关于我国渔港港长制度的探索与思考

文/高丽鹏 吴洽儿 马胜伟 周艳波 陈森 黄应邦 邹广生

渔港港长制度是我国渔港综合管理改革的重要内容，它有利于规范渔港经济区的发展，推动加快实现渔港振兴。本文分析了各地港长制试点反馈结果，就港长的法律角色、法律关系、法律纠纷处理、管理权限等提出见解，并结合实际，对渔港港长制的未来发展提出思考与建议。

2018年3月5日，全国人大代表、东方海洋科技股份有限公司董事长车轼建议将渔港港长制纳入渔港综合管理制度，以渔港港长制为抓手，强化渔业资源保护和推进渔港经济区振兴。2018年7月10日，农业农村部在《十三届全国人大一次会议第2204号建议的答复》中明确提出要建立渔港港长制度，这是我国渔港综合管理改革中提升渔港管理效能的更深一步探索。

渔港港长制度的建立，不仅弥补渔港监管主体责任空白，而且可以有效监管渔港建设的投资融资活动，规范渔港经济区的发展，加快实现渔港经济区振兴。从法律层面来讲，渔港港长制度的建立是渔港监督管理机构权力的落实，也是内化产权制度、协调各方主体利益纠纷的有效手段。从经济角度讲，渔港港长制度的建立会使政府管理主体既担任监管者又担任投资者，无形中加大渔港投融资建设中政府管理主体违约可能性，降低社会资本涌入的积极性。由于《全国沿海渔港建设规划（2018-2025）》并没有明确渔港建设投资渠道，渔港港长的产生也将使得渔港管理主体更加复杂。目前，渔港港长制在我国的发展并不成熟，在制度建立初期，正确且清醒地认识该制度对渔港综合管理和渔业经济发展的影响，不断调整制度定位和结果导向，发挥其最大价值，显得尤为必要。

一、渔港港长制的发展历程

渔港港长制是在河长制、湖长制的基础上提出来的。河长制最早出现在夏朝，夏朝大禹治水、战国西门豹引水灌渠、唐朝姜师度凿渠灌田，均在一定程度上解决了河流问题，河长制的概念也在那时首次被提出。宋朝苏轼任杭州太守时解决了苏堤淤泥问题，自封“湖长”，这是湖长制的雏形。明代，诸暨知县刘光复针对县里河道的蓄水、防洪、疏浚、治污等问题，在全县全面推行圩长制，才形成了较为系统的综合管理体系，为现代的河（湖）长制奠定了基础。2007年，江苏省无锡市为根治境内蓝藻灾害，率先确立河长制，先后发布了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法(试行)》《中共无锡市委无锡市人民政府关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”，全面加强河（湖、库、荡、氿）综合整治和管理的决定》，将水质监测纳入政绩考核，范围覆盖到村级河道，随后多省、市迅速跟进，河长制在一定范围内逐步落实。2016年，中央通过、印发了《关于全面推行河长制的意见》，确立了行政首长负责制，党政同责、因地制宜，河长制不断完善。

湖长制与河长制一脉相承，河长制重在管理河流水质，湖长制则在河长制的基础上进行了范围扩大与内容深化。湖长制的管理范围不仅限于湖泊的水质管理，而是统筹全局，将湖泊的边界监测、有序开发、水生生物保护等多方面纳入管理范围，建立了市、县、乡的网格化管理体系。湖长制的内容设计上升到更广的层面，对生态修复、增殖放流等有更加具体的设计，目标更加明确、措施更加细化，在执法监管层面也有更高的要求，湖泊所在行政区域内的多部门联合执法机制特点更加突出，但仍然处于生态治理、环境保护等外部管理层面。

2018年7月，我国开始参照河（湖）长制模式，探索建立县、乡两级渔港港长管理体系，并在《十三届全国人大一次会议第2204号建议的答复》中初步提出了渔港港长制职责范围及分工等。渔港港长负责依法依规落实地方监管主体责任，协调整合各方力量，切实做好渔港及渔港经济区建设发展、综合管理、安全生产、生态保护及社会稳定等各项工作。中心渔港、一级渔港港长由县级党委或政府负责同志担任，二级及以下渔港港长由渔港所在地乡镇党委或政府主要负责同志担任。与湖长制相比，港长的责任内容显然更加丰富，责任范围也逐步扩大。

