坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的困境研究

摘 要 社会治理作为国家治理这一系统、复杂工程的关键组成部分，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度是推进我国治理体系和治理能力现代化的应有之举和必然之措。目前，我国在创新社会治理中依然存在许多困境，社会治理观念陈旧，共建共治共享的格局和体制机制也还没有形成。这些困境在很大程度上制约了共建共享共治社会治理制度格局的形成。

关键词 共建共治共享 社会治理 困境

作者简介：孙立焕，哈尔滨工业大学继续教育学院，法学硕士，研究方向：马克思主义理论。

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.046

当前中国特色社会主义发展速度不断增快，社会治理面临的形势更为严峻化、复杂化，要求社会治理必须从政府监管式的一元治理走向社会协同互助式的多元治理。我党在十九大报告中提出，加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。2019年底召开的十九届四中全会上，基于创新社会治理的需要和我党认识的深化，进一步提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。但是，目前我国在创新社会治理方面依然存在许多困境，其中以下几个问题尤其突出。

一、社会治理旧有理念亟待调整

社会治理包含一个复杂且不断发展的知识体系，要想在社会治理实践中得到有效的理论指导，必须不断加强和创新治理理念。目前，很多地方党政机关和人民群众对社会治理创新理念尚未充分认识，无法理解共建共治共享的深刻内涵，在治理实践中依然坚持旧有理念，实行传统等级型治理。

从政府层面看，重视行政管控，缺乏服务意识等诸多陈旧思维依然根深蒂固，其具体表现在两个方面。一方面，政府本位主义依然盛行。[1]政府机关在社会治理上习惯单打独斗，以刚性手段自上而下推进社会治理工作，不善于对社会治理进行多元治理主体的统筹规划，将其他治理主体纳入其中。更有一些政府，将其他社会治理主体视为治理对象而非合作伙伴，无法与之形成良性互动，共建共治共享的社会治理格局难以完全形成。另一方面，过分强调维稳，错误认识维权。创新社会治理要以满足人民群众的价值诉求、维护人民群众的公共利益为目标，实现个人和社会的协同有序、健康發展。由此可知，在社会治理实践中必须准确把握维稳和维权的逻辑关系，用维权保障维稳，用维稳推进维权。[2]但一些政府在社会治理实践中过分强调维稳，导致基层社会治理行为体将主要乃至全部精力和资源都投入到社会矛盾纠纷化解和集体事件的防范应对中，忽视对人民群众维权工作的开展，甚至对于人民群众的维权行为高度敏感，把人民群众维权看作实现维稳的最大障碍，其结果只能是适得其反。

从人民群众层面看，大多数人对“共建共治共享”缺乏正确认识，只看到“共享”的目标，却不理解“共建”和“共治”的意义。“共建”和“共治”是“共享”的基础和实现路径，也是实现“共享”的必然过程，“共享”是“共建”和“共治”的本质追求和最终归宿，三者处于同一个逻辑链条上，是不可分割的整体。创新社会治理就是要让社会治理更具活力，多元治理主体通过具有实效的“共建共治”，达到公共利益最大化，并形成“共享”之势。但当前，很多人民大众，单纯将“共享”视为自己的权力，忽视了“共建共治”的权力属性和义务属性，参与社会治理的积极性不高;或者单方面看到了“共建共治”的权利属性，过分强调“维权”，造成权力的滥用，反而成为社会治理的消极因素，成为新的社会治理问题。

二、共建共治共享体制机制还不健全

体制机制层面的创新是推进社会治理创新的必然要求与核心内容，但当前我国社会治理的相关体制机制还处于不规范、滞后甚至是缺失的状态，这也是社会治理中问题滋生的主要原因。具体来说，这种体制机制的不健全主要表现在以下几个问题上：

一是人民群众价值诉求表达机制还不够完善。我国目前已经形成了一套具有中国特色社会主义性质的价值诉求机制，包括体制内的党政会议、人民代表大会、信访制度等以及体制外的社会组织、新闻传媒。但当前中国社会结构越来越复杂化、多元化，社会利益格局发生巨大变化，一方面，体制内的价值诉求渠道大多被精英群体和特殊利益群体垄断，普通公众掌握的有限。另一方面，行政体制外的价值诉求表达渠道缺乏规范性、有效性。[3]公众价值诉求的表达缺少一定的公开性、透明性以及合法性，没有形成具有实效的价值诉求反馈机制。

二是多元主体通过协商制定公共政策的机制尚未形成。多元主体共同参与公共政策制定是构建共建共治共享社会治理机制的必然要求，同时也是优化政策决策的重要途径。但是，目前我国公共政策的制定大多由政府主导，以城乡社区、社会组织为代表的社会因子发挥的决策效力有限。政府机构在公共决策中占据垄断地位，间接令其他社会主体丧失了参与社会治理的主动权，很大程度上扼制了他们参与公共政策协商制定的积极性。政府与其他社会治理主体严重缺乏互信。社会治理多元主体协商制定公共政策的前提条件是信息对称，但很多时候政府决策部门基于自身利益考量，并不会向社会公开有关政策内容的详细信息，使得政府与社会因子在政策制定时很难进行平等的协商。社会主体参与公共政策制定的能力有限。公共政策的定需要考略的内容繁多且复杂，要求参与协商的人员具备较高的政治敏感度和专业水平。受历史因素的影响，我国人民群众大多政治敏感度不高，对公共事务的认识程度有限，难以在公共事务中发挥出应有的作用。

