街道社会组织服务中心与政府的关系类型

文｜陈志 湖北社会科学院农业经济学博士后、管理学博士、特约研究员

近几年，在服务社会组织发展、促进社会组织参与社会治理的时代需求和相关政策的推动下，社会组织服务中心（以下简称“社服中心”）获得了快速发展。截至2020年3月初，全国社服中心数量达到12427家，其中70%以上为基层（乡镇、街道和社区）社服中心。从全国各地的实践看，社服中心主要由政府部门发起创建，与政府关系密切。通常认为，政府创立的社会组织具有高度的政治依附性，管理自主性也会受限，那么，实际情况如何呢？本文以上海市A区街道社服中心为例，讨论街道社服中心与政府的关系。将从组织依附性与管理自主性两个维度展开分析，其中，组织依附性通过社服中心的法人代表和工作人员来源、主要资金来源来衡量，管理自主性通过社服中心是否能够自主决定业务内容来衡量。

一、上海市和A区街道社服中心简况

上海市社服中心的前身是民间组织服务中心。2002年，上海市A区成立上海市第一家区级民间组织服务中心，次年又在其下属的C街道成立了第一家街道（镇、乡）级的民间组织服务中心。2002年上海市颁布《关于进一步推进本市民间组织参与社区建设和管理的意见》，明确提出鼓励各区县组建成立区（县）和街道（镇、乡）的民间组织服务中心。在政策推动下，到2014年底，上海市共成立民间组织服务中心158家，区（县）级覆盖率为65%，街道（镇、乡）级覆盖率为70%。

2015年，上海市民政局颁布《关于加强本市社会组织服务中心建设的指导意见》，提出社会组织服务中心的主要功能是“服务政府”“服务社区”和“服务社会组织”。民间组织服务中心此后陆续更名为社服中心。2018年，上海市民政局制定《社会组织服务中心建设与服务指南》，推动社服中心标准化建设。截至目前，上海全市共有社服中心244家，其中，市级1家、区（县）级15家（上海共16个市辖区中，杨浦区社服中心为民政局下属事业单位），街道（镇、乡）级215家，社服中心基本实现了全市覆盖。

上海市A区的社服中心同样由原民间组织服务中心更名而来。原A区民间组织服务中心成立于2002年，下属的5个街道社服中心于2005年全部完成登记注册。2015年A区完成行政区域调整后下辖14个街道，因此，目前A区共有1家区级社服中心和14家街道社服中心。14家街道社服中心中有3家成立于2003年，4家成立于2004年，1家成立于2005年，4家成立于2007年；由在职事业编制人员任法人代表的有6家，由党群社工或业务社工担任法人代表的有6家，由社会人士担任法人代表的有2家；14家街道社服中心的平均工作人员数量为2人；2家没有承接政府委托项目，由财政经济保障运行，4家由政府通过购买服务的形式托管给第三方机构，其余8家依靠政府购买服务的经费生存，政府购买服务的内容主要为社会组织年检初审、开展社区公益创投和微创投等项目；2家在区级社会组织评估中获得4A等级，8家为3A等级，其余4家未参加评估。

二、A区街道社服中心与政府的关系类型

考察A区14家街道社服中心，依据社服中心对街道的依附性和社服中心管理自主性的强弱，可以归纳出4种街道社服中心与政府的关系类型：

1 一体化型

A区有2家街道社服中心处于此种关系之中。这两家社服中心的主要负责人、资金、运营都受街道控制，社服中心与街道科室高度一体化，具体表现为：社服中心的法人代表由街道科室人员担任，工作人员为街道业务社工；社服中心与科室合署办公；中心的资金由行政经费保障，财务审批权在街道；中心的主要业务是服务科室职能，社会性服务功能很弱。

2 行政主导型

在这种关系类型中，社服中心的主要负责人与资金都来自于街道：社服中心的法人代表由街道委任党群社工或业务社工担任，工作人员为业务社工；资金主要来自街道购买服务项目，财务审批权在街道。在日常管理上，社服中心具有较大自主空间，街道主要发挥方向性引领作用，具体服务内容和项目安排由社服中心自主决定。目前A区有6家街道社服中心与政府的关系属于此种类型。

3 托管型

A区有4个街道通过引入民间专业型社会组织对街道社服中心进行托管。在托管中，街道与受托方通过协议约定双方权利和义务，社服中心的法人代表由受托方委任，工作人员也由受托方聘任，资金来自街道购买托管服务项目，托管方不干预中心的日常管理，受托方具有独立的财务管理权。值得指出的是，在A区，托管型街道社服中心的服务内容主要来自街道的提议和安排，受托方按街道的要求提供服务。

