法定数字货币替换现金货币的社会治理机制研究

王定祥，何乐佩

（1.西南大学 智能金融与数字经济研究院，重庆400715；2.西南大学 经济管理学院，重庆400715）

一、引言

2008年，比特币作为一种全新的电子加密货币进入人们的视野，借助互联网平台和相关技术搭建的数字货币体系，一定程度上绕开了监管和宏观调控，造成了一定的市场动荡。面对之后层出不穷的私人部门加密货币的挑战，各国央行竞相联合金融科技行业与学术界研发本国的法定数字货币，以解决现金货币使用萎缩、虚拟货币引发金融市场动荡等问题。目前法定数字货币的研究以发行目标设定[1]、主要模式选择[2]、实现路径选择[3-5]和对金融稳定与货币政策传导机制的影响[6]为主要方向，但是，法定数字货币发行后必然会对现实的信用货币流通、货币调控、货币治理产生一定程度的影响，而这方面的解决机制设计仍然缺位。

从法定数字货币发行的本意来看，主要目的在于降低货币体系成本、提高支付效率、稳定金融系统和应对虚拟货币的挑战。

首先，在降低货币成本方面，王信和任哲（2016）[7]认为法定数字货币对实物现金货币的替代会降低货币总体发行费用。然而，Fung et al.（2016）[8]研究发现，从当前技术条件上看，数字货币研发和运行成本仍然很大，是否能够降低其基础性投入取决于相关技术选择和未来技术发展情况。其次，在提高支付效率方面，从加拿大银行、英格兰银行等央行机构的试验结果来看，即使区块链和DLT（数字分布式记账技术，即不受任何中央机构管辖记录数据库）在技术上还属于发展初期，但确实显著提高了支付效率，在真实场景中发挥着重要作用[9]。再次，在维持金融市场秩序方面，杜金富（2018）[10]认为法定数字货币可以通过确定支付市场规则和标准，提高金融市场稳定性和效率。最后，在提高货币政策有效性方面，Engert et al.（2017）[11]认为发行不计息的法定数字货币，不会造成大的流动性转移波动，同时根据数字货币这种特殊的货币形式调整现有货币政策传导机制，可以实现特定货币政策目标，提高货币政策有效性。

显而易见，要达成上述法定数字货币发行目的，就必须建立稳定可持续的法定数字货币社会治理机制。目前较为全面的理论探索仍然缺位以及在实践迫切需要的现实背景下，本文旨在讨论未来法定数字货币替换实物现金货币的最佳均衡水平、对社会福利的影响以及社会治理机制设计的相关问题，从而为法定数字货币发行后的社会治理机制构建提供理论借鉴。

二、数字货币的理论内涵与分类

（一）数字货币的理论内涵

由于数字货币种类众多且差异明显，目前学术界对其具体定义和内涵暂时还没有达成共识。英格兰银行认为以电子化的形式转移和存储的货币就是数字货币，但这一定义范围太宽泛，将电子货币也纳入其中。而国际清算银行在2015年的《数字货币》的研究报告中提出数字货币应当具有去中心化的特性，因此分布式记账技术必须作为底层技术架构，例如比特币就是如此。这一定义将使用其他技术的数字货币如瑞波币等排除在外，范围过窄且不具有普遍性。姚前（2018）[12]则将电子货币纳入广义的数字货币范围，认为狭义的数字货币是以数字化的、无物理载体形式存在的货币。总体来看，姚前的定义更加具有普适性。

（二）数字货币的分类

按照数字货币发行的信用基础，可将数字货币分为以下三类。

1.以比特币为代表的虚拟货币

这类数字货币没有合格发行责任主体、没有实体资产支撑、没有足够的信用背书，因具有匿名性、没有价值支撑、数量稀缺、监管缺乏、投机性强等特点，导致其价格波动十分剧烈。如图1所示，其价格走势易受到交易者的情绪和重大事件等外部因素冲击，币值不稳定，难以执行货币的基本职能。在执行货币政策方面，虚拟货币由于绕开了央行和商业银行的宏观调节机制，不能起到维护金融稳定的作用。比特币的底层技术架构是区块链，具有去中心化、匿名性和可追溯性等特点，但是比特币网络每秒仅能处理约7笔交易，在大多数的交易场景中都可能造成网络拥堵和交易失败。

