依法治藏背景下西藏湿地法律保护的现实意义及对策

刘淼　刘盼广

摘 要 依法治藏作为一项系统性、全局性、复杂性的工作，涉及内容多、范围广。具体到生态文明保护领域，就是依托于法律法规，对西藏的生态环境进行有效保护，为西藏可持续发展提供助力。文章以湿地法律保护为研究切入点，探讨依法治藏背景下西藏湿地法律保护的现实意义，分析当下湿地法律保护中存在的不足，提出自己的建议，旨在能够为西藏湿地法律保护提供理论参考和实践指引，将依法治藏与生态文明战略有机联系起来。

关键词 法律保护 依法治藏 现实意义 湿地

作者简介：刘淼，西藏大学，研究生，研究方向：民族法学;刘盼广，西藏大学，硕士研究生，研究方向：政治学。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.070

湿地功能齐全，且很多功能具有非替代性的特点，也因此而享有“地球之肾”的美称。然而，随着经济不断发展，近年来也出现了许多关于湿地污染的报道，湿地法律保护工作再度引起人们的关注。因此，如何对湿地进行法律保护，完善相应的法律法规，加大惩处力度，已经成为当前湿地保护研究工作的重点和难点。具体到西藏地区，西藏地区湿地众多，从法律层面来强化刚性约束，更是显得尤为必要。

一、依法治藏背景下西藏湿地法律保护的现实意义

（一）有利于发挥法律价值，确保国家生态安全

从法理学的视角来看，法律具有强制作用，能够指引、规范、教育、预测、评价他人[1]。依法治藏背景下，完善相应的法律法规，能够更好地约束人们的生产经营活动与生活行为，确保西藏地区经济可持续发展，为西藏人民营造良好的生活环境，进而更好地发挥法律价值。除此之外，西藏湿地保护是国家生态安全一部分。从法律层面对湿地进行保护，细化湿地保护的内容，可以为其他地区开展湿地法律保护工作提供参考和借鉴，引起整个社会对湿地保护工作的关注，推动国家生态文明建设。

（二）有利于实现人与自然共同发展，构建人类命运共同体

湿地法律保护的目的是对湿地生态系统从功能、结构等方面进行约束，不仅仅涉及到各类法律条文的内容，更着眼于湿地本身。一方面，做好西藏湿法律保护工作，维护整个自然系统的平衡，能够更好地协调好自然与人之间的关系，在保证湿地环境的前提下，满足人类日常生产生活所需。另一方面，做好西藏法律保护工作，遵循了自然界的基本规律，能够发挥法律的社会作用，为实现人类命运共同体而创造良好的条件。

二、依法治藏背景下西藏湿地法律保护中存在的主要问题

（一）立法滞后，不足以满足管控湿地的基本需求

近年来，西藏地区愈发重视湿地保护工作，出台了相应的地方性法规和规章，有力推动了西藏保护工作。但是，部分地方性法规和规章的内容不完善，难以适应形势发展需要。以拉萨《拉鲁湿地自然保护区管理办法》为例，该法颁布于2010年9月1日，至今已过去十年之久，内部许多规定都与当前的湿地保护工作不相适应。尤其是关于行政处罚的规定中，行政处罚的范围较窄、惩罚性较低，无法全面保护湿地[2]。也正因如此，近年来拉鲁湿地仍然出现“白色垃圾”“保护栏断裂”“水污染”等问题。以《西藏自治区湿地保护条例》为例，该条例虽然对环境影响评价制度、自然保护区制度、湿地事故报告制度进行规定，但没有将湿地利用许可制度、生态效益补偿制度、湿地保护公众参与制度等纳入其中。除此之外，国家层面的湿地保护法律缺失，难以为西藏地区《西藏自治区湿地保护条例》等提供借鉴和参考，不利于西藏地区立法工作的完善。