4 分离型

A区有2家街道社服中心在社会组织管理体制改革中逐步实现了管办分离，发展成为具有较高管理自主性的民非单位。这两家社服中心仍然归属街道管理，但街道主要扮演业务主管单位和资金提供者的角色，中心的法人代表由街道从社会上聘任，工作人员由中心自主招聘，资金主要来源于街道的各类购买服务项目，中心财务独立，不需经过街道审批，政府几乎不干预中心的日常运营。

三、街道社服中心与政府关系的影响因素

由以上分析可见，无论处于何种关系之中，A区的街道社服中心的资金都来自政府，只是资金的来源和拨付形式不同，不同类型关系的主要差异在于主要负责人的来源、身份和管理自主性。这表明，街道社服中心整体上具有强政治依附性，但在管理自主性上区分较大。基于访谈资料的分析结果显示，影响关系形态的关键因素至少来自3个方面。

1 社会组织管理体制

自4类社会组织直接登记制度实施后，社会组织管理体制被认为进入“混合管理”时期，然而，“混合管理”仍然是以“双重管理”为主导的，并且“双重管理”的掌控思维依然在延续。在街道社服中心这一机构上，掌控思维鲜明地体现为：街道社服中心接受街道和民政部门的“双重管理”，作为业务主导单位的街道通过资金和人事任免权对社服中心实施控制。此外，社服中心的建立从一开始就是由政策推动的。

上海市自2002年开始多次发文推动社服中心发展，且在《上海社会组织发展“十三五”规划》中要求到2020年上海各级社服中心的覆盖率达到100%。在政策推动下，政府成为社服中心创建人，并因此拥有其控制权。也因此，即使进行创新性探索，正如A区情况所示，街道也不会改变对社服中心的关键控制，不会减弱社服中心作为“二政府”的身份底色。

2 街道所在区域的经济发展水平

从A区情况看，经济发展水平较高区域的街道社服中心与政府的关系多属于分离型，托管关系主要存在于经济发展水平较低的区域，中等水平的街道则更多采取一体化和行政主导的方式管理社服中心。

以N街道为例，该街道所处区域的经济水平较高，社会组织的发展基础好，社会各界支持力度大，这些促使街道给予社服中心足够关注，并提供充分资源，致力于将社服中心打造成真正的枢纽型组织，因而采取专业化的管理方式，允许社服中心在不脱离控制的情况下高度自治。

再如C街道，该街道以居民住宅小区为主，经济水平较低，辖区内社会组织起步晚、发展慢，公众认可度不高，政府能够给予街道社服中心的资源少，且缺乏专业管理能力，因此便将中心托管给第三方，希望借助第三方力量促进社服中心的发展。

3 相关负责人员的变革态度

虽然经济水平对街道社服中心与政府关系的影响较为明显，但在经济水平基本相同的情况下，仍存在关系类型的差异，这与街道相关科室负责人和街道社服中心负责人的主观认知有较大关联。

在A区存在一种现象，即思想保守的科室负责人偏好安排科室成员或社工担任社服中心法人代表，安排社工担任中心工作人员，他们认为由内部人管理社服中心更让人放心。在这种情况下，街道社服中心的负责人就由相关科室的事业编人员或社工兼任，而他们通常没有权限和精力致力于中心的发展。相反，能够充分认识社服中心重要意义、具有较强变革精神的相关科室负责人，则总是努力推进社服中心的社会化改革。

综上所述，社服中心虽然主要由政府创立，但它们却因不同原因与政府结成了不同的关系，这在上海市A区街道社服中心中表现明显。这表明，在社服中心的管理和运作上，作为业务主管单位的政府部门具有较大选择权，而其选择决定了社服中心的角色与功能，以及基于此形成的政社关系。从上海市A区的情况看，仅有少数街道按照“政社分开、权责明确、依法自治”的原则与社服中心实现了分离，大多数街道仍然没有放弃对社服中心的控制与管理，这导致社服中心“服务社区”和“服务社会组织”的功能难以有效发挥。这也提示我们，业务主管单位尤其是单位的相关负责人，需要进一步转变思想，为社服中心的社会化和专业化发展创造条件。

最后要指出的是，案例中的社服中心仅来自一个区域和一个层级，案例分析的结论并不能拓展到所有街道社服中心，但即使是这样，此项观察仍然有其意义，它为我们理解社服中心与政府的关系提供了一个剖面图。