同时，比特币的安全性、隐私保护性和交易最后可确定性等都存在技术缺陷，使其不适用于金融场景。目前有超过3/4的比特币并未参与流通，而在账户中处于闲置状态，作为一种投机工具而非交易媒介，即使是参与流通的比特币大部分也出现在“黑市”进行交易。

2.以Libra为代表的可信任机构数字货币

这类数字货币由具有公信力的机构包括金融机构发行。Libra是Facebook发行的数字货币，以许可型区块链的形式起步。与比特币不同的是，Libra使用的不是纯粹的区块链，而是一种混合架构，技术上提高了安全性、匿名性和可扩展性，交易处理量大幅度提高，使用了低延迟和更高能效的共识机制。Libra与私人数字货币不同的特点是，为使Libra的持有者信任该货币能够长期保值，全部使用真实的资产储备作为担保，克服了数字货币价格波动大的缺点，Libra协会承诺储备资产的利息将用于覆盖系统的成本，确保交易者使用更低的费用交易。但是，如果Libra影响力过大，可能会影响到各国中央银行的货币发行权和货币政策的主导权，而这日益被视为一个国家行使主权的重要内容之一，因此很难获得主权国家的认可。

图1 2018年12月—2019年12月比特币价格走势

表1 数字货币分类

3.法定数字货币

这类数字货币具有法定地位，具有国家主权背书和央行发行责任主体。由于各类数字货币的研发对中央银行垄断的货币发行权发起了挑战，于是各国央行纷纷抓紧研发本国的法定数字货币来抵消这种冲击。例如，加拿大的Jasper项目、新加坡的Ubin项目以及日本银行和欧洲中央银行的Stella项目。我国的法定数字货币早在2014年就开始研发，该项目 为DC/EP（Digital Currency and Electronic Payment），以中国人民银行为中心建立管理体系，研发目标是替代现金货币M0，采用双层运营体系，充分利用现有的金融基础设施，以减少社会资源的浪费。技术路线上，目前大多数国家的数字货币实验都是基于区块链技术展开的，但中国人民银行数字货币研究所所长穆长春①参见2019年8月穆长春在第三届“中国金融四十人伊春论坛”上的演讲稿.http://finance.sina.com.cn/zt_d/2019cf40yichun/.表示如果完全采用区块链架构，则无法实现零售所要求的高并发性能。因此DC/EP在技术上不预设路线，不一定依赖区块链，将充分调动市场力量，通过竞争实现系统优化。

总体来说，数字货币从虚拟货币到可信任机构数字货币，再到法定数字货币，信用基础不断加强，如表1所示。但只有以国家信用为保障且坚持中心化管理的法定数字货币可以有效获得社会大众的信任，从而避免由私人部门发行数字货币引发的社会信任危机和金融市场的动荡危机。

三、法定数字货币较现金货币具有的比较优势

（一）法定数字货币在货币支付中的比较优势

1.支付安全优势

传统的实物现金货币，由于在支付系统中存在假币、伪造票据和空头支票等现象，识别难度较高，降低了支付效率，也存在大量的安全隐患。而数字货币使用时添加了加密算法，并且是全网记账，因此大大增加了货币支付和交易造假的难度。我国即将推出的数字货币可基于账户也可不基于账户，实现“账”和“币”的松绑，并提供可控性匿名，个人信息隐私得到有效保护，同时数字货币的可追踪性还弥补了实物现金洗钱和黑市交易等监管漏洞。

2.交易费用优势

当前实物现金的运营成本非常高，比如2010年欧元区旧币回收，花费了1000亿欧元替换58亿张纸币，而我国仅运钞车运输产业市场规模就达到350亿元，同时纸币和硬币的印刷、铸造、储存和防伪等各个环节也会产生成本。而发行法定数字货币可在很大程度上优化当前货币运行系统，并大大节约货币发行与保管、运输成本。