（二）湿地定义范围狭窄，未确定生态优先的基本原则

当下，我国《西藏自治区湿地保护条例》第二条明确规定：“本条例所称湿地，是指自治区行政区域内具有生态调控功能的、适宜喜湿野生动植物生长的、天然或者人工的、常年或者季节性的潮湿地域。”[3]该条规定可操作性较低，且对湿地的范围进行了缩小。例如，生态调控功能以及适宜喜湿野生动植物生长等内容过于主观化，不利于全面保护西藏的湿地。同时，该条例第五条尚未将生态优先原则纳入到法律条文中，不利于湿地的长期保护，难以协调好经济发展与湿地保护之间的关系。

（三）行政执法工作存在漏洞，不利于湿地保护

《西藏自治区湿地保护条例》中采取的是单一主体的行政执法机制，即由人民政府牵头，林业主管部门具体负责的机制。该种机制看似解决了多头执法、相互推诿的问题，但并未就林业部门组织、协调的职责范围、权利范围进行细化，导致实践中许多组织协調工作难以落实，相关部门配合意愿和力度不强烈[4]。除此之外，行政处罚方式单一，主要以金钱处罚为主，没有充分应用教育、资格罚、诚信档案等多种处罚方式，不利于从事前防控、事后惩治等角度开展行政执法工作。

（四）环境公益诉讼的主体单一，司法监督体系不完善

根据《环境保护法》的相关规定，当前我国对环保公益诉讼的主体要求较高，不仅对登记机关有所要求，而且要求其从事环保公益活动达到一定的年限。这种规定导致许多县级的社会公益机构无法参与其中，环保公益诉讼提起效率、质量随之下降[5]。除此之外，人民检察院对于司法监督缺位。虽然民事诉讼法以及行政诉讼法规定了检察机关提起公益诉讼的权力，但并没有进行细化。与此同时，纵观西藏的地方性法规，也没有对检察机关的权限、监督手段进行规定，导致司法监督过程中存在法律空白。

三、依法治藏背景下西藏湿地法律保护的对策

（一）完善立法，构建西藏湿地生态安全的法律屏障

为了进一步指导湿地保护工作，规范湿地保护的各项工作，必须要完善立法。具体而言，一是要进一步明确湿地破坏的行为类型、行为结构、惩罚机制，强化行政处罚的刚性约束，增加违法成本。一方面，要结合西藏地区的经济发展情况、湿地保护现状、湿地破坏情况等要素，制定科学合理的行政处罚数额。另一方面，要进一步做好行政处罚、刑事犯罪之间的衔接，理清行政处罚与刑事处罚的界限。对于构成破坏生态环境犯罪的犯罪分子，要及时移送司法机关，避免出现以行政处罚代替刑事处罚的情形。

二是要将环境影响评价制度、自然保护区制度、湿地事故报告制度纳入到相关的地方性法规和规章中，全面保护西藏湿地。首先，实施湿地利用许可制度，衔接好利用许可与环境影响评价之间的流程。一方面，通过环境影响评价机制，从事前角度对湿地生态环境进行评估，并在此基础上明确周边生产经营活动对湿地的影响。尤其是涉及对湿地开发利用的过程中，必须要举办相应的听证会，听取专家、群众关于湿地保护的意见。只有符合开发条件的，才予以颁发相应的许可证。另一方面，要通过环境影响评价制度对现阶段的湿地环境以及开发后的湿地环境进行对比，确有破坏的，相关部门不仅可以要求开发者承担相应的经济赔偿责任，而且可以吊销相关的行政许可资质。其次，要实施生态效益补偿制度，打造可持续化的发展环境。例如，可以参照美国湿地绿色制度的相关规定，由政府出资，设立相应的湿地银行。湿地银行与湿地周边的开发企业按照一定的比例支付补偿金，并将补偿金专项用于湿地环境保护、环境修复、环境治理，保障湿地的面积、数量和质量不再减少，协调好经济发展、社会发展与环境保护之间的关系。最后，要探索建立湿地保护公众参与制度，拓宽公众参与渠道，建立公众参与平台。例如，要将听证会、论证会纳入到湿地开发的必备流程中，强化政府主管部门与公众的互动。

