系统性金融风险防控：国别经验与政策启示

吴婷婷，项如意

（1.上海对外经贸大学 金融管理学院，上海201620；2.上海对外经贸大学 全球金融治理研究中心，上海201620）

一、引言

随着金融改革的不断深化，金融开放程度不断提高，金融机构间的业务往来愈发紧密，银行业、证券业、保险业等金融机构融合渗透，交叉性业务和金融产品推陈出新。金融界一直追求金融创新，一方面能够给金融市场注入新的活力，但另一方面也加剧了风险的积累与交叉扩散的可能性。尤其是过度的金融创新与监管的缺失导致2008年金融危机爆发，使得各国对系统性金融风险的重视程度显著提升，认识到系统性金融风险的识别、预测与监管对稳定金融市场环境具有十分重要的意义。

本文在第二部分梳理了国内外学者对系统性金融风险的成因、积累及防控措施的认识，在第三部分梳理比较了美国、日本、欧盟及其主要成员国德国防范系统性金融风险所采取的措施，第四部分总结了中国的监管框架及防范系统性金融风险的政策，第五部分结合我国国情为防范与化解系统性金融风险提出了建设性意见。

二、文献综述

Billio et al.（2012）[1]认为系统性金融风险是指在金融系统中，各个金融机构间因互惠互利的业务往来而联系紧密，在金融危机发生时，非流动性、破产、损失产生的负效应会迅速扩散。系统性金融风险的成因分为内部因素与外部因素。祁斌等（2008）[2]认为金融机构多以高杠杆经营，金融衍生品的高杠杆性和金融市场的联动性以及投资银行采取较为激进的经营方式是系统性金融风险不断积累的内在原因。金融行为的同质性、风险管理模型的雷同性使得各个金融机构处于一个相互关联的网络结构中，系统性金融风险的波动性大大增强。外部因素主要包括宏观经济、金融开放程度以及其他国家的金融风险（方蕾、粟芳，2017）[3]。

系统性金融风险不断积累的最终后果是金融危机的爆发，由此可见从计量角度出发可认为金融危机是一个是与否的二值变量，而系统性金融风险是时间序列变量，具有一定的或然性，金融危机是这种或然性的某种表现（张晓朴，2010）[4]。系统性金融风险的积累过程表现为宽松的货币、财政政策使投资者的信心高涨，金融机构低估风险不断扩大信贷规模，市场上杠杆率快速增长，反过来进一步强化经济，经济泡沫开始滋生，系统性金融风险逐渐累积。相反，在经济衰退时期，各个金融机构共同的避险情绪使惜贷现象突出，市场上流动性供给不足，投资情绪低迷进一步恶化经济。图1展示了系统性金融风险由于顺周期性而不断积累的途径。而当市场过度繁荣遭到负向冲击时，系统性金融风险便从时间维度转向横截面维度。金融机构通过业务上的合作直接或间接联系在一起，因而当系统性金融风险发生时，风险会通过金融机构间的关联传染放大（李政等，2019）[5]。在我国金融市场中未曾出现不可控的风险冲击，某些单个机构的经营危机也未在资本市场上造成系统性事件，但我国监管部门十分重视防范系统性金融风险，主要因为系统性金融风险常常具有较长的积累过程，不断完善宏观审慎监管框架是防范系统性金融风险未雨绸缪的表现。

