开放的世界，美国新一届政府对外政策的选择

丽贝卡·里斯内　玛利亚·拉普霍珀

美国总统选举已至，选民们可能会不由自主地聚焦于新冠疫情、千疮百孔的经济、得不到回应的种族歧视问题和气候危机。但选举还涉及一个重大问题：未来美国在世界上的地位。

新冠疫情巩固了特朗普“美国优先”的政策，还为其封闭边境、削减国际贸易和通过以邻为壑的方法开发疫苗等做法提供了理由。其中有些措施是必要的，但决不能成为日后美国对外政策的蓝本。

下一届美国政府面对的，是一个被围困的国家和世界，但这也成了一个历史性的机遇，使其有机会用变革性的新策略来改善上述环境。在持续不断的危机中，新一届政府应尝试重新恢复美国的对外政策，以期能够扭转四年以来对自由主义国际秩序的破坏。

如果拜登入主白宫，他仍要应对两党要求在军事和经济上实行退缩策略的呼吁，理由是美国保持自给自足并降低对全球的野心，是对国家安全最有利的。

实际上，无论是对旧的自由主义世界秩序的留恋还是孤立主义的紧缩政策，都不完全符合美国利益，也不能让华盛顿成功地驾驭世界。美国要重新调整对外政策来维持其强大，即使它已不再是毫无争议的超级大国，但政策重塑的窗口正在逐渐变小。

如果对外政策的变革失败，美国应对外界威胁的能力就会被削弱，也难再保证自身的安定与繁荣。对这一必要的变革，需要华盛顿避免后冷战时代的傲慢及其冠冕堂皇的对自由主义普世价值观的宣传。取而代之的是，美国政府必须为建立一个盟友和伙伴都能接受的国际秩序而提出积极的愿景——即所谓“开放的世界”。

现阶段的混乱与动荡带来了冷战结束以来甚至是“二战”以来世界洗牌的最大机遇。把眼前的破坏性时期转换为创造性的时刻，美国必须在其中起领导作用。

开放的世界

在《开放的世界：特朗普之后美国何去何从》一文中，我们曾讨论过美国只有在一个自由开放的国际环境中，才能保持安定与繁荣。此文发表后，一场席卷全球的疫情证实，国际体制不堪一击，多边合作也不可靠。这一切，让美国很可能会向世界封闭自己，从而寻求安全感。

尽管所谓的自由主义国际秩序让美国数十年来都受益良多，但多方势力都对其进行渗透。正在崛起的中国影响力不断扩大;通讯、人工智能和数字监控技术革新日新月异;美国和其他西方国家内部的分崩离析愈演愈烈。但即使放弃全球霸主和普世自由主义的野心，美国依然能够保证其最切身的利益。

开放的世界，是国家可以自由制定独立的政治决策;国际海域、领空和空间站都可用于军事和商业交通;国家之间通过现代化的国际制度建立非正式合作。

美国要接受现实，它的对手早已今非昔比，且影响力越来越大。但华盛顿必须遏制任何想要建立自己势力范围的企图，这就意味着要反对敌对国家在本地区称霸、颠覆独立国家的政治议程、封闭重要的水上和海上通道、封锁信息空间等。

但是，开放的世界的建立不能要求美国像后冷战时期那样，去主导所有潜在的军事或政治挑战者。也不能强求美国接纳无限制的贸易和移民，或者在紧急情况（比如疫情）时限制美国进行更严格的边境管控。美国寻求在经济相互依存中受益，不应以不受约束的新自由主义为前提，例如，应确保美国供应链的韧性与安全性。

建立21世纪的秩序

后冷战时代的自由主义国际秩序风光不再，应该成立一个新的管理体系来适应21世纪。美国与其盟友和伙伴密切合作，让诸如世贸组织之类的国际机构更为现代化，防止一些国家的开放性被封闭国家所利用，尤其是在知识产权和数字贸易方面的开放。

美国还应该在尚未完全掌控的领域开发新的机构和制度，比如网络空间。华盛顿在其中制定范式和规则时可以有明确的利益。其他大国当然也会就全球秩序的建立展开竞争，但美国及其伙伴必须防止对这些国家的行为失去控制，从而确保世界能保持沟通与相互依存。

在技术革新快速但缺乏明确规则的领域，如互联网治理和人工智能，这种竞争已经很明显了。美国必须与志同道合的国家建立更开放的规则和范式来阻止竞争者向他人施行他们的标准。华盛顿应与同盟国、科技企业和社会团体一起，致力于為数据存储、隐私权、网络犯罪和黑客行为制定规则。

