“夹心层”资源枯竭型城市如何推进财源建设

关键词：夹心层 资源枯竭型城市 财源建设

一、“夹心层”资源枯竭型城市的内涵

“夹心层”资源枯竭型城市是指曾因资源优势前期发展较快，但未取得技术优势，资源依赖程度高，产业较单一，当资源枯竭时，又不像贫困县市能得到国家强力扶持，使发展难以为继，财政特别困难的城市。

湖南省耒阳市是典型的“夹心层”资源枯竭型城市。它是湖南省最大的产煤基地，煤炭曾是耒阳的经济支柱，占财政收入的半壁江山，它又是全国17个煤炭资源枯竭城市之一，随着资源枯竭，发展出现落差，导致财政面临着严峻挑战。

二、“夹心层”资源枯竭型城市财源建设的难点与问题

（一）发展环境破坏严重，治理难度较大

煤炭曾是耒阳经济发展的命脉，高峰时年产量1200万吨。它虽使耒阳经济盛极一时，但随着资源枯竭，问题接踵而至。如今煤炭可开采量仅1.2亿吨;去产能使耒阳2018年的煤炭产量跌至120万吨，赶不上高峰时的零头;失业矿工增多;经济结构失衡，高污染、高耗能行业占“大头”;煤矸石、粉煤灰和废水污染土地，使其无法耕种;矿区居民职业病、癌症发病率居高不下;地下水位下降使水资源告急;采煤沉陷区使房屋、桥梁、道路等遭受损坏;水源涵养能力削弱使耒阳面对2008年的洪灾不堪一击，山林遭毁，田地受损。目前全市有矿山地质灾害隐患157处，严重影响附近居民的生产和生活。环境的亏空需要加倍弥补，治理“后遗症”需要巨大投入，这让政府的财力难以承受，无力推进财源建设。

（二）產业萎缩收益递减，自我发展能力弱化

过去耒阳因资源而兴，但单一的发展路径在“城市自我深化”中被束缚在狭小空间，过于依赖资源型产业，导致高新技术产业投入不足，发展滞后;加工业不发达，经济结构畸形，产业转型迟缓;名优产品少，附加值低、经济效益差。煤炭开采门槛低也使中小型企业居多，规模化程度低，经营成本高，融资难融资贵，难以扩大规模，自我发展能力弱。金融危机后，西方进入衰退期，外煤大量进入我国且价格低廉;国内新能源快速发展，普通混煤从过去每吨近千元降到2019年初的每吨240元。耒阳不仅资源枯竭，还要去产能，致使煤炭量价齐跌，煤炭税费在财政收入中的占比大幅降低。加上资源开采一般遵循“先上后下，先易后难”的原则，初始开采成本低，煤炭品质好，价格高，效益较好。随着采掘深度、难度加大，成本提高，品质变差，价格下跌，优势变劣势，产量收益都在递减。煤炭作为耒阳的支柱产业曾大力发展，过去煤价上涨使先入者一夜暴富，从而引发跟风效应，重复投资，恶性竞争，既让企业效益变差，投资者损失巨大，也使财政增收困难，整个耒阳的自我发展能力弱化。

（三）产业单一结构不合理，难以产生综合效应

耒阳过去一“煤”独大，产业单一，结构脆弱，经济受市场、政策等因素影响较大。如耒阳的煤炭税费2010年在财政收入中的比占为59.43%，2013年就降至15.09%，原因是2012年耒阳连出两次安全事故，国家要求关闭小煤窑。近年供给侧结构性改革要求去产能，耒阳大量中小企业首当其冲。资源性产业属于投入型产业，产品缺乏深精加工，科技含量低、产业链条短，乘数效应小，产业的关联性、辐射性低，作为支柱产业既难起到引领带动作用，产业之间又互不配套，结构不合理，缺乏综合效应。近年耒阳虽大力发展替代产业，但尚在培育期，短期难形成优势。长期依赖资源使耒阳其他产业的发展受到抑制，产业结构的低水平和趋同性使财政收入增长乏力，财源建设举步维艰。

（四）经济总量偏小，税收集中度过高

煤炭虽使耒阳经济快速扩张，GDP总量在湖南曾排到第五、六名，但仍总量偏小，与位居前四名的长沙、浏阳等县市相比差了一个级数。前四名一年的GDP都是上千亿，长沙县2018年达1509.3亿元，而耒阳最高年份也只有400多亿。长沙县的财政收入2011年是120亿元，到2018年已达350亿元，耒阳的财政收入同期却由22.63亿元弱减到21.9亿元。