图1 系统性金融风险传导机制——顺周期性

在金融危机爆发前，大多数国家仅仅采取微观审慎监管，维护单个金融机构的稳定，错误地认为各个金融机构“扫好门前雪”就能够防范金融危机的发生。但考虑到机构间紧密的业务往来及共同的风险暴露，维护单个机构稳定的微观审慎监管在防范系统性金融风险上能发挥的作用十分有限，因此宏观审慎监管受到越来越多国家的重视。日本自2002年起为了应对银行巨额坏账，就将宏观审慎管理理念注入金融监管中（于震、张超磊，2015）[6]。Gauthier et al.（2012）[7]认为加强银行监管的系统视察能够增强金融市场的稳定性。宏观审慎管理的目的在于使金融机构的溢出成本内部化，《巴塞尔协议》的最低资本要求属于微观审慎资本要求，在此基础上增加一个额外的宏观审慎资本要求覆盖系统性金融风险是最为重要的宏观审慎监管措施（王力伟，2010）[8]。叶思晖、樊明太（2019）[9]将影子银行、价格型与数量型货币政策、最低资本充足率纳入宏观审慎监管措施，通过构建DSGE模型进行实证分析认为，“货币政策+宽口径的宏观审慎政策”对于防控系统性金融风险、维护金融稳定发挥了有效作用。尹哲、张晓艳（2014）[10]对比美国、英国和欧盟危机前后监管体制的变化发现三者都建立了宏观审慎监管机构，并且由央行负责主要的监管职责。危机同时暴露出全球金融治理体系存在的问题，让各国认识到加强国际间金融监管的政策协调是必要的。杨祖艳等（2019）[11]提出国际间的合作应以宏观审慎政策协调为主、货币政策为辅，首先推进区域间协调即与金融周期相关度较高的国家率先推进政策协调，而后推动建立与其他各国的多边协调机制。

学术界对系统性金融风险的研究数不胜数，但主要集中在风险的测量方法、传导机制及西方国家危机前后的监管改革对比方面。对于国际经验主要陈述其他国家新设的监管机构职责、总体监管框架等，针对系统性金融风险的防控措施的讨论相对简单，且少有文献总结日本针对系统性金融风险的有效监管经验。因此本文的主要贡献在于对比总结美国、欧盟、德国及日本的系统性金融风险防范措施，为中国完善风险防范机制提供借鉴作用。

三、国际宏观审慎监管政策

在2008年金融危机过后，各国暴露出监管体系存在的缺陷，即缺乏对系统性金融风险的有效防范机制，对大型金融机构的监管不足，“大而不倒”问题突出。因此各国都进行了不同程度的监管改革。

本文总结了美国、欧盟、德国与日本一些较为有效的监管政策，从中提取对我国监管改革有借鉴意义的政策。

（一）美国宏观审慎监管政策

1.金融稳定监督委员会管理结构

2010年10月1日，美国为弥补宏观审慎监管缺位问题建立了金融稳定监督委员会（FSCO），承担监测系统性金融风险、维护金融市场稳定的职责，其职能定位与我国的金融稳定发展委员会相似。由金融稳定监督委员会对系统性金融风险进行监测与评估，并每年发布结果报告。图2是FSCO的管理结构。FSCO设置了15名成员席位，其成员构成体现了“全方位覆盖”的理念，具有广泛的代表性。管理框架注重监管机构的跨部门协调、监管资源的统筹利用以及金融业务的专业研究。代理委员会的主要职责在于政策的设计以及监管协调，财政部下的金融研究办公室负责金融数据的信息收集与分析，并定期向国会报告影响金融市场稳定的因素；专业委员会研究微观层面的金融业务，并可根据监管要求灵活调整，但要求工作人员具备相应的专业知识。FSCO的“矩阵式”管理结构具备很强的协作性，缓解了以往分业监管模式下的资源浪费与低效率问题。

图2 金融稳定监督委员会管理结构

2.对系统重要性金融机构的监管政策

在2008年金融危机中，雷曼兄弟、贝尔斯登、美国国际集团等大型机构的破产使金融市场受到重创，美国政府拿出7000亿美元对出现问题的金融机构进行资产收购或接管。解决“大而不倒”背后的道德风险隐患成为美国监管改革的重点方向之一。改革过程中，首先不断完善对系统重要性金融机构的评估，提出更高的监管标准，并制定特别的处置机制及清算程序。美联储与金融稳定监督委员会共同对系统重要性金融机构进行评估，评估方法综合运用了定量指标与定性分析。美联储负责评估大型银行控股公司与外国银行组织在美国的大型分支机构，金融稳定监督委员会负责评估具有系统重要性的金融市场基础设施和非银行金融公司。美联储对系统重要性金融机构执行更严格的监管标准，包括附加的资本要求和杠杆率，并制定特别的处置机制。在《多德-弗兰克法案》中提出要加强对影子银行的监管，尤其是对大规模且风险较高的基金的监管。据统计，截至2007年年末，美国影子银行的资产规模已经超过商业银行的总资产。《多德-弗兰克法案》因此提出对资产超过1亿美元的基金管理机构强制要求其到美国证监会注册，证监会要对这些注册的基金定期检查，评估风险，并向国会提交报告。

