风险社会视阈下西藏基层政府公共危机治理研究

增毛加

[摘 要]现阶段，我国正处于风险社会，公共危机频繁发生，危机的高发性、繁复性、摧毁性都不可与传统社会同日而语。公共危机的第一治理主体是基层政府，在危机发生时受到的冲击影响最大。基于此，本文以西藏基层政府的公共危机治理作为研究对象，从风险社会的视角剖析当前西藏基层政府公共危机治理存在的问题及原因，并提出了相应对策。

[关键词]西藏基层政府;风险社会;公共危机;治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.18.093

[中图分类号]D630[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2020）18-0-02

0     引 言

风险的表象看似是偶然的，实则累积了诸多不良社会情绪和舆论效应，如果这些舆论效应和社会情绪没有得到及时处理，必然进一步蔓延发展，将风险事件变为政治事件，这种衍生的危机事件对我国西藏基层政府的公共事务管理是一个极大的考验。因此，如何提升风险预防意识，建立有效的危机预警机制，提高危机治理能力和决策能力，快速维持社会良性运行，最大限度地安抚民众的社会情绪、保护民众安全不受侵害，是处于风险社会中西藏基层政府应关注和研究的问题。

1     风险社会概念

20世纪以来的社会被称为风险社会，“风险社会”理论最早由德国社会学家乌尔里希·贝克提出，他认为风险社会是一种不可避免的现代化的产物，风险是“预测和控制人类活动的未来结果，即促进现代化的各种各样、不可预料的后果的现代手段，是一种拓殖未来的企图，一种认识的图谱”。随着科技革命带来生产力和生产关系巨大的进步和变革，社会发展发生了翻天覆地的变化。在21世纪现代化发展中，生产力指数日益增长，潜伏在四处的危机越来越多。因此，风险不再是19世纪的饥饿、贫困等议题，而是由人为因素导致的难以把控的突发事件以及一些原本程度较小、可控的事件衍生和扩散的危机事件。

2     西藏基层政府實践公共危机治理过程中存在的问题及原因

2.1   缺乏危机预防意识，危机预防预警机制尚未健全

西藏基层政府作为西藏基层公众接触最直接的政府，政府的公共危机治理能力直接决定公共危机处理效果。目前，我国西藏基层政府的各个主体缺少对公共危机的预防意识，对危机预防的重视程度不够。一方面，基层官员对危机发生的预判能力不强，不能敏锐察觉到各种潜在危机;另一方面，基层政府对公共危机的应急规划认识不深，对基层社区的管理资源投入不充分，缺乏公共危机预防与检测手段，基层政府治理部门建设滞后于时代发展，仍停留在政府单一中心、行政单一手段的危机治理模式，没有充分发挥社会多元主体的作用，科学的危机预防、预警机制尚未健全。

2.2   法律法规与保障能力不到位

法治是社会良好运行和发展的重要保障，同时也是治理风险的有力武器。目前，我国政府对治理危机的法治建设正在逐步完善，但西藏基层地区的制度规范相对滞后。缺少专门的法规制度为实践公共危机治理提供保障，导致政府在实践公共危机治理的过程中频繁出现公务人员的职位空缺、僭越以及滥用职权等不良行为。此外，在西藏基层政府“人治化”思想比较根深蒂固，在政府应对公共危机时缺乏科学统一的法规制度作为保障，使西藏基层政府治理危机时处于“无法可依”的局面。

2.3   组织建设与决策能力薄弱

在西藏基层地区的发展中，社会力量依然比较薄弱，常出现“大政府—小社会”的现象。西藏基层公共危机治理领域，政府发挥着主导性的力量，充分发挥了集中力量办大事的作用，但受科层制惯性思维的影响，西藏基层政府奉行自上而下的行政命令，主动性不强;西藏基层政府并未设置专职负责应对治理危机的部门，当危机发生时出现权力上移、责任下放的现象，使西藏基层公共危机治理陷入困境。目前，西藏基层政府建立的公共危机治理机制尚不成熟、健全，使危机预案过于草率和含糊，再加上缺乏专职、专业性强的组织，导致政府官员决策发生错漏，易错失治理危机的第一时间，使原本影响不大的危机事件蔓延发展成严重的社会危机事件。

2.4   动员能力与整合能力不强

当危机事件爆发时，正确的社会资源动员运作在公共危机治理中可以发挥优势、提高效率，产生积极有效的作用。西藏基层地区政府在治理公共危机中风险预警的动员意识和防范不确定性危机的动员能力相对较弱，基层政府实践危机管理的工作局限在政府工作内，没有全面整合、利用政府内外部资源。危机事件的爆发往往需要多个部门的整合动员和全社会各主体的共同配合，社会动员的宽泛性和联合配合性直接关系到治理危机的成效，而西藏基层政府危机治理的机构设置、社会动员、机制协调等方面仍然不完善，动员能力和整合能力不强。