3.支付效率优势

法定数字货币的信息流和资金流高度统一，交易和结算实现同步，省去后台清算、结算等环节，并且能在多种介质和渠道上完成支付，大大提升了支付效率。

总之，理想的数字货币在克服实物现金货币诸多缺陷的同时，还增加了可控匿名性、不可伪造性、可追踪性和可编程性的功能，具有独特的货币品质。

（二）法定数字货币在货币政策中的比较优势

目前，我国央行建立了适应经济发展阶段和国情需要的与宏观审慎监管政策相结合的数量型、价格型、结构型货币政策工具体系，但仍有三个方面的问题需要解决。一是需要疏通货币政策传导渠道，尤其是长期以来受到利率管制带来的经济主体对利率敏感性不足的影响而造成信贷市场利率传导机制不畅的问题。二是需要进一步增强逆周期调控策略及其有效性。近年来，由于表外、理财和同业等影子银行相继发展，使得中央银行的逆周期调控受到影响，需要探索新的逆周期调控工具和机制，增强政策调控的有效性。三是需要避免货币的“脱实向虚”，平衡货币政策的目标激励和商业银行自身的利益诉求，更好地实施定向结构性货币政策调控，配合供给侧结构性改革，优化国民经济结构，提高经济发展质量和效益。

那么，在上述货币政策调整中，法定数字货币的比较优势主要体现在两个方面。第一，由于数字货币的可追溯性和可编程性使该货币发挥了新的功能[13]，央行凭借可追踪性监控数字货币流转过程而获得了全息信息，可编程性通过“前瞻条件触发”[14]设计，比如数字货币系统可以提前设置数字货币生效的触发条件（包括流向主体、生效时间点、各类经济参数等）和货币回笼触发条件，并与商业银行约定发放贷款时间和收回时间，商业银行需要贷款时向央行申请数字货币生效，此时央行可校验是否满足触发条件，如果满足则数字货币生效，否则不生效。通过前瞻条件的设计，央行可以有效地疏通货币政策传统机制，实现货币精准投放。第二，在极端情况下提供了一种负利率政策工具。例如，当经济衰退严重时，传统的货币利率无法下降到弥补总需求持续不足的均衡水平，但数字货币可以通过对数字钱包收取手续费等方式突破有效利率下限，执行非常规的负利率货币政策。可见，法定数字货币在丰富货币政策工具、疏通货币政策传导机制、增强货币政策调控效果等方面具有明显的比较优势。

（三）法定数字货币在维护金融稳定中的比较优势

金融稳定是金融发展的重要前提。范一飞（2016）[2]认为，央行数字货币应当采用“中央银行—商业银行”的双层运营体系，即央行将数字货币发行至商业银行业务库，商业银行向公众提供数字货币存取等服务。之所以采用双层运营体系，目的是要充分利用现有的资源，如商业银行的人才、技术和资源等方面的优势，在已经成熟的IT基础设施和服务体系基础上避免重复建设，否则，发行大规模的数字货币势必会对现有的货币发行和流通等环节产生冲击，在缺乏经验的基础上面临的情形更加复杂多样。双层运营体系的另一突出优势在于：能充分调动和发挥社会力量与市场主体的积极性，有助于分散化解金融风险，仅靠央行的力量难以保证不出现技术、经验、资金和市场的困难。

而法定数字货币可以通过三个渠道发挥金融稳定功能。第一，安全可靠的数据库。传统的金融数据存储模式极易受到单点攻击或人为干扰带来的数据缺失，而法定数字货币的混合架构的弱中心化特点，避免了破解单点数据库带来的海量数据流失，并且各节点之间数据的相互验证，避免了人为的操作失误和“监守自盗”的危害。第二，稳定兼容的应用系统。在混合架构下，除非所有节点同时崩塌，否则应用系统仍然会正常运行，并且通过保证各节点传输协议的一致性，使得数据传输在不同软件版本和电脑设置中实现了兼容。第三，高效低成本的新型协作机制。传统的金融服务为保证基层的金融服务而建立了上层机构和第三方机构，消耗了大量的社会资源和效率；而混合架构下通过社会共识机制和智能合约的约束，减少了货币发行和流通中的信息不对称程度，形成了低成本、高效率的货币运行协调机制。

