浅谈我国律师执业监管制度的完善

摘 要 律师执业监管制度是我国现行律师制度中的一项重要制度。随着刑事司法的不断健全，我国对律师执业的监管也日趋成熟，出台了多项配套政策。但是，一些问题的出现却制约着我国律师行业的发展。最主要的就是“两结合”体制下司法行政机关与律师协会之间的分工;律师执业申请过程欠缺;律师惩戒机制存在不足等。关键在于提高行业自治水平，优化职权分工，重点在监管主体，尤其是律师协会的自治需要凸显;其次要完善申请执业的条件，着手于对申请执业律师的考核制度;最后要完善律师惩戒相关机制，加强对程序的立法。

关键词 律师 执业监管 “两结合”体制

作者简介：田苗，太原工业学院，本科，研究方向：诉讼法学。

中图分类号：D926.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.038

律师行业是神圣的行业，律师作为法律践行的守护者，自然也需要一定的行业约束。律师执业监管制度是律师制度的一部分，也是其必不可少的内容。律师执业监管不严，导致了众多律师知法犯法，游走在犯罪的边缘。目前，司法实践中也常会有“人情案”的出现，体现了对法治的蔑视，对人权的蔑视，这都是律师执业监管不严所引发的社会现象。

新时代下人民对美好生活向往需求的增量部分更多集中在合法权益保障、社会事务参与等方面，这既是律师行业改革发展的重大机遇，也是严峻挑战。因此，对律师执业监管制度的研究使得律师执业权利得到维护，律师行业发展的政策得到完善，律师制度改革不断向纵深前进，让正义之花在法治社会中结果，努力使各项机制更加顺畅、协调更加有效、任务更加明确、责任更加到位。

一、律师执业监管制度的重要性

律师执业监管制度，是律师制度的一部分，是指对律师执业前后过程的管理，各国对于律师执业监管制度的侧重不同，但总体来说都形成了国家，律师协会，律师三者参与的层次。律师执业监管制度具有法定性、普遍性和稳定性。

律师开始执业是真正踏入律师行业的不成文规定，是政府可以对律师予以管理和约束的标志，是寻求帮助的人信赖的凭证，它在律师法律制度中占有十分重要的地位和作用。因此，对律师执业的监管也就尤其的重要。[1]

律师职业具有对等性。律师从事活动中，是以一种对等的权利义务关系与当事人相处，而委托合同就是维持这种关系的纽带。

律师职业具有有偿性。基于社会主义法治需要，律师作为私主体，接受当事人的委托，应当获得报酬。

律师职业具有自治性。律师职业的特殊性在于组成人员的专业，因此其管理不同于行政管理，需要形成内部的自治系统。[2]

二、我国律师执业监管制度的现状及其存在的问题分析

（一）我国律师执业监管制度的现状

1954年我国颁布了第一部《宪法》，1979年对律师制度进行了重建，1996年正式颁布《律师法》，律师执业组织形式也历经国办所、合作制、合伙制，逐渐趋于成熟完善，律师执业监管制度也从单一政府管理转向了司法行政机关与律师行业协会共同管理。1993年，经国务批准的《司法部关于深化律师工作改革的方案》正式确立了“两结合”的律师执业监管制度基本框架，为律师执业监管制度的改革指明了方向。[3]

“兩结合”体制是司法行政机关在宏观上进行规制，律师协会订立细则对整个行业进行指导，实现权力分治，形成了有效的监管机制，在减少行政成本的同时也提高了监管效率。“两结合”监管体制强调行政管理与行业管理各司其职、相互配合，行政管理与律师行业管理相对分离，实质上是一种权限上的分离。

从律师制度管理现状上来说，我国目前只有少数的法律以及文件规范，1996年颁布施行的《律师法》、2001年颁布的《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》以及各级司法行政机关制定的地方性文件和行业规范。这些多规定了一些宏观原则，具体的细节还需要制定更加贴切的法规加以规范。[4]

从司法行政机关管理现状上来说，它对与律师相关的人与机构进行宏观掌控，其职责包括立法、执法、监督和指导三方面。将《律师法》的相关规定贯彻到底，充分发挥律师的功能。

综上，十几年的过程证明了“两结合”制度为中国律师行业所做的贡献，努力构建较为完善的律师制度。但是，制度的好坏也会随着时代的变迁发生一定的变化，没有任何制度是一成不变的，当前社会制度下“两结合”体制已不能很好地发挥作用，已经不能进行良好的运转，制约了律师行业的长远发展。因此，我们需要对这一体制进行适度的调整与完善。

（二）我国律师执业监管制度存在的问题分析

第一，“两结合”体制下的监管主体分工不明。即律师执业监管中司法行政机关的定位不清晰。国家设立律师职业的目的是为了维护公共利益，这也应是司法行政机关制定相关政策、实施管理行为所应遵循的基本原则。[5]主要表现为司法行政机关的惯性做法影响较大，“两结合”体制下尚未从直接管理者转变为宏观管理者，想通过行政手段干预律师协会的决策，使律师协会处于被动地位，甚至对某些违反执业规范的律师采取行政处罚，管理的方面仍较为具体。全国律协在《地方律师协会建设调研报告》中指出，截止至2018年底，我国地市级律师协会有350多家，其中由司法行政机关代管的律协占比多达三分之二，有200多家;实现“两分开”的律协占比约为三分之一，有100多家。数据表明，细致定位司法行政机关引人深思，更好的践行国家给予律师协会的自主权以及发挥行政机关的宏观优势。