表1 试点地区渔港港长组织体系

二、渔港港长制度管理现状

（一）目前渔港港长制发展概况

渔港经济区建设是推动渔村振兴的重要推手，港长负责渔港整体的规划协调和渔港经济区的建设发展。作为渔港综合管理改革制度的重要组成部分，渔港港长制的良好落实也改善了渔船进出港报告制度、渔获物定点上岸制度、绿色标签制度等制度的实际实施成效。为实现“依港管船、依港管人、依港管渔”的目标，我国一些省市先后建立了渔港港长制，为渔港管理制度的进一步完善积累了实践经验。山东省烟台市长岛县、浙江省台州温岭市、临海市、玉环市等地先后出台全面推行渔港港长制的工作方案或通知，建立了渔港港长管理体系，为渔港管理实践提供了制度支撑，同时也进一步增强了渔港港长制的实操性。在现有港长制内容的基础上，构建更加具有特色的、更加翔实的渔港港长制度，避免港长权力架空和责任不能落实，是下一步全面落实推动我国渔港港长制度的重要研究方向。

（二）山东省与浙江省的渔港港长制度对比

如表1所示，山东省与浙江省的渔港港长制度管理路径大相径庭，两省港长制管理体系各有优劣。

1.山东烟台的港长制管理体系

2017年6月，山东省烟台市正式发布了《关于印发〈烟台市全面推行渔港港长制实施意见〉的通知》，明确了市、县、乡、村及相关部门渔港管理责任，二级及以上渔港由县市区政府分管领导担任港长，三级渔港和自然港湾由沿海乡镇领导担任港长，渔船停泊点（渔船登陆点）由沿海村（居）领导担任港长。这种单一纵向的、严格按照行政层级划分的港长管理体系将渔港管理责任具体落实到政府管理者身上，统一纳入政绩考核，与现有湖长制一脉相承。

2.浙江台州的港长制管理体系

2018年11月，浙江省台州市人民政府办公室出台了《台州市人民政府办公室关于推进台州市渔船综合管理改革的意见》《台州国家渔船综合管理改革试验基地建设工作领导小组关于印发〈台州市全面推行渔港“港长制”实施方案〉的通知》，明确市级设立渔港“港长制”工作领导小组，按照渔船等级建立健全县乡两级渔港“港长”组织体系，县级政府负责人任总港长兼中心渔港、一级渔港港长，重要渔港实施“双港长制”，其余渔港则由属地乡镇政府负责人担任港长。这是一种“县域统筹、分级运行、综合管理、全域覆盖”的渔港管理新模式，具有较好的制度优越性。随后，临海市、玉环市等地纷纷提出并落实渔港港长制方案，建立了各具特色的“港长制”责任管理体系。

目前，浙江台州的港长制普遍压实了主体责任，渔港“港长制”工作领导小组由市政府分管负责人任组长，农业农村局、发展和改革局、公安局、财政局、自然资源和规划局、交通运输局应急管理局、县市场监管局、生态环境局、海事局、气象局等多部门为成员单位，各级港长与成员单位的职责分工明确，对渔港进行统筹管理。

三、当前渔港港长制面临的主要矛盾

目前，渔港港长制局部试点探索有了初步成效，然而有些问题也依然存在。在混乱的港权制度背景下，基层试点建立的渔港港长制运行框架虽然符合我国国情，但就渔港港长这一独立主体在处理诸多法律关系时如何予以准确定位，各界学者尚未经过专业的分析或探讨，笔者亦担忧因行政色彩过于浓厚而使得这一制度形同虚设。若以基层实践推动制度改革，从而上升为国家意志，则需要我们一步步理清渔港港长这个职位所涉及的诸多法律关系，为渔港的各项管理活动提供理论支撑和方向指引。

（一）渔港港长的法律角色与权力之间的矛盾

传统渔港主要由水域、陆域和码头组成，根据国家海洋局颁发的《海域使用分类体系》第5条规定，渔业用海指为开发利用渔业资源、开展海洋渔业生产所使用的海域。由此延伸出来的渔业基础设施主要包括渔业码头、引桥、堤坝、渔港港池（含开敞式码头前沿船舶靠泊和回旋水域）、渔港航道、附属的仓储地、重要苗种繁殖场所及陆上海水养殖场延伸入海的取排水口等。因此，渔港港权主要包括渔港的所有权、管理权与经营权，一般指“以渔港为载体的一组权利（力）群，是对渔港范围内的财产权利、渔港的行政监督管理权力、渔港经营管理的权力的笼统概括”。与小区停车位权利纠纷一样，渔港的港权纠纷也一直未有停歇，具体情况如下。

1.渔港所有权

根据我国《物权法》第45条、48条的规定，渔港所占用的土地和海域除集体所有外，均属于国家，渔港所有权及海域使用权均属物权，渔港的使用、收益均适用民事法律关系，因此参与其中的任何主体也必然是民事法律关系主体。虽然渔港设施是一种准公益性产品，其所有权为国家，然而国家在渔港的经营过程中也是普通的民事法律关系主体。对于各项由投资主体投资建设的渔港衍生基础设施，所有权一般归属于投资主体，然而建设资金中有企业出资、个人投资、财政补助、社会集资等多种来源，由此导致经营主体众多，内部利益难以协调，恶性竞争现象严重。此时国家或集体是以公共事务管理者的身份解决纠纷，还是以普通民事法律关系主体的身份解决纠纷，各方有很大争议。