美国对系统重要性金融机构的处置及清算有着较完善的制度。在系统重要性金融机构出现经营问题导致破产时，一段时间内禁止其他关联机构取消或终止合约，禁止行使违约权利，根据不同的交易对手设置不同的过渡期，避免一家机构的风险传染至整个金融体系。对系统重要性金融机构的清算是由财政部、美联储和联邦存款保险公司合力进行，存款保险机构有权对陷入困境的金融机构进行干预，设立过桥机构承接负债、资产及其经营业务。在机构制定还款计划的前提下，存款保险机构偿付部分投资者存款，财政部垫付其他损失费用。公共资金可以临时垫付处置系统重要性金融机构，当公共资金出现损失时，首先确定股东及无担保债权人承担损失，在必要时对资产规模达到一定标准的银行收费。

3.存款保险制度

美国的联邦存款保险公司主要负责处置系统重要性机构。存款保险制度中保费的设置具有一定的参考价值，保费体现了风险敏感性。保费应准确地覆盖存款保险提供者的预期损失，使银行能够将其破产对基金和整个经济体造成的成本内部化。美国早在1933年就建立了联邦存款保险公司（FDIC），目的在于保障投资者的存款不会因银行的经营问题而受损，其覆盖范围不仅限于银行，还包含了非银行存款类金融机构。在FDIC的大部分历史中，存款保险的保费与银行风险是独立的，但在1991年颁布的联邦存款公司改进法中规定保费要依据风险设定，将商业银行根据银行资本划分为3类，监管等级分为5类。

同时美国的存款保险早期纠正职能设定也较为有效完善。在20世纪80年代美国遭遇储贷危机①由于当时美国放开利率管制，一些储贷机构以高利息吸收存款从事高风险业务导致了储贷危机的爆发，将近3000家储贷机构和银行倒闭。后于1991年颁布了《联邦存款保险公司改进法》，在存款保险制度中引入了早期纠正机制。当投保机构出现经营问题并有可能对联邦存款基金产生严重影响时，存款保险有权介入分档次加以约束并强制其改进，采取补充资本、限制业务增长等措施，若不能在要求期限内改进，存款保险可接管处置，实行“非纠正则接管”；当投保机构资本充足水平低于2%，存款保险也可强制接管进行风险处置。《联邦存款保险公司改进法》明确了存款保险“事前介入、事中接管、事后处置”的职责，能够及时发现风险、化解风险。美国的早期纠正流程如图3所示。当银行资本充足率低于2%时，存款保险发送《早期纠正通知书》，责令银行机构补充资本，采取措施防范高风险等措施进行自救，同时存款保险进场委托中介对其进行清产核资，并制定收购承接方案，寻找合适的承接方，若找不到合适的承接方则成立“过桥银行”替代。90天后若银行自救成功则恢复正常经营，若自救失败，启动“五一机制”，在周末将问题银行的受保存款等转移给承接方，在下周一重新开业，正常提供投资者存取款业务。

图3 美国的早期纠正流程

（二）欧盟及德国监管政策

在2008年金融危机中，欧盟及各成员国受到巨大冲击，其主要原因并不是由于资产证券化程度高，而是由于对美国次贷产品的投资比重大。在危机爆发后，欧盟及其主要成员国认识到宏观审慎监管的缺失，为弥补监管体系上的漏洞，欧盟及其成员国都进行了金融监管制度改革，其中德国的宏观审慎管理受欧盟的欧洲系统性风险委员会（ESRB）影响较大，德国在欧盟框架下结合自身实际情况推进宏观审慎管理、存款保险制度等方面的改革。