资源产品属于上游初级产品，价格过高，下游产品的价格也会水涨船高，国家为稳定物价，就要抑制上游资源产品价格。过去煤炭开采主要是国有企业，创造的利税大都上缴，留给地方的很少，导致资源富县又是财政穷县。煤炭作为耒阳的支柱财源，其税费一度占据全市税收的半壁江山。但近年这一支柱财源坍塌，其税收从2012年的4.77亿元下降至2016年的1.8亿元。后来又依赖土地经营与房地产开发，当国家加大对房地产业的调控时，财政增收就异常困难。财源结构的单一性和高度集中性，使支柱财源基础脆弱，风险极大，加上经济总量偏小，抗风险能力较弱，一旦经济环境发生变化，就容易使财政陷入困境。

（五）刚性支出不断增多，财政收支矛盾更加突出

分税制改革将事权下放，财权上收，层层向上集中。市场经济体制改革又要求政府加强公共服务，医保、养老等标准不断提高，教育、扶贫、三农、环境治理、基础设施建设等“补短板”支出不断增多，且支出刚性，结构固化、能增不能减。作为传统农业县市，财政收入随着农业税取消而明显减少，再加上资源枯竭等因素影响，增收更加困难。作为夹心层资源枯竭型城市，耒阳既不像发达县市有较强的经济实力，又不如贫困县那样得到国家的有力扶持;过去依赖资源使产业结构单一，不如其他中等县市由于产业结构相对合理，发展较为平稳，当依赖的资源逐渐枯竭，发展出现较大落差，使耒阳的财政收支矛盾更加突出。

（六）科技投入少，自主创新与结构调整能力弱化

煤炭开采技术门槛低且利润可观，吸引大量社会资本进入，使耒阳经济科技投入少，以物质消耗为主。由于资源开采一次性投资大，设备、钻井、洞道、房屋等固定资产具有较高的利用锁定性，难以回收或转作它用，形成大量沉淀成本让企业退出的成本很高，只能低效运营，致使产业结构呈现刚性，转型困难，关闭整顿浪费很大。由于耒阳过去工业基础薄弱，近年来虽大力招商，推动产业转型，但受项目达产时效和减税让利等影响，短期对财政的贡献有限。科技投入少使耒阳自主创新能力不强，产业链条未充分延伸，科技创新和营销人才缺乏，缺乏拥有自主知识产权、品牌响亮的龙头企业，创新能力低下。

（七）等靠要思想严重，产业转型意识不强

过去耒阳因资源而兴，一些干部群众盲目乐观，安于现状，养成靠山吃山的思想，缺乏危机感与紧迫感。当被国家列为资源枯竭型城市，得到国家一定扶持时，一些人又产生等、靠、要的思想，不思进取，缺乏主动探索、研究培植壮大财源的思想，生财、聚财的内生动力不足，缺乏积极促进产业转型、结构调整的意识与有效举措，也影响了财源建设的步伐。

三、对策与措施

（一）轉变观念，不等不靠，增强危机感、责任感与忧患意识

作为“夹心层”资源枯竭型城市既不能只看到GDP在全省排名靠前，盲目乐观，也不能因资源枯竭坐等国家扶持，应增强危机感和忧患意识，保持清醒头脑。积极转变观念，不等不靠，建立完善激励机制，发展接续产业，调整产业结构，激发内生动力，摆脱资源依赖，实现产业转型和困境重生。

（二）做大做强传统优势产业，加快培育接续产业，不断优化产业结构，提高配套能力

一是引入先进技术加快改造传统产业。促进煤炭开采规模化，利用煤炭、煤矸石发电或发展建材，利用煤电优势发展煤化工、冶炼，提高劳动生产率和产品质量，使其从资源消耗型向环保效益型转变，延伸产业链，提高附加值，将传统产业进一步做大做强。二是依托自身资源优势发展接续产业，培育新优势产业。依托楠竹资源等旅游资源打造旅游经济强市，利用区位优势与交通便利大力发展物流业，建设湘南区域性物流中心，利用油茶优势开辟油茶游览风光带，大力发展油茶精深加工，积极承接珠三角的产业转移，大力发展电子信息、新材料、新能源、生物健康、节能环保等新兴产业和高新技术产业，并合理规划，形成配套，促使产业结构优化升级。