2.渔港管理权

与土地一样，渔港也可以承包、经营、租赁、转让。实际生活中行使渔港管理权的主体主要是渔港所在地政府部门和村委会代表国家或集体。《港口法》第59条规定“渔业港口的管理工作由县级以上人民政府渔业行政主管部门负责。具体管理办法由国务院规定。”管理工作包括渔港的核准、编制渔港的总体规划、组织制定港口章程、实施港口经营许可、开展渔港安全监督行政管理以及渔港水域的交通管理等，与渔港港长具体工作内容相一致，可以认为，渔港港长代表政府部门行使渔港管理权。按照“谁投资，谁受益”的原则，PPP（Public-private partnership）模式下投资主体、经营主体对渔港设施的管理权与港长的管理权相互矛盾，无疑是渔港港长面临的最大挑战。

3.渔港经营权

按照“国家投资，政府管理，民间经营”的管理运营模式，渔港内独立经营主体的参与得益于业务承包或者购买服务制度，实际运营是以公共基础设施，如防波堤、港池等得到有效维护的前提下进行的。防波堤、港池等公共资源的建造、维护并不构成经营生产成本，但却经常成为渔港经营权纠纷的焦点。码头租赁或转让本应属渔港所在地政府部门和村委会内部事项，村委会已经实施的民事活动，是对外公开的，具有法律效力，不受内部决议影响。现实中多方利益团体操纵控制渔港、市场恶性竞争现象较为严重，导致渔港的使用权处于混乱状态，不利于实现以港兴镇(村)的发展目标。码头作为公共资源，需要在公益性与经营权的私有性之间寻找一个平衡点，经营权的擅自转让必然会影响渔港管理秩序，随意侵占、毁损码头的行为，也严重影响渔民正常的生产、生活，侵害渔民的合法权益。

渔港港权与投融资建设也紧密相关，投融资各方主体会持续影响港权的行使，港长制度的介入有可能直接影响渔港建设中的投融资活动。如港长代表公权力，在渔港经营过程中，会变相降低渔港管理部门的合同违约成本，给企业带来诸多经济压力，降低企业对渔港投资积极性。

（二）渔港港长定位矛盾

一般来说，行政监督管理权力应当与渔港经营管理权力相分离，一个法律主体既当“运动员”又是“裁判官”，对其他法律主体都是非常不公正的。根据目前渔港港长制的试点经验，渔港港长更多代表渔港经营权力，他负责渔港的统筹规划，承担资源管理、安全生产、生态保护、港区秩序、应急处置等各项工作，是地方政府管理部门决定的渔港管理主体，最常见的有市政府分管领导、乡镇领导、村（居）负责人等。然而，渔港港长的权力设定在行政体制上会与渔港监督管理机构的权力相互冲突。一方面，渔港监督管理机构的设置和编制是由地方政府主管部门决定的，与港长制的产生方式一致，其权力行使的独立性很难保证；另一方面，渔港监督管理机构的职责与港长职能有诸多重叠：负责渔业港口的规划和审批、安全设施检查、锚地的管理使用、渔港岸线的使用，渔港水域内施工作业及危险货物装卸作业的审批等。渔监与港长的职能大同小异，使得渔港监督职能形同虚设，也使得港长的法律定位更加模糊，不仅不利于维护第三方的合法权益，还阻碍了渔港的综合管理工作和长远发展。

渔港港长既接受国家委托，以行政管理者的身份管理渔港，又具有渔港经营管理权。为保证委托顺利进行，实践中经常将渔港管理权下放到国有企业或者集团公司，集团公司按照市场化运营模式吸纳众多投资者和经营者，使得政府发挥监督作用。但是港长制的出现显然不符合这种运营模式，港长是管理者，同时也是政府部门的主要领导或者负责人，既管理渔港，又监督渔港管理，会失去政府的公信力与信息透明度，对渔港管理是十分不利的。因此，明确港长的法律定位，避免管理权与监督权冲突，对于正确处理各种民商事法律关系具有重要意义。

（三）渔港港长制的法律关系冲突

根据浙江温岭的渔港港长制试点经验，港长的法律地位完全高于渔港管理部门设置的渔港综合管理站和村委会，港长负责渔港的整体发展，代表公共事务管理者，接受国家或集体的委托代理，然而港长并不是只处于一种单纯的法律关系之中。由于渔港投融资活动的复杂性，地方政府分管领导或负责人以投资主体或民事主体身份出现时，会不可避免带来某种政策倾斜或利益导向，有的地区甚至将多宗渔港土地捆绑成一宗出让，严重侵犯了国家对土地的所有权。渔港建设资金需求巨大，如果港长仅仅以行政管理者身份管理渔港，渔港融资建设过程缺乏市场竞争与合作机制，既会增加政府的财政负担，又让渔港陷入“无人管理，无钱投入”的恶性循环之中。公权力因素在渔港投融资活动中发挥着非常重要的作用，因此，渔港港长职能涉及复杂法律关系的情况，必须避免公权力对私权的影响。