1.欧盟的宏观审慎政策

危机后，欧盟监管改革的重点方向在于加强宏观审慎监管，在欧央行下成立了专门负责监测系统性金融风险的欧洲系统性风险委员会（ESRB），与3个欧洲监管机构（ESAs）②包括欧洲银行业管理局（EBA）、欧洲证券和市场管理局（ESMA）、欧洲保险和职业养老金管理局（EIOPA）。、各成员国的监管当局实现宏观审慎与微观审慎的协调管理。图4展示了欧盟宏观审慎管理与微观审慎管理的协调机制。在ESAs及成员国监管当局提供的微观信息支持下监测与评估系统性金融风险，每年发布风险监测报告，将分析结果反馈给各监管部门。虽然ESRB提出的建议不具有强制性，但ESRB会成立专项检查组追踪各监管部门对建议或警告的采纳情况，若不采纳则需要机构解释不采纳缘由。

图4 欧盟宏观审慎与微观审慎协调管理机制

欧盟政策当局基于系统性金融风险评估分析结果，对不同的风险来源采取不同的风险指标，根据风险指标的偏离程度选择不同的宏观审慎管理工具。如用贷款价值比或贷款收入比衡量信贷市场繁荣程度，在过度繁荣或过度低迷时采取不同的贷款价值比、贷款收入比要求；为避免系统重要性金融机构破产危机对其设置附加的资本要求等。在宏观审慎政策执行过程中，允许其他监管部门和外部专家参与决策，加入专家的外部独立视角可以弥补政府官员群体思维下产生的漏洞。此外欧盟还设置了银行问题小组及破产法等专门小组，完善对银行的监管与危机处理机制。在银行或银行集团出现危机时允许监管者早期干预，要求银行实行资产重组，保护投资者权益。同时持续对影子银行进行监测，发布影子银行监测报告。

2.德国的宏观审慎政策

德国的宏观审慎监管政策受到国际监管要求的影响，与国际货币基金组织和金融稳定理事会政策对接，同时受欧洲系统性风险委员会（ESRB）的影响。德国响应ESRB提出的设立专门负责宏观审慎管理部门的要求，通过《金融稳定法》设立了金融稳定委员会，负责宏观审慎监管职责，同时强化了央行的监管权力。具体表现在央行有权否决金融稳定委员会发布的警告或建议，有权从各监管当局中获得所有数据，同时还可为满足分析需求进行额外数据调查，在实施政策过程中邀请专家来提供意见。表1梳理了德国金融稳定委员会的成员构成、职能及政策工具。委员会事前预防管控系统性金融风险有三大工具，根据强制性程度分为非强制性工具、半强制性工具和强制性直接干预工具。强制性干预工具具有法律保障，并受到国会监督。德国还设有专门的政策分析部门，通过对系统性金融风险的分析开发出适用于监管范围内的系统性金融风险测度指标。

表1 德国金融稳定委员会的成员、职能及政策工具

德国在危机过后进一步完善了存款保险制度，提高了赔偿覆盖范围及赔偿限额。基于商业银行的存款保险由法定存款保险及自愿存款保险两部分组成。两者的共同点在于保费的设置皆由首次入门费及年费构成，年费的设置依照风险差别变化。区别在于法定存款保险仅仅具有付款功能，对自然人存款的赔付限额为10万欧元。自愿存款保险是法定存款保险的补充，覆盖范围更广，包含了商业银行和非银行存款类金融机构。此外自愿存款保险相比法定存款保险多了早期干预功能，起到了一定的监管作用。