美国应当带头建立一个开放和多元化的信息环境，既能鼓励民主，也能给国家带来经济利益，还能保护美国及其盟友免受恶性的外国网络攻击。这一点可以通过扩大现存亚洲和欧洲的盟友来实现，以打击严重的网络入侵，比如对关键基础设施的攻击。

2018年6月9日，加拿大魁北克省，七国集团峰会期间，德国总理默克尔等国家领导人与美国总统特朗普交谈。图/人民视觉

在人工智能等其他技术创新领域，华盛顿也可以率先制定新的规范，并通过与盟友和合作伙伴密切协作来遏制恶意行为。但美国不能在行动前犹豫不决，坐等全球达成共识，以防某些国家取而代之制定规则。

在应对气候变化和全球疫情等现存威胁方面，国际秩序同样至关重要。美国应该重新加入《巴黎气候协议》，并游说其他主要排放国团结起来，实现新的、雄心勃勃的国内气候指标。这些附加承诺应该透明且可执行，允许华盛顿监督环保措施的执行，并对作弊者进行经济制裁。美国还要重回世界卫生组织，对其进行改革和强化。华盛顿应通过与合作伙伴分享疫苗和关键物资，来持续体现其在全球应对新冠疫情方面的领导作用。还应与七国集团（G7）合作应对后续的经济冲击，与国际货币基金组织（IMF）和世界银行合作向发展中国家提供经济援助。

在21世纪的世界秩序中，贸易规则也要更新。自由贸易在许多方面使美国受益，但它也允许更多的封闭社会利用这种开放性，从而损害美国工人的利益。美国应通过谈判制定新的多边贸易协定提高劳动、气候和环境标准，并利用这些协定推动陷入困境的世贸组织做出改变。美国还应与值得信赖的盟友密切合作，保护敏感行业和技术，比如半导体，并联合起来确保这些技术的生产和供应。

为了解决自由贸易在美国造成的不平等，华盛顿应该在制定新贸易政策的同时进行国内改革，包括减少对企业将生产力转移到海外的激励，从而直接解决与贸易相关的不平等和失业问题。只有当新的国际秩序对美国人民有利时，美国才会在建立新秩序方面取得成功。

新的国家安全选择

下一届美国政府将要接手的对外政策手段，在经济、技术、意识形态和军事领域都准备不足。要满足充满变数的竞争需求，就必须认识到，对外政策不能由国防部单独制定。

美国必须重振国务院，重新平衡国防支出，使之倾向于外交和发展。要打造一个开放的世界，美国就需要一支资金充足、专业的外交使团，在与大国竞争对手打交道的同时，处理好与中小国家的关系。下一届政府必须扭转过去几年在国际机构、环境和西半球等领域削减国务院预算的做法。它还应推动国防人力资源改革，使政府能够更好地应对非军事国防威胁，并提高其利用私有人才和资源的能力，特别是在新技术、减缓和适应气候变化方面。

下一届政府不必为了实现开放世界的目标而追回美国失去的军事主导地位。相反，美国应该在高端核威慑和常规威慑能力以及下一代军事技术的研发上加大投资。华盛顿的成功在于捍卫美国利益，而无需诉诸战争。

保护美国利益不受非军事挑战，下一届政府需要重新考虑国防机构的结構。长期战略往往跨地区、跨领域，甚至跨越国内外政策之间的鸿沟，新政府应设法打破阻碍其协调的障碍。情报机构应加强与私营企业的合作，以提高发现风险的能力，并为与盟国、伙伴和公众共享信息提供更多的选择。

在美国国内危机不断的情况下，新一届政府可能采取暂时搁置长期战略和秩序建设的做法，但这会让华盛顿浪费稍纵即逝的机会。从很多方面来看，美国仍是强大的，但如果它现在不采取行动，它的相对实力将会衰退，而对手则会变得更强大。面对21世纪的问题和动向，长期以来令华盛顿受益的制度和规则将变得越来越无力。我们提出的议程着眼于解决现实的问题：重新构想美国在全世界的角色和国际体系的结构，以应对历史性的全球变化。

如果美国不能承担起领导责任，要么屈服于对后冷战秩序的留恋，要么屈服于内向型民族主义，那么它将完全无法应对十年后的世界。这个世界可能会变得越来越混乱，美国最重要的经济、政治和安全目标都远得不到保障。然而，如果华盛顿在这一刻站出来，美国就能领导一个开放的世界，保证未来几十年的安定和繁荣。

（原文发表于2020年9月30日，版权由美国《外交事务》杂志提供。作者丽贝卡·里斯内系美国海军战争学院助理教授;玛利亚·拉普霍珀系美国外交关系委员会高级研究员、耶鲁大学法学院中国中心高级研究员。）