混合所有制办学需要厘清的几个问题

李增军

在国家鼓励发展职业院校混合所有制办学的大背景下，地方政府和高职院校的积极性空前高涨，发展势头方兴未艾。然而，在理论、制度和政策的层面，高职院校混合所有制办学有一些问题亟待进一步厘清。

类型之争：公办还是民办

办学类型的确定，是高职院校混合所有制办学的基本问题，它决定学校的性质界定、法律适用和政策规定。

目前，高职院校的办学类型有两类，即公办学校和民办学校。公办学校由政府或政府所属单位以国有资本或集体资本投资举办;民办学校由企业、社会组织或个人以非公有资本投资举办。那么，既有公有资本又有非公有资本的混合所有制高职院校，应该属于什么办学类型呢？这个问题无论在理论上还是实践中，都有不同的意见和争论。笔者认为，在混合所有制高职院校办学类型的定位上，要跳出“非公即民”的线性思维，把它作为一个独立的办学类型来思考。公投公办，我们称为公办学校;民投民办，我们称为民办学校;多元主体共投共办的高职院校，我们可以称之为共办学校。这样，高职院校的办学类型就有了三种形态，即公办学校、民办学校和共办学校。

从法律适用和政策规定上看，公办学校有教育法、高等教育法、职业教育法等法律法规来规范，同时，公办学校也比民办学校有更大的政策资源空间。民办学校除受教育类法律法规制约，还有民办教育促进法专门来规范，同时，民办学校比公办学校有更大的机制优势。混合所有制的共办学校，目前尚无专门的法律来规范，可以参照民办教育促进法来规范，同时按照有利于发展的原则，混合所有制高职院校应当既享受公办学校的政策优惠，又发挥民办学校的机制优势。

属性之惑：营利性还是非营利性

法人属性的选择，是高职院校混合所有制办学的根本问题，它決定学校的设立模式以及权利和义务的法律边界。

民法总则把法人分为营利法人和非营利法人两种类型，并明确“营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等”“非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等”。民办教育促进法指出：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。”根据这两部法律，公办高职学校要登记为非营利性事业单位法人，民办高职院校可以选择设立为营利性学校或非营利性学校。

在现行法律框架下，混合所有制高职院校在法人设立上，要遵照民法总则的规定、参照民办教育促进法的有关条款来确定。学校举办者可以自主选择为营利性或者非营利性，如果设立为非营利性法人，举办者不能取得办学收益，学校的办学结余必须全部用于办学，但会得到更多的政府支持和政策资源;如果设立为营利性法人，举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照有关规定处理，但由于有公有资本的参与，营利性法人的设立会有更多的法律障碍和政策风险。

从法律规定和办学实践出发，混合所有制高职院校可以选择设立为两类法人和三种登记方式。一类是设立为营利法人，登记为企业法人;另一类是设立为非营利法人，登记为事业单位法人或者社会法人（民办非企业）。虽然学校有选择空间，但举办方要权衡利弊、综合考虑。

治理之道：教育规律与市场逻辑

治理体系的建构，是高职院校混合所有制办学的核心问题，它决定学校的运行模式和治理目标的实现。

按照高等教育法的规定，公办高职院校的治理结构，实行党委领导下的校长负责制，校长是法定代表人;按照民办教育促进法的规定，民办高职院校的治理结构，实行董事会或理事会领导下的校长负责制，董事长、理事长或校长为法定代表人。混合所有制高职院校由公有资本和非公有资本共同举办，既不能简单套用公办学校的治理模式，也不能完全照搬民办学校的治理模式，到底实行什么样的法人治理结构？在法律上没有规定，在实践中是个难题。

混合所有制高职院校既然兼有公有和非公有两种资本，那么在治理结构的设计上，就应当发挥公办和民办两种优势，遵循教育规律和市场机制两种逻辑。从教育规律看，混合所有制高职院校首先是中国的高等学校，必须扎根中国大地办教育，必须坚持党的全面领导，必须坚持社会主义办学方向。同时，高职院校混合所有制办学又是市场经济条件下的新事物，应当坚持市场导向，提升办学活力。从理论上讲，实施对混合所有制高职院校治理的权力来源也是两个方面：一是政府作为出资人赋予学校的办学权和管理权;二是投资主体多元带来的所有权和经营权的分离并由此形成的学校法人财产权。

在办学实践中，混合所有制高职院校的治理结构形成了多种模式，也暴露出不少的问题，特别是校党委、董事会、行政团队以及监事会的关系难以理顺，这和各个学校的举办者身份不同及资本结构有很大关系，也是现在混合所有制办学法律法规不配套的必然结果。当然，让所有混合所有制高职院校一个治理模式既不现实也没有必要，笔者认为，混合所有制高职院校的治理结构应该构建四个系统，即领导和权力系统（校党委、股东会）、决策和指挥系统（董事会或理事会）、执行和管理系统（校长领衔的行政团队，包括校务委员会、学术委员会）、民主和监督系统（监事会、纪委、职代会、工会）。在此原则下，应当根据学校法人属性和股权结构，构建因校而异、各具特色的治理体系。

初心之问：教育的公益性与资本的逐利性

一个不可回避的问题是，高职院校混合所有制办学如何处理好教育的公益性和资本的逐利性的关系？

习近平总书记指出：培养什么人，是教育的首要问题。这一重要论述深刻揭示了教育的本质，也昭示了教育的初心，即教育是培养人的活动。教育的本质决定了教育的公益性，即教育以满足公共利益为最大目标，不论是公办院校，还是民办院校，或者混合所有制院校，在这个问题上应该是一致的。

逐利性是资本的“天性”，也是资本的“初心”。资本进入教育领域，产业资本和教育资本的融合，或者产业资本向教育资本的转化，并没有改变资本逐利性的本质。

如何把教育的公益性和资本的逐利性有机统一起来，是混合所有制高职院校持续健康发展必须处理好的问题。服务公共利益、承担社会责任、培养有用人才，要成为混合所有制高职院校首要的价值追求。同时，要建立非公资本的回报制度，特别对非营利学校应该从法律上解决非公资本的回报、流动和退出机制。

发展之困：方向明确与制度缺失

职业教育改革有两个重要方向：一个是深化产教融合、校企合作，一个是由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变。高职院校混合所有制办学，无论对产教融合还是社会多元办学，无疑都是最有效的实现形式。国务院文件也经历了从“探索发展”到“鼓励发展”的历史过程，发展职业院校混合所有制办学的方向是明确的。

然而，在高职院校混合所有制办学实践中却面临着制度缺失的严重困境。首先是理论上的困惑，在一些重要问题上说不清、有争议;其次是法理上的尴尬，存在无法可依、无章可循;再次是政策上的模糊，存在互相“顶牛”、不衔接、不配套的问题。

当务之急是加强顶层设计，强化制度建设，使高职院校混合所有制办学有理有据、有章可循、有法可依。要健全法律法规体系，对现行职业教育法、民办教育促进法等进行修订，出台混合所有制办学条例等新的法规或条例。要完善配套政策体系，各级都要出台混合所有制办学的扶持政策，在资金、土地、办学自主权等方面予以支持。在政策法规尚未理顺的情况下，要按着鼓励发展的原则，多开绿灯、少设红灯，在发展中规范，在规范中发展。