（三）日本监管框架与政策

日本的国际化程度较高，但在次贷危机中是少数直接损失不大的国家之一，主要原因在于日本金融监管体制在持续十多年改革中日益完善。日本采取金融厅一体化监管模式，与日本银行、财务省分工合作对金融机构进行监管。财务省在日本宏观审慎管理中发挥作用有限，仅出席金融危机应对会议，负责监管存款保险公司运转及保险费率制定。金融厅与日本银行在宏观审慎监管中发挥着最主要的作用。金融厅负责监管所有金融机构，有权调阅、搜查金融机构的相关资料，在金融机构的资本充足率低于规定标准时可采取及时纠正措施。金融厅的人员结构设置较为开放，不仅有金融专业人才，还从社会上招揽各类人才，如律师、精算师、不动产鉴定师、注册会计师等。日本银行主要职责在于发行货币、管理货币流通、金融机构间的清算结算，同样承担一部分金融风险管理的责任。但日本银行不属于政府机构，只有在与金融机构签订同意开展现场检查的协议后才能进行。日本还规定“应金融厅官员要求，日本银行应向金融厅出示检查结果并允许金融厅人员查阅相关资料”，用法律保障监管机构间信息交换，用法律解决由于多个监管机构并存而导致的重叠或真空问题。日本金融监管模式的优越性在于监管机构的职能分工明确清晰，同时加强协调，金融厅内设8个机构，不仅维护金融稳定，保护金融市场参与者，同时也不断加强金融基础设施的建设（如设置注册会计师监察审查会、企业会计审议会等机构）。图5总结了日本的监管框架及监管职责。

图5 日本金融监管框架及监管职责

此外为应对系统性金融风险的爆发，日本实施了金融再生计划，从空间与时间两个维度充分利用市场信息增加对系统性金融风险的监测频率。在特定时间点对金融机构持有的共同资产或风险暴露评估其关联性以及冲击发生后的风险传染效用，同时评估随时间变化的风险累积，即顺周期性引发的风险。同时监管部门对金融机构进行现场检查与非现场监管控制系统性金融风险，结合各个金融机构自身经营状况对其进行检查，但监管不仅仅评估该金融机构的资产状况，更重要的是监管其风险管理的制度与能力，并详细披露检查结果，采取逐级惩罚措施。日本监管机构是否对金融机构进行干预取决于金融机构的资本充足率，一旦金融机构的资本充足率低于规定下限，监管部门就将采取及时纠正措施，按照资本充足率的不同程度实施不同强硬的手段干预金融机构，要求实施“经营改善计划”、禁止新开网点、缩减业务、停业等逐渐强硬的措施。对于系统重要性金融机构，日本分别建立了不同的监督机制，日本银行将对单个金融机构现场检查或非现场监管得到的微观信息与宏观经济结合起来，综合评估系统性金融风险。

（四）总结

美国、欧盟、德国及日本由于不同的金融市场发展状况在监管框架、政策方面存在差异，但不乏一些共同实施的有效的监管措施，本文在有限的资料收集基础上总结了其重要的宏观审慎监管措施的异同。美国、欧盟、德国在危机过后都成立了专门负责宏观审慎监管的部门，并加强了央行的监管职责，而日本由金融厅与日本银行共同负责宏观审慎与微观审慎管理。

美国、欧盟、德国及日本都提高了对系统重要性金融机构的监管要求，且对出现问题的金融机构设置了符合国情的干预处置机制，详见表2。

四、我国的宏观审慎监管措施

我国一直没有停下金融监管体制改革的步伐，在2017年，成立国务院金融稳定发展委员会（简称“金融委”），办公室设立在中国人民银行，强化了中国人民银行的宏观审慎监管职责。金融委的主要职责是统筹协调货币政策与财政政策、产业政策，统筹金融改革与监管，确保金融安全和稳定发展。在央行内还设有金融稳定局，协助央行监测防范系统性金融风险，重点对金融控股公司和交叉业务进行监管。

2018年3月，全国人大整合原银监会与原保监会的职责，组建了中国银行保险监督管理委员会，统一监管银行业与保险业。“一委一行两会”的监管格局基本形成，新的监管格局使各部门的监管职责更加清晰明确，一定程度上缓解了部分监管空白与监管重叠问题。