在渔港内部管理机制中，港长有权授予渔港综合管理站具体的管理内容，有效解决了渔港管理部门权责不明确的问题。港长作为地方政府部门领导，政府作为投资主体或经营主体参与渔港建设，以企业和个体为代表的社会资金流入必然减少，封闭的管理环境也必然会滋生各种社会问题。因此，建立有效的港长权力约束机制，也是一种重要的研究趋势。

四、渔港港长制发展方向的若干思考

（一）准确定位渔港港长制

从宏观角度来看，港长制是实施渔获物可追溯、渔船定点上岸等机制的重要基石，是渔港综合管理改革过程中落实过程责任和结果责任的具体举措。从权力内容来看，渔政监督机构与港长职能大同小异，这对渔港港长权力实现和渔港融资建设非常不利。为避免权力冲突，笔者认为港长的法律角色定位应更倾向于管理主体而非监督主体，原因主要包括：其一，港长的产生一般取决于当地政府管理部门任命，必然处于行政管理体制内，港长要对上级领导负责；其二，港长的主要责任是推进渔港建设发展、保障安全生产等，渔政监管主体只负责渔港建设的几个方面，无法统筹全局落实主要责任；其三，从各地实践来看，港长主要为当地政府分管领导、乡镇领导、村（居）负责人等，并无监督管理机构人员加入。因此，虽然《十三届全国人大一次会议第2204号建议的答复》中要求“渔港港长负责依法依规落实地方监管主体责任”，但港长的准确法律定位应为管理者更合理，这不仅符合港长制本身的制度要求，也对渔港长远的建设与发展具有重要意义。

（二）明晰港长管理权限

在目前港权混乱背景下，港长作为管理主体非常容易影响到渔港所有权和经营权的行使，而实际上我们也不能简单地将港权割裂开来。要协调港权背后的诸多法律关系，笔者以为主要涉及以下几个方面：首先，港长是国家或集体行使公共事务管理权和渔港所有权的代表，在处理渔港所有权纠纷时，港长有义务作为普通民事法律关系责任主体参与进来，在处理由渔港投资主体或经营主体引发的所有权纠纷时，港长是行政裁决的首要端口，有义务以行政管理权限居间解决。其次，港长的权限无论是务实还是务虚都容易引发管理权问题，务实需频繁协调行政管理权与投资主体或经营主体因所有权衍生出的管理权问题，务虚则将导致“九龙治水”现状仍旧难以解决。笔者认为港长应成为领导者而非执行者，可以将管理权限下放，并加强管理权力监管。最后，港长代表政府作为渔港经营主体，在渔港建设中及投融资活动所涉及的市场权利，其他经营主体也应一并享有。同时也要避免由于港长和其他经营主体身份上的不对等，导致不平等的合同违约条款或者权利寻租现象出现，要注意增强中小企业的信心。针对两者的利益纠纷，港长也应作为普通民事主体参与进去，以此维护渔港的合法权益。

（三）创新港长制管理模式

以山东省烟台市和浙江省台州市为代表的两种港长制管理模式在实践中已取得初步成效，山东省烟台市港长制与湖长制一脉相承，形成了单一纵向的垂直管理模式，浙江省台州市实行“双港长”制，形成了“县域统筹、分级运行、综合管理、全域覆盖”的渔港管理新模式，从实际效果来看，两种模式各有利弊。笔者认为，目前港长制并未真正得到落实，港长制度行政色彩过于浓厚使得港长制很容易成为一纸空文。为激发港长制度的优越性，更好地配合逐步落地的渔获物可追溯、渔船定点上岸等制度，各地有必要在现有实践的基础上相互借鉴，取长补短，加强试点探索，创新港长制管理新模式，丰富完善港长制内容，从而为渔港建设发展、安全生产等各方面创造有利条件，加快推动渔港经济区建设，实现渔村振兴。

港长制在制度落实和执行过程中，要以法律制度为基础，不断完善机制，为复杂的行政和民事纠纷提供较好的实践解决路径；在职能划分上划清管理权限与责任范围，明确机制上限，紧密结合实际开展试点探索，不断创新港长制管理模式，为全国渔港统一港长制积累实践经验。这样才能让渔港港长制更加成熟，具有更强的实操性，可以更好地推动渔港综合管理改革，促进渔港经济区快速发展，进一步激发市场活力，为人民带来更多的福祉。