四、法定数字货币替换现金货币阻力因素分析

（一）社会阻力

图2 2011—2019年中国M0余额及增长率

法定数字货币发行能否大范围的使用，获得市场的接受和公众的认可，取决于其应用场景的适用性。当前，支付宝和财付通在支付和消费领域取得了重要市场份额，中国的市场和民众已经对现有的电子支付产生了路径依赖，法定数字货币在短时间内要提高应用场景的适应性和市场的接受度，需要与现有的支付体系和金融机构加强合作，形成覆盖线上线下的服务模式。如图2所示，中国的M0数量在2015—2016年开始进入负增长时期，说明人们对现金的需求量越来越低，去现金趋势明显，但是与建设无现金社会居于世界前列的韩国相比（如图3），韩国M0迈入负增长的时间要远远早于我国。从负增长的程度来看，我国进入无现金社会的潜力要大于韩国，但是要加大法定数字货币的应用领域还需要加强相应的金融基础设施建设。

图3 2011—2019年韩国M0余额及增长率

（二）技术阻力

目前我国央行的数字货币虽然不设技术路线，但极有可能会使用到区块链技术，目前该技术仍然存在许多缺陷，必须经过改进才能在高频的支付场景下使用。首先，要突破性能瓶颈。当前使用最广的比特币和以太币，都是基于工作量证明共识算法的公有链，在现有的共识机制下，比特币和以太币的出块速度分别为7TPS（即每秒处理7笔交易）和25TPS，要满足零售的高频支付网络是远远不够的。因此，提升效率优化算法机制，成为法定数字货币推广最为重要的技术任务。其次，要提供隐私保护。因为区块链中的交易会在所有的节点传播，导致交易透明性增加，不利于商业竞争和个人隐私保护，如何在公开透明的账本中运用密码学技术，以保护商业机密和个人信息，是亟待解决的技术问题。再次，还要解决技术标准问题。随着区块链技术在商业中的应用场景的扩大，有着更多不同行业的企业和不同属性的数字资产将会转移到链上操作，如何做到异链的互联互通，需要制定与法律法规相结合的技术标准，对监管者技术能力和补救措施的探索也提出了更高的要求。当然，区块链只是数字货币的可选技术，为了提高法定数字货币系统的稳定性，有必要兼收并蓄其他更加成熟的技术，积极发动社会的创新能动性，利用市场竞争机制为我国数字货币发行提供更为完善的技术解决方案。

（三）其他数字货币的冲击

2020年4月16日Libra 2.0白皮书正式发布，计划将继续进行建设性的国际对话，讨论如何协调监管标准、消费者保护办法，并扩大支付范围，将边缘化社区包括在内。Libra倚靠Facebook巨大的用户群体，必然会威胁到主权国家货币发行和货币政策制定的自主性，价格的波动也可能为金融市场带来系统性风险。即使像Libra这样的私人数字货币有Libra协会来调节，但是没有中央银行调节机制也难以得到其他国家的认可，如果产生较大的价值波动，Libra协会是否愿意或者能否承担风险仍然是未知的，并且一旦爆发危机，便会在全球范围蔓延，影响主权国家数字货币的稳定。可见，仅靠Libra协会管理和调节是远远不够的，只有依赖于国家信用发行数字货币和央行进行中心化管理，才可能促进现代市场经济的稳健运行。