宏观与微观审慎的金融监管、存款保险及各类投资者保护制度与中央银行的“最后贷款人”职能三大支柱构成了中国金融安全网，维持金融体系稳健运行，防止金融风险向金融市场扩散、蔓延。审慎监管属于第一道防线，在事前监测到可能对金融市场稳定产生影响的风险并采取措施防范与化解。2008年金融危机之后，我国开始探索宏观审慎监管框架，2011年建立了差别准备金动态调整机制与合意贷款机制，并在2015年升级为宏观审慎评估体系（MPA），成为宏观审慎监管的重要部分。MPA从资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性等方面，运用15个指标对金融机构进行考核。其中MPA的核心是控制银行的资本充足率来控制杠杆率，进而起到防控系统性金融风险的目的。对金融机构不同的评估结果采取不同的奖惩措施，调整存款准备金率就是措施之一。在MPA实施的过程中，我国也在持续不断地更新完善MPA框架，如在2017年央行将银行的表外理财对应的资产纳入了广义信贷考核，2018年将同业存单纳入同业负债考核。MPA结合了数量型工具与价格型工具，具体表现在用广义信贷指标从数量上控制信贷增长，用利率定价指标约束了金融机构的负债行为，在体制转轨与利率市场化过程中对稳定金融市场发挥了较大作用。但MPA评估对象主要限于银行，对非银行金融机构的评估指标还不够充分。此外由于我国未遇到金融过冷时期，难以验证MPA对金融过冷时期的调节作用，而有些学者通过实证分析发现MPA在经济下行阶段难以实现调控目标[17]，因此仍处于探索阶段。

表2 美国、欧盟、德国及日本监管措施的异同列表

2015年5月1日正式建立的存款保险制度是我国的第二道防线，用银行机构缴纳的保费成立存款保险基金，对所有银行业机构提供存款保障，赔付限额最高为50万元人民币，覆盖范围仅局限于银行机构。存款保险基金管理机构可以收购大额债券来处置银行风险，及时发挥市场化风险处置的平台作用，对个人储蓄实施全额保障以稳定公众信心，避免银行出现挤兑。存款保险被赋予早期纠正职能，发挥早期发现问题机构并及时干预作用，但其早期纠正职能还不够完善。存款保险基金主要对一些不具有系统性影响的金融机构实施处置，当有系统性影响的金融机构出现问题时，中央银行将发挥“最后贷款人”的职能，提供流动性支持，以及处置无法继续运营的金融机构，避免引发系统性金融风险。在处置过程中，经国务院批准可发放再贷款，收购个人债权，保障个体投资者的权益。

五、对我国宏观审慎监管政策的启示

金融危机的发生引起了各国对宏观审慎管理的重视，我国受金融危机的冲击相对较小，但在不断推进金融改革的过程中，系统性金融风险的累积问题越来越得到重视。借鉴别国（组织）宏观审慎监管模式及理念，有助于监管者制定并完善适合我国国情的系统性风险防控体系，预警金融危机和防控系统性金融风险事件的发生。

（一）强化央行监管职责，健全货币政策和宏观审慎政策“双支柱”调控框架

第一，应强化央行的监管职责，进一步加强中央银行与金融监管机构间的合作。央行及各金融监管机构间应当构建信息共享平台，促使各部门能更快更准确地获取市场信息。

第二，央行要继续完善双支柱调控框架，研究更明确、量化的宏观审慎政策目标。将金融稳定纳入货币政策目标，与宏观审慎监管配合达到经济稳定增长与金融市场稳定发展的双重目标。

第三，各监管机构应继续加强宏观审慎监管方面的理论研究，加强与国际监管机构的信息交流，建立国际化的金融监管规则以应对金融深化改革与金融国际化。

（二）完善国务院金融稳定发展委员会结构与现有的监管模式

首先，可加快出台支持国务院金融稳定发展委员会监管权力的法律，使金融委执行其宏观审慎监管职能时有法可依，从法律层面强化金融委的监管地位。

其次，优化金融委的成员结构，下设工作小组要明确职责分工，小组成员应包含具备专业知识的金融人才及计算机人才，以更好达到稳定与发展目标。工作小组可包括：（1）系统性金融风险管理小组，负责监测识别国内、国际上对金融稳定会产生冲击的金融活动；（2）金融与经济协调发展小组，统筹政策之间的协调性，推进金融服务实体经济实现金融、经济共同发展；（3）地方金融发展综合协调小组[18]，指导地方金融稳定发展与监管，着力解决目前中小企业融资难、融资贵等痛点问题。