2.5   政策解读能力与执行力弱

西藏基层地区的自然环境多数较为封闭，交通和信息基建都不发达，危机事件爆发时，政府无法迅速得到完整的信息，基层政府官员很难在第一时间作出有效的决策。公共危机治理对治理危机的公务人员的科学专业能力有很高的要求，危机事件引发的决策、治理过程，动员各种社会资源的行动以及保障民生等诸多问题涉及专业的社会学科、经济学科、心理学科和社会管理学科等诸多领域的知识，需要工作人员针对性研究和应对危机。但西藏基层政府不重视培养公众和政府公务人员危机意识的工作，政府的官员和公务人员专业综合管理能力相对欠缺，治理危机的相关经验不足。在危机事态下，不能完整解读上级决策，且执行决策能力较弱。危机发生时，往往由少数几个主要的政府领导做出决策，不具备任何民主性，更缺少科学性。此外，西藏基层政府并没有设立专业的危机治理部门，在危机事态下，做出的有些决策不具备缜密的筹划与详尽的思虑，这种草率的决策方式容易导致后续实施过程中出现更多的问题。

3     西藏基层政府公共危机治理对策

3.1   建立科学的危机管理组织体系

首先，做好基层地区的党建引领工作，提升工作人员的风险意识，并强化风险预警能力，努力实现基层社区党员、基层管理者、基层组织与居民多方协同。其次，完善西藏基层地区突发公共危机事件的应急体系。西藏基层地区需要建立一个关于公共危机治理的专门性部门，以在危机发生时做出有效决策并顺利做好危机治理工作。与此同时，健全危机治理组织体系和机构，在机构设置上，建立一个总揽全局、发挥统领作用的指挥机构，按照高低不同层级建立专业的危机治理部门，以配合核心部门的统领作用，更好地应对危机。此外，还要明确危机治理专门部门的职责，做好预防危机的宣傳培训、预测预警潜在危机、拟定危机预案、协调各个治理主体的指挥、动员和整合有关资源和信息等工作。

3.2   完善治理机制法规制度，确保治理危机有法可依

政府只有拥有健全的危机治理制度规范，才能为有效治理危机提供重要保障。因此，在立法中，政府应健全公共危机事件发生时的应急机构和机制，加快西藏基层地区应急状态下的立法进度，为基层政府在实践危机治理工作时提供明确的法律依据。同时，重视基层地区危机法制教育，始终将基层地区法制宣传作为基层政府的日常工作，通过基层群众法制教育，提升居民公共危机意识，强化基层政府面对突发公共危机事件与应对风险的能力。预测危机事件到治理危机再到彻底解决危机是一项久远而艰辛的任务。危机发生时，政府应整合各个部门并动员各个社会资源，明确规定各部门的权力与职责以及各部门的责任。此外，西藏基层政府还应积极引进专业管理人才，建立一支科学、专业的危机治理团队，充分利用现代信息技术完善风险防范建设，通过制度规范全力运行，完善危机治理体系的制度化建设。

3.3   加强基层公务员政策解读能力和决策能力

作为基层地区出现危机时的主要治理主体，基层政府公务人员的职业操守、职业道德以及对国家政策的解读能力和危机治理中的决策能力直接关系到政策贯彻执行的效果。基层政府公务员如果安于现状，就会与飞速发展的社会脱节，再加上缺乏公共危机事件的预警和预防能力，容易忽略危机事件爆发的前兆。西藏基层政府要定期培训，以提高基层政府公务人员对上级决策的认同度，在实践治理公共危机时运用好上级政策，并执行好上级的决策方案，针对性、条理性地应对危机，维护上级政府乃至中央政府的权威，不能对上级政府阳奉阴违。

3.4   优化信息管理，保障基层群众的知情权

危机事件爆发时，是否发布适时、公开和可靠的信息，关系到民众对政府的决策是否给予声援和配合。然而，当前我国西藏基层地区正缺乏这种公开、权威的交流平台，常有基层居民曲解政府决策，听信谣言，引发混乱现象。当这些民众的曲解和困惑累积到某种程度时，他们可能采用极端方式表达不安的情绪，进而引发新的、严重的公共危机事件。保障民众的知情权是治理危机的重要内容，也是正确解决危机的前提和重要保障，更是维持社会良好运行的重要方式。这需要在西藏基层政府建立统一、共享的信息平台，实现政府各部门及群众之间的公开交流，使治理危机的各主体之间能够互换信息，以做出科学合理的决策。

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