（三）加强科技投入和人才培养，培育龙头企业和名优产品，充分发挥其引领带动作用

加大科技投入，推动科技体制创新，完善人才引进和使用机制，建立科技与经济相结合、科技链与产业链相衔接、科研机构与企业相融合的新机制， 使科技从经济发展的外生变量变为内在动力。鼓励企业加快技术改造，开展个性化定制、柔性化生产，培育工匠精神，提高产品质量，打造品牌，跻身行业龙头。

（四）加强园区建设，促进规模发展与集群发展，改变企业小而散、竞争力不强的状况

以园区为平台，科学规划，找准定位，完善路网建设和配套服务，提高园区的吸纳力和承载力，促进关联企业向园区集中，相互配套，构建集中管理、集中服务、集中开发新机制，形成项目集中、产业集群、企业集聚和资源集约新模式，促进产业孵化和关联发展、层链发展、集群发展。在东江工业园、蔡伦科技创业园积极引入高科技企业和项目，推动模具、冶炼等高污染高耗能企业向循环经济产业园搬迁，打造节能环保产业园。以“总量扩大、项目扩充、产业扩张、园区扩容”为原则，通过加强园区建设，促进传统产业和中小企业集群升级。

（五）深化行政改革，转变政府职能，提供优质服务，为促进产业转型创造良好的环境

进一步深化行政体制和“放管服”改革，减少审批事项，简化办事程序，形成“一站式”行政服务，打破垄断，放宽市场准入，营造统一开放、公平有序的竞争环境。通过规范行政执法与收费，减税降费，切实减轻企业负担。转变支持财源建设方式，变直接投资为间接扶持，变资金扶持为机制引导，进一步完善税收返还、税费减免、信贷贴息、以奖代投、代补等优惠政策，并与金融、土地、价格等政策相配合，给予企业政策和资金扶持。实施对重点企业挂牌保护，建立领导定期联系制度， 及时了解企业困难， 建立财政性存款与金融机构信贷投放、纳税贡献“挂钩”机制，给予专项补助、财政性存款等措施，激励金融机构加大对企业尤其是中小企业的信贷投放，充分发挥中小企业融资担保公司对小微企业的支持。

（六）争取支持，充实财力，为改变结构单一、效益不高的发展状况提供支撑

资源枯竭型城市要缓解财政窘境，既要加强自身努力，也要向上反映困难，积极争取，将争取上级资金和项目列入日常重要议程，积极与相关部门沟通，反映困难，同时认真研究国家扶持政策，掌握其具体内容与变化动态，并选好一批事关全市经济发展的重大项目，做好可行性研究，以便对接上级的规划与项目安排，获得更多更大的支持。

（七）引导企业积极进行产业转型，将闲置资金投入推动二次创业

部分投资者因煤炭积累了大额财富，手握资金却找不到出路，要破除这些人“小富即安”的思想，制定优惠政策促进煤老板“二次创业”。如煤老板梁国成投资近10亿建成东兴水泥厂，采用国内最先进的新型干法旋窑生产工艺，年产水泥360万吨，消化煤矸石60万吨、粉煤灰120万吨，年产值过10亿，税收过亿元;煤老板贺洪林创办绿海粮油公司，成为集粮食加工、储备、销售、运输、物流、宾馆、房地产于一体的企业集团，年产值1.6亿元;煤老板资柒林创办耒阳市清洁柴油厂，用新工艺从垃圾中提炼柴油;“煤老板”曹利古由“煤老板”变为“田老板”，并荣膺“全国粮食生产大户”称号。

（八）搞好城市土地经营，加快推进城镇化建设，有利于促进产业转型与结构优化

进一步突破制度障碍，不断深化户籍、就业、教育、医疗、社保等改革，确保进城务工人员与城市居民享受同等待遇。通过城市土地经营，推进市域路网完善和城市提质改造，不断完善供排水、能源、通信、“三废”处置等基础设施，完善国有土地收购、整理、储备、拍卖等制度，做强做精“土地经济”，力求实现土地收益最大化。统筹整合区域内的城市资源和资产，强化市场运作力度，加强城市空间广告宣传、大型公共基础设施冠名等市场化经营，使经营城市成为财政更具实效性的增收渠道。