五、法定数字货币替换现金货币的社会成本和收益分析

（一）法定数字货币替换实物现金货币的社会成本分析

1.金融基础设施建设成本

为了契合贸易金融交易的高频性和透明性，减少信息不对称和提高价值传输的效率，央行需要加大与数字货币相关金融基础设施的建设。在跨境支付方面，采用点对点的直接支付系统，利用数字货币作为中介，将汇款方的法币兑换为数字货币，在收款方再将数字货币兑换为法币，不同币种汇率的转换需要在系统中接入做市商端口或者银行外汇交易平台，从而保证法定数字货币价值稳定和缩短跨境支付的周期。在托收方面，通过数字货币网络将交易双方的商业单据和金融单据嵌入到可编程的智能合约中，防止单据信息的伪造与篡改，提高交易信息的可靠性。在信用证方面，通过在数字货币网络中实现信用证结算的平台化、业务流程的自动化和审核机制的无实物化，降低了纸质信用证在不同国家之间的流转成本和由于环节过多造成的被篡改风险，甚至可以通过在智能合约中植入商业逻辑，一旦条件触发则交易自动完成，减少了人为故意或无意的道德风险与操作风险。可见，随着法定数字货币应用场景的增加和技术难度的加剧，需要投入的基础设施建设、维护和更新成本也会相应增加。

2.社会推广成本

2020年10月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》，提出支持开展数字人民币内部封闭试点测试，推动数字人民币的研发应用和国际合作。然而从测试推广到全面使用仍需花费一定的时间与成本，一方面目前的应用场景有限，对于企业和商户来说可能需要配置相应的软硬件设备并开展人员培训和前期的介绍宣传；另一方面，商业银行的营业网点可能需要进行软硬件升级，或成立专门的部门、储备专业人才来做好数字货币服务，金融机构的营业成本可能有所增加。

3.法律调整和制定成本

目前我国的法律法规是以实物现金和存款货币作为调整和保护对象，而数字货币是以加密字符串为表现形式，没有物理形态，难以适应现有的法律框架。例如，数字货币发行后，反洗钱的过程发生变化，监控手段和技术不断优化，而现行的法律法规并未将数字货币管理纳入其中，造成法律的“真空”地带。如果在进行数字货币的所有权变更操作时，所有权人的身份信息代码和私钥一旦发生泄漏，这要比传统法币面临的个人信息保护问题更加复杂，除了技术升级保护外，相应的法律保障也要到位，这就需要发生法律调整和制定成本。

4.监管方式转换成本

温信祥和张蓓（2016）[6]研究发现，数字货币使货币统计口径层次界限模糊，货币供给内生性增强，货币政策制定和执行的难度升级。为了优化货币政策的调控和传导机制，需要发展监管科技，推进沙盒式监管，完善数字货币大数据监测和预警，实现数字货币的统计监测和穿透式管理。监管科技研发的要求不仅带来技术上的挑战，还有监管部门内部管理机制转换带来的“摩擦成本”和人才培养成本。

（二）数字货币替换实物现金货币的社会收益分析

数字货币研发的目的是为了实现社会收益最大化，这种货币发行机制的创新必将对社会支付体系、货币政策体系和金融市场产生深远影响。根据姚前（2019）[15]基于DSGE模型的实证结果，DC/EP的发行在现有稳态时的经济状况下，可以提高经济增速约0.01个百分点，长期来看有利于经济增长。总体来看，法定数字货币发行可以带来以下几方面的社会收益。

1.支付功能优化的收益

法定数字货币既保留了实物现金货币方便快捷和即时结算的优点，又解决了现金发行成本和流通成本高的缺陷。通过技术设计允许数字记录和跟踪，可以改进针对反洗钱和恐怖主义融资的应用，同时通过提高数字货币的安全性和用户隐私保护，与广泛的金融基础设施融合，有利于培养便捷支付的生态系统，从而节本增效[16]。

2.货币政策效果改进的收益

法定数字货币主要通过三个方面提高货币政策效果。其一，数字货币利率成为货币政策的中介指标和操作工具。如果数字货币有利率，那么其利率将成为银行存款利率的下限，有利于央行基准利率向信贷利率的传导，同时可以执行负利率政策（例如通过向数字货币钱包征收保管费实现），对于特殊的经济环境（如有效需求持续低迷）释放货币政策空间。其二，有利于提高法币地位，增加社会影响力。自2003年以来，我国货币M2比率下降了5%，我国数字货币的超前研发有助于巩固法币的地位，从而增加货币调控的有效性。其三，有助于在货币政策出现困境时提供新的解决办法。通过预设法定数字货币发行“前瞻条件触发”机制，充分发挥数字货币的特性，利用预设的政策导向条件实现货币精准投放、实时传导，探索目前货币政策传导不畅、货币“脱实向虚”和逆周期环境下解决调控困境的可能性。

