的，即政府外部制度激活高校内部制度创新。综合两个学科群的案例讨论，以圆圈大小表示创新能力高低，基于学科群发展阶段的分析，地方政府支持和学科群战略协同提升创新能力的行动路径见图2。

图2学科群创新能力提升路径分析

四、总结与讨论

本文构建了情境识别—双方行动分析—结果评价的分析框架，尝试解释政府支持与高校创新能力提升的关系。研究表明，创新能力提升是政府支持与学科群战略共同作用的产物，政府支持形式和学科群战略选择应该与制度质量、发展阶段相匹配。當学科群处于生成期和成长期，区域制度质量较低时，资源匮乏是突出的发展瓶颈，资源投入的政府支持逻辑和反应型学科群战略将有利于学科群实现自外而内的创新能力提升。当学科群处于成熟期，区域制度质量较高时，制度缺位的弊端日渐显现，制度激活的政府支持逻辑和前摄型学科群战略将有利于学科群实现自内而外的创新能力提升。

本文对高等教育的政策启示是：资金投入不是高校创新能力提升的充分条件。在资源匮乏的生成期和成长期，资源的边际效应相对明显，资金投入可发挥雪中送炭之效;而在资源充裕的成熟期，资金投入仅可锦上添花。两个案例都体现出政府支持在提升地方高校创新能力上的“逻辑起点”地位，尤其是破解低水平循环的显著作用。政府要针对高校发展阶段制定相应的支持政策，以实现支持效果的最大化。在发展早期，政府应以“输血”为先，针对瓶颈问题提供必要资源支持，助其摆脱资源硬约束;而在具备较强实力之后，政府应以“造血”为重，通过营造良好的制度环境推动高校制度变革，实现创新能力的可持续提升。

注释：

①“身份资源分配制”指政府主管部门根据高校身份拨付专项补助经费，比较有名的有“211工程”“985工程”专项。

②“科技九条”指《深化南京国家科技体制综合改革试点城市建设，打造中国人才与创业创新名城的若干政策措施》，它明确支持科技人员和高校师生离岗创业，将职务发明所得收益中个人及团队分配比例的上限提高到95%，政策力度超过国家自主创新示范区，探及科技体制改革的“天花板”。这个开拓性举措脱胎于南京工业大学于2003年出台的关于分配“三七开”的率先尝试。

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