再次，加强各监管机构间的信息共享，设定约束机制，重视协调合作。

（三）完善系统重要性金融机构的识别监管体系及破产处置机制

识别系统重要性金融机构已受到各国的重视，在FSB发布的全球系统重要性金融机构名单中，中国占据4个，仅次于美国。但目前国内对如何识别评估系统重要性金融机构，即区分系统重要性金融机构与普通金融机构的标准，并没有完全一致的结论。

首先，要进一步研究并明确系统重要性金融机构的界定标准。对系统重要性金融机构的评估过程不仅要考虑机构对系统性金融风险的影响，也要考虑面临冲击抵御风险的能力。国际上对于如何识别系统重要性金融机构有两种思路：第一种是分析单个金融机构的风险在网络结构中的传染扩散效用，继而寻找导致系统性金融风险发生的根源在哪些机构；第二种思路在于分析系统性金融风险已经形成的背景下，哪些金融机构更容易受到危机的冲击，并进一步加剧危机。

其次，加快建立对系统重要性金融机构的特别处置机制。如对系统重要性金融机构额外征收金融稳定贡献税，并将税款累积用于支付未来金融机构的救助资金，抵御危机发生后的部分冲击。在系统重要性金融机构出现经营问题导致破产时，一段时间内禁止其他关联机构取消或终止合约、行使违约权利，由央行和存款保险公司寻找过桥机构承接负债、资产及经营业务，利用公共资金可以临时垫付来处置系统重要性金融机构。

再次，在法定存款保险外补充自愿存款保险，扩大覆盖范围，提高赔付限额，也可赋予自愿存款保险一定的监督职能。

最后，借鉴美国联邦存款早期纠正机制来完善我国存款保险的早期纠正职能，对金融机构出现问题时及时介入处置，并加强破产机制建设，促进金融机构有序退出。

（四）加强对交叉金融创新工具的监管

金融市场的成熟发展对实体经济起着保驾护航的作用，因此我国致力于不断深化金融市场发展程度，放松金融管制，鼓励金融创新。但另一方面随着金融创新的不断深入，给投资者带来便利与投资机遇的同时，一些金融创新也隐藏着新风险，给宏观审慎监管增加了难度。

第一，要加强对金融创新产品的监管，要求金融机构充分准确地披露金融创新产品的设计逻辑、销售、交易、风险等方面的信息，提高创新产品的透明度，避免消费者在不了解的情况下盲目购买复杂的金融产品。

第二，将所有场外交易衍生品纳入统一监管框架中，逐步建立包含所有衍生品交易的数据库，并尽可能向大众开放。但监管者也要把握监管力度，防止出现监管过严、干预过多导致的金融创新不足的问题。

第三，加快建立资管产品统计与监管体系。可以借鉴国际全球机构法人识别编码（LEI）经验研制资管产品代码，统一各类产品的标准、信息数据格式等，统计好每个产品的基本信息、交易信息及终止信息[19]。利用穿透式监管全面监管资管产品的资金来源、中间环节和资金去向：核实资管产品的投资者是否符合合格投资者标准，所能承担的风险与收益是否匹配；加强对金融产品的杠杆、关联交易的监管，防止金融机构利用资管产品的复杂性进行过度加杠杆及内幕交易等；全面及时了解产品的底层资产的运作状况。此外消费者对系统性金融风险的发生在一定情况下也会有“推动”作用，监管机构及金融机构应对消费者广泛普及金融知识，引导其养成良好的储蓄习惯，购买金融产品时避免盲从，同时考虑风险与收益。