3.资本流动性增强的收益

目前数字货币跨境使用处于起步阶段，随着法定数字货币的广泛使用，一系列涉及货币主权、外汇管理、跨境资本流动管理和货币国际化的问题接踵而至，由此产生了货币替代的担忧，如果政局动荡或者货币政策失效，那么可能会放弃持有本国法定数字货币转而持有外国数字货币甚至私人数字货币。然而，我国法定数字货币的研发在全球范围内属于领先地位，对国际经济的影响更加深远，央行信用会随之增加，人民币国际化进程加快，进而我国货币替代的程度不仅不会恶化，甚至有助于国际资本流入。

4.货币交易成本降低的收益

国际清算银行2018年的研究报告认为，实物现金需求量萎缩到一定程度后将难以继续下降，此时数字货币的替代对象由实物现金转向电子货币，如银行存款等[17]。而电子货币在交易过程中会产生显性和隐性成本，显性成本指境内和跨境电子货币交易的网络建设、设备维护和人工服务等，隐性成本指由于操作风险和网络建设带来的安全与隐私泄露等顾虑。法定数字货币依靠通信技术发展形成的“搭便车”效应，即社会的网络化与数字化为央行发行数字货币提供了“搭便车”的可能，减少了显性成本。隐性成本通过数字货币安全性提高和可控匿名的发展，减少了使用者的风险与成本。虽然法定数字货币的发行不会完全消除这两种成本，但随着技术发展，还有更多减少交易成本的技术出现。

（三）法定数字货币替换现金货币的目标函数与现实均衡覆盖程度

法定数字货币替换实物现金货币的社会成本可分为固定成本和可变成本。固定成本C包括金融基础设施建设成本、法律调整与制定成本和监管方式转换成本，可变成本c(x)指社会推广成本。自变量x指法定数字货币覆盖实物现金货币的范围，则社会成本函数可表达为：

C(x)=C+c(x) （1）

假定C(x)具有通常的成本函数性质，即dC(x)/d(x)＞0，d2C(x)/d2(x)＞0。

而法定数字货币替换实物现金的社会收益可分为即期收益和预期收益。即期收益r(x)为货币交易成本降低的收益，预期收益r′(x)包括支付功能优化收益、货币政策效果提高的收益和资本流动性增强的收益，则社会收益函数可表达为：

R(x)=r(x)+r′(x) （2）

假定R(x)具有通常的收益函数的性质，即dR(x)/d(x)＞0，d2R(x)/d2(x)＜0。

中央银行将法定数字货币覆盖程度x扩大一个单位所增加的社会收益，称为边际收益MR(x)；将数字货币覆盖范围x扩大一个单位而增加的社会成本，称为边际成本MC(x)。当边际收益等于边际成本时，即MR=MC时，社会净收益N(x)=R(x)-C(x)达到最大，此时达到理想的法定数字货币覆盖均衡状态x*。当覆盖程度低于理想的覆盖均衡程度x*时，社会净收益随数字货币覆盖程度的增加而增加；当覆盖程度高于理想数字货币覆盖均衡程度x*时，社会净收益随覆盖程度的增加而递减。如图4所示。

图4 法定数字货币替换现金货币的社会成本—收益和净收益函数

在x1和x2之间，法定数字货币替换实物现金的社会净收益都大于零，是数字货币覆盖程度的可行区间，但追求经济效益并非是法定数字货币发行的全部目标，现实中法定数字货币的目标函数还包括法定数字货币的国际地位、公信度和应用场景扩大等，因此以f(N(x)，x)表示法定数字货币发行的目标函数，其中N(x)=R(x)-C(x)为法定数字货币发行的社会净收益，x为法定数字货币覆盖程度，这里不妨假定下面分三种情形讨论现实和理想中法定数字货币发行的均衡程度。