三是要尽快制定全国统一的湿地保护法律。在制定法律过程中，要进一步参照我国已经加入的国际《湿地公约》以及域外立法例的经验，真正解决湿地保护中存在的共性问题。

（二）扩大湿地定义范围，确定生态优先的基本原则

为了最大可能地保护西藏地区的湿地，未来有必要进一步完善《西藏自治区湿地保护条例》中的相关内容。在具体明确湿地概念时，要充分考量西藏本地的湿地类型、湿地特点，确保可操作性、可执行性。同时，也可以参考域外立法例的相关经验，采用概括式、列举式相结合的方式，对概念进行陈述后，陈列出具体的湿地名称，达到保护限度最大化、保护范围最大化的目标。除此之外，要确定生态优先原则，帮助公众转变观念，确保社会活动以及生产经营活动的有序性，处理好生态发展、经济发展与社会发展之间的关系，为西藏地区的生态保护工作提供宏观指导。

（三）优化行政执法工作，完善湿地保护内容

一是要完善《西藏自治区湿地保护条例》中关于职责划分的规定，进一步赋予林业主管部门相应的权力，确保林业部门组织、协调其他部门、单位过程中不遇到障碍。二是要完善行政处罚方式，充分应用教育、资格罚、诚信档案等方式对违法主体进行惩罚。首先，对违法者进行惩罚后，要组织违法者学习湿地保护相关的法律法规，提升其责任意识。其次，对于具有相应开发权限的违法者，则可以吊销其相关的资格，并设置禁业期限，禁止其在一定时间内进入相关的行业。最后，要将违法者的违法行为记入诚信档案或者执法档案。对于多次违法的人员，应当加重处罚。

（四）拓宽环境公益诉讼的主体，完善司法监督体系

为了避免环保公益诉讼缺位，充分利用社会各界的人力、物力以及财力资源，未来有必要从法律层面对环保公益诉讼的主体进行修订，降低准入门槛。例如，可以赋予在县级民政部门登记的社会组织以环保公益诉讼权;可以结合当前司法实践、司法案例，降低专门从事和环保公益活动年限的要求。要从财政、税收、诉讼费缴纳、诉讼流程、绿色通道等角度为环保公益诉讼组织提供便利，提升公益诉讼的效率和质量。除此之外，西藏相关的地方立法部门可以在参照民事诉讼法以及行政诉讼法的范围内，结合本区域的实际情况，对检察机关的权限、监督手段进行规定，确保检察机关能够介入到湿地案件的审判与保护工作中。

四、结语

西藏湿地法律保护工作事关西藏人民切身利益，事关西藏未来的经济发展、社会发展。如果不能从法律层面对西藏湿地进行保护，势必弱化西藏湿地保护的执行力、强制力，导致许多具体的工作无法落实。因此，必须要重视西藏濕地法律保护，不断出台或者完善相应的法律法规，解决法律滞后性、不适应性、不科学性等问题。具体而言，一是要完善立法，构建西藏湿地生态安全的法律屏障;二是要扩大湿地定义范围，确定生态优先的基本原则;三是要优化行政执法工作，完善湿地保护内容;四是要拓宽环境公益诉讼的主体，完善司法监督体系。相信在各界人士的努力下，西藏湿地法律保护工作会迈向新的阶梯，西藏湿地环境也会愈发优质。

参考文献：

[1] 耿千翔.新时代生态文明思想指导下西藏湿地法律保护研究——以拉鲁湿地为例[J].法制博览，2019（18）：170+173.

[2] 舒勇，唐梓钧，陆鹏飞，宿明.西藏类乌齐紫曲河国家湿地公园湿地保护与恢复措施探讨[J].中南林业调查规划，2016， 35（3）：29-32.

[3] 何见，但新球，刘世好.西藏自治区湿地生态效益补偿机制探讨[J].四川林业科技，2016，37（3）：122-127.

[4] 于萍萍.西藏麦地卡湿地环境保护现状及其对策[J].农技服务，2016，33（1）：198+203.

[5] 李红.西藏湿地保护地方立法的成就与启示[J].西藏民族大学学报（哲学社会科学版），2016，37（1）：99-103.