第二，律师执业申请的过程欠缺。统计表明我国律师人数远远低于美国，美国有将近100万的律师，占全球律师总数的三分之一。这一系列的步骤带来的主要的问题是实习律师考核制度形式化。即我国对实习律师的考核局限于对其的政治素养、道德品行、业务、遵守律师职业道德和实习纪律情况，形式化突出。对实习律师的专业水平考核较少，律所的实习标准不同，考核的难易程度也就无法统一，违规现象时常出现，使得实习律师考核制度难以发挥应有的作用，如同虚设。[6]第三，律师惩戒机制存在不足。在不完善的律师制度下，律师的处境较为艰难，立法没有合理的保护律师的执业利益。法律规定，对当事人的同一违法行为，行政机关不得根据同一事实和同一理由进行两次以上的处罚。而依据《律师会员处分规则》第11条以及依据《律师法》第47条内容，对律师的惩戒不只有一次，这对违法违纪的律师尚不公平，也是对社会资源的浪费。[7]

三、完善我国律师执业监管制度的建议

世上并没有完美的制度，而问题的出现是完善制度的契机，完善的过程也是制度不断成熟的过程，以下是所提的几点不太成熟的建议，希冀对于制度的完善有益。

（一）提高行业自治水平，优化职权分工

根据“两结合”体制的规定，我国司法行政机关多是宏观指导，监管主体包括律师协会，律师事务所以及律师。因此，司法行政机关应落实政府提出的“简政放权”的理念，同时帮助树立行业的权威，还权于行业协会。

当然律师协会自治也并不是一句空话，应该真正落到实处。第一，行使律师行业的惩戒权。司法行政机关的惩戒带有浓重的杀一儆百色彩，对律师职业生涯影响巨大。而律师行业的惩戒应与律师在业内的评价挂钩，违纪者将影响其在业内的声誉，让其在可挽救的基础上认识到自身的错误，留有补救的机会。第二，制定律师行业的发展规划，提高整体的专业化水平。律师协会是所有律师的依托，律师协会应组织大量的律师调研市场，了解民众需求，符合社会的要求，并且定期组织律师的二次学习，将实务与理论紧密结合，提高律师服务的层级，整合社会中的律师资源，物尽其用。

（二）完善申请执业的条件

无论是在英美法系还是大陆法系，律师的准入门槛都非常高，一般只有法学科班出身才能报考司法考试，通过考试后实习期也很长。在日本，要成为律师除了要经过统一的司考以外还需要在司法研修所进行为期两年的学习，而且日本的司法考试非常严格，合格率大约为2%。结合各国制度，要解决我国的问题，应对实习律师加大专业考核力度。各个律所根据自身的情况从不同方面培养实习律师的专业能力，然后由律师协会定期考核，考核不合格者延长实习期间;再次不合格者，重新学习理论知识，直到考核合格，可以执业为止。对于出现不合格实习律师的律所予以批评，责令其修改培养方式。严重损害公众利益和律所利益者，对律师实施注销执业证书的制度。[8]

（三）完善律师惩戒的司法终极审查机制

惩戒只是一种手段，重点是提醒执业者不要知法犯法，破坏法律秩序，阻礙行业的进步与发展。

司法审查是法律的最后一道防线，也是最权威的手段。司法审查主要是合法性审查，第一，审查惩戒委员会适用的法律是否合法;第二，审查惩戒委员会的组成人员是否符合法律规定;第三，审查审理过程中的程序是否合法。当然，此审查并非针对所有的案件，否则会造成司法资源浪费。必要案件采取司法审查，这样才能对生活当事人实现最大救济，维护社会公平正义。

四、结语

律师是现代法治社会必不可少的一份子，律师行业的发展为我国的法制建设做出了不可磨灭的贡献，所以如何发挥其作用也是写作过程的出发点。律师执业监管制度涉及多方面的问题，文中所提到的只是一小部分，建议也都不太成熟，我们应该以温和的姿态看待这一问题并尽力将建议变得可行化。通过对司法行政机关与律师协会的职权界定，强调协会行业管理，宏观指导司法行政机关，形成不一样的“两结合”，适应我国法治进程，赶上世界律师业发展趋势。

参考文献：

[1] 满宇峰.律师执业准入问题研究[D].北京：中央民族大学，2013.

[2] 田平安.律师、公证与仲裁教程[M].北京：法律出版社，2002：20-21.

[3] 周云涛.论“两结合”律师管理体制的完善[J].中国律师，2010（6）：59-62.

[4] 王一敏.律师协会的行政法问题研究[D].苏州：苏州大学，2013.

[5] 董春江.对深化“两结合”律师管理体制改革若干问题的思考[J].中国司法，2005（7）：45.

[6] 许田田.论我国律师执业监管制度的完善[D].上海：华东政法大学，2016.

[7] 胡枚玲.论我国律师惩戒制度的完善[J].法坛论衡，2013（1）：101-104.

[8] 周文杰.我国律师监管中的注销制度现状及立法完善[J].天津法学，2017（1）：53-59.