图5 现实数字货币覆盖均衡范围高于理想数字货币覆盖均衡范围的情形

图6 现实数字货币覆盖均衡范围低于理想数字货币覆盖均衡范围的情形

图7 现实数字货币覆盖均衡范围等于理想数字货币覆盖均衡范围的情形

通过以上分析发现，法定数字货币发行存在一个最优规模，即情形三，法定数字货币发行实现最大的社会经济效益，然而现实往往与理想状态存在偏差。情形一的出现最为典型的例子就是人们对无现金社会发展态度过于激进，在现代政府治理需要和金融科技推动的双重动因下，各国纷纷开始建设无现金社会，如瑞典和丹麦等。但是无现金社会的建设过程中也存在负面影响和争议，尤其要警惕拒收现金、消灭现金、数字鸿沟、数据寡头和不当竞争五种倾向。现代社会的“去现金化”是客观存在的，但在未消除无现金社会的潜在负面作用时不宜盲目扩大数字货币规模。因此当情形一出现时，央行应及时控制数字货币的发行规模，避免过于盲目和激进地追求“无现金社会”。为控制数字货币的理性发行，需要完善其发行准备制度和法律保障框架，以维持法定数字货币的法币地位并起到约束作用。

情形二出现的典型例子是数字货币的应用场景缺乏，使得法定数字货币的发行没有完全达到最大的社会经济效益。例如在抗击新冠肺炎疫情时各地政府和部门的补贴场景中，可以考虑数字货币的逻辑，将数字货币直接转入个人手机账户或数字平台账户，对于个人这一补贴只能进行生活商品的购买、缴纳保险或保障养老账户的延续性，对于有租用办公用房的企业则可进行租金补贴。这样数字货币的内嵌功能减少了原来补贴需要校准、统计和定位的环节。同时扶贫、慈善和社会救助也可以采取类似方式。但是要扩大数字货币应用场景，则需要增强数字货币的社会普遍接受性，以及维持央行数字货币的垄断发行，否则其他机构任意扩大数字货币的流通渠道则加大了政府治理的难度。

六、数字货币替换实物现金的社会治理机制设计

（一）确保数字货币法定地位的货币制度改革与法律保障机制

目前我国的货币制度与法律机制调整和保护对象是传统货币，需要依照数字货币发行构想可能涉及的货币制度和法律问题，结合现有的立法情况，针对性地建立数字货币制度和法律框架[18]。

首先，建立数字货币制度，解决数字货币发行依据问题。根据《中华人民共和国中国人民银行法》规定，货币发行权由中国人民银行代理行使，但该制度针对的是实物现金，对于数字货币没有约束作用，但是未来数字货币仍然属于法币，应当享有与实物现金货币相同的法律地位。因此可以修改对应法律，明确数字货币发行权仍属于中国人民银行，并对人民币的定义范围和发行程序、流通管理办法等做出货币制度的修改完善。

其次，通过立法解决数字货币所有权转移问题。与纸币和硬币等有形货币相比，无形的数字货币的所有权转移问题更难确定，需要在法律上明确定义。类比动产所有权设立和转让的两种公示方式（即占有和交付），数字货币的所有权转移也可以分为交付转移和登记转移。交付转移指数字货币与数字货币对应的私钥交付给受让人；登记转移指出让人将数字货币的转让指令发送给央行的数字货币登记中心，登记中心将该数字货币连接的身份信息改为受让人，从此出让人失去该数字货币的处分权。

再次，通过法律制度解决对个人信息隐私的保护问题。法定数字货币具有可追溯的功能，因为每个数字货币单位都存储用户的身份信息代码和私钥。一旦央行的认证中心被攻破或者被非法使用，那么用户所有的数字货币和相关的交易行为都存在风险。上述风险不仅要依赖技术上的提升，还需要立法保护。第一，明确认证中心的法律地位和信息保护责任，不得随意将相关信息任意由私人单位查阅；第二，对于数字货币客户端的信息存储，严防非法获取和采集；第三，对于提供数字货币存储和交易的软硬件供应商，要严格遵守国家和行业标准，同时建立完善的保密手段。为解决以上法律冲突，需要采取加快修改既有法律、制定新法律和全国人大出台特别决定等措施，但不同措施在立法层级、周期长短和立法技术严谨性方面有差别，需要进一步探索和试验。