三是跨部门合作机制尚未形成。传统行政体制以一元性为主，很少进行跨部门的合作。新时代，随着信息科技的发展，社会多元化趋势、社会权力结构分散化趋势愈加明显，公共事务的广泛性、关联性和渗透性均有所加强，社会问题日益复杂、多样，客观上要求我们在进行社会治理时必须进行跨部门合作。当前，我国在社会治理中，尤其是在应对公共危机时，进行跨部门合作已经成为共识，但在实践中，还没有形成跨部门合作的体制机制。

首先是信任机制的缺失。各部门之间很少就公共事务进行沟通，缺乏必要的信任，难以建立夯实的跨部门合作基础;公众对除政府外的其他部门的职能缺乏信任，致使有效跨部门合作的形式难以形成。

其次是合作技术平台的缺失。跨部门合作的前提是数据的共享，没有数据的共享，部门间基于各自信息的实践很难具有协同效应。目前，我国部门、地区间还无法实现数据共享，除了传统信息保护观念尚未破除外，还因为各部门获取数据的内容、格式、质量存在巨大差距，数据共享的技术平台尚未建立。

最后是合作规范的缺失。跨部门合作必然会凸显部门间权力、义务关系的问题，如果处理不好这一问题，跨部门合作不仅不能在社会治理中实现叠加正效应，反而会产生新问题，成为社会治理对象。

三、共建共治共享社会治理格局尚未形成

形成共建共治共享的社会治理创新格局，实质就是政府机关、企事业单位、城乡社区、社会组织、人民群众等多元治理主体在权力分享的基础上实现良性互动和互惠互利过程与状态。作为参与完成治理行为的能动力量，社会治理多元主体的结构关系及其角色定位形成了治理的基本格局。按照共建共治共享社会治理制度中各治理主体的特点及优势，形成以党委领导为根本，政府主导为关键，社会协同为依托，公众参与为基础、法治建设为保障的创新治理格局。但是目前，共建共治共享的社会治理创新格局尚未形成，主要缺漏体现在以下几个方面：

一是政府定位错误。我国在社会治理上一直以政府管控为主，并在治理实践中逐渐演变成了“大政府-小社会”的传统且有固化趋势的治理结构，无论是政府还是其他社会群体、人员都习惯将政府放在管理者的位置。导致现阶段政府职能转变障碍重重、难以到位，社会治理成本降不下来，社会治理覆盖领域和过程有限。政府定位错误，直接导致其他社会治理主体角色不明，权责确定难以清晰，各主体尚不清楚自己在共建共治共享治理格局中应承担的内容，难免根据各自的价值诉求盲目行事，致使治理实践中，无法实现对公共事务的统筹安排，社会资源在政府、市场、社会间不能达到合理优化的配置。

二是社区建设还不完善。目前我国很多地方政府对社区建设认识不够，人民群众对社区的认同感普遍不强，缺乏社区的概念，通过社区参与社会治理只能成为空谈。城乡社区在工作体制上也存在不少问题，参与社区管理、活动的人员有限，且以老年人为主，年轻人数量很少，具有专业素养的年轻人更是寥寥无几;社区建设工作中还常常受到来自行政权力的干预，自主性不足。缺乏健全的社区管理机制，社区管理工作主要由社区委员会、物业委员会和业主委员会承担，但三者之间利益诉求不同，常常会因为利益和职能等问题产生矛盾。除此之外，目前我国大部分社区在基础设施建设、资金来源、资源利用等方面也都存在问题，而这些问题在乡村社区尤为明显。

三是社会组织发展滞后。我国社会组织的建设、发展还处于初级的、不完善阶段，在很多方面与发达国家都存在一定差距，根本无法满足构建创新社会治理格局的要求。从组织建设上看，我国社会组织相对数量少、规模小，服务成效不够理想，在已有的社会组织中，大多是带有市场性质的行会、商会等，单纯服务社会的公益性社会组织偏少。社会组织管理机制欠缺，还没有形成与社会主义中国社会组织相适应的管理结构，管理者多为组织的出资人或发起人，决策、执行都缺乏必要的监督;另有一些社会组织脱胎于政府机构，难以做到彻底的政社分离，管理上仍然受到行政权力的掣肘。另外，要想适应社会治理创新格局的需要，社会组织在专业化、法治化方面也必须有所提升。

四是公眾缺位。这种缺位包含两个方面的意思，既指公众在社会治理中的人员缺位，也指公众社会治理能力的缺失。我国人民群众参与社会治理的积极性普遍不高，大部分人对政治缺乏关注，甚至是抱有冷漠感，只关注与自身利益直接相关的公共事务，致使我国社会治理存在非常严重的公众人员缺位。即便有制度化的规定，公众有效参与社会治理决策、实践的程度依然处于极度有限的状态，为数不多的公众参与也以维权为主。现阶段，我国公民政治素养参差不急，整体水平偏低，人民群众社会治理理性参与的比例有所提高，但感性参与、无序化参与乃至由此衍生的暴力参与仍然大量存在，公众在社会治理中能力缺失的表现依然十分明显。

这些问题，严重制约了我国共建共享共治社会治理制度的建立和完善，需要我们逐一突破，对症解决。

参考文献：

[1] 周红云.全面共建共享的社会治理格局：理论基础与概念框架[J].经济与社会体制比较，2016（2）.

[2] 高斌.共建共治共享的社会治理格局——演进轨迹、困境分析与路径选择[J].理论研究，2018（6）.

[3] 张喜红.社会公众利益表达机制的问题及其应对[J].湖北社会科学，2015（12）.