（二）确保数字货币发行和流通有序的垄断发行机制

哈耶克（2007）[19]曾设想过货币的非国家化，废除央行，允许私人发钞，在私人发钞竞争中自然会有最好的货币脱颖而出。然而，货币发行权的竞争和商品之间的竞争存在本质上的不同。货币非国家化的理念及其货币制度设计在理论上存在诸多缺陷，实践中也不具备可操作性，而该理论再次进入大众视野源于比特币发行的私人化特点，但在信息高度不对称的经济运行中，为了使国家宏观调控符合经济规律，统一货币信用，稳定货币体系秩序，减少金融危机的发生，构建法定数字货币央行垄断发行机制，坚持中心化管理或部分中心化管理，无疑仍是唯一正确的选择。况且就目前我国数字货币的设计构想来看，央行不会向私营机构开放资产负债表，在中央银行—商业银行双层运营体系下，私营机构通过直接向中国人民银行缴纳准备金来获取数字货币是不可能的。因此，确保数字货币发行和流通有序的垄断发行机制有其客观必然性和必要性。

（三）增强数字货币社会普遍可接受性的宣传引导机制

法定数字货币作为一种新型货币形式，能否被社会大众接受并使用，将对货币流通产生重要的影响。一般而言，社会公众对新金融形式的认知程度和金融排斥是负相关的关系，也就是说人们越了解数字货币，货币流通越顺畅，货币政策的实施效果就越好。因此需要提高各年龄层社会公众对数字货币发行的认知，并使其清楚使用数字货币时的权利与义务。

社会公众在使用数字货币时应享有的权利可包括以下几项。（1）货币兑换权。即实物现金和数字货币同属法币，且在一段时间共存时必须保证两种形态的货币要无条件地同货币单位兑换。（2）支付确认权。无论数字货币采取怎样的流通系统，支付确认权都属于货币所有权人，只有满足了支付确认条件，该支付才具有法律效力。（3）赔偿请求权。如果运行数字货币的系统出现网络故障、受到恶意攻击或存在安全隐患等情形造成公众财产损失，那么网络经营和维护机构应当无条件接受公众提出赔偿的主张，以保证网络货币流通体系正常运行。（4）绝对支付权。只要数字货币满足真实法定数字货币属性，那么收款方无权拒绝接受，而法定数字货币的认证在网络上进行，只要认证通过即拥有绝对支付权。

社会公众在使用数字货币时应承担的义务可包括以下几项。（1）遵守规则义务。法定数字货币是在网络上流通的，因而必须遵守数字货币网络支付规则，包括收付款程序和规则以及存储设备使用规则等。（2）诚信收付款义务。要求收付款人双方交易行为和意图合法诚信，不允许欺诈行为发生。（3）合理注意义务。要求权利人妥善保管数字货币存储设备和私钥，防止他人冒充权利人造成自身财产损失。只有社会公众充分了解自身的权利和义务，才能提高对数字货币的信心，促进数字货币流通。

图8 客户兑换数字货币操作流程

（四）完善数字货币信用的发行准备制度治理机制

央行数字货币的准备制度指发行数字货币的抵押品制度，目前主要有既有资产和存款货币两种。以既有资产为发行数字货币的抵押品，使得中央银行有较大的操作便利性，但可能会出现无法足额准备的问题，数字货币的法币地位易受到挑战。因而以存款货币为抵押品是更多央行的选择方案。具体操作是，央行或商业银行为公众开设兑换账户，客户先在商业银行网点系统存入存款货币作为发行数字货币的准备金，一旦央行数字货币系统的属主变更后，客户则拥有了数字货币的所有权，如图8所示。这种方案更有利于法定数字货币对实物现金货币的替换，并且不会增加货币供给，造成经济运行的波动。相较于以既有资产作为抵押品而言，这种准备制度充分利用了商业银行的资源、人才和技术等优势，减少了社会经济的运行成本。