十九届五中全会定调“十四五”规划

黄孝光

中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议，于2020年10月26日至29日在北京举行。习近平、李克强、栗战书、汪洋、王沪宁、赵乐际、韩正等在主席台上。图/新华

10月29日，为期4天的中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议（十九届五中全会）闭幕。全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。

按照惯例，下一步国家发改委等部门将在此基础上制定完成“十四五”规划纲要，并由国务院提交明年全国两会审议，两会审议通过后正式对外公布。

与以往不同，这份规划并非时间线上的简单递推，而是承载了更多新内涵——它是在全面建成小康社会的前提下，开启30年现代化建设新征程的第一个五年规划。中央党校原副校长李君如在接受中新社采访时指出，“这个5年规划制定得好不好、执行得好不好、能不能如期甚至超额完成，关系到后面25年的现代化。这30年的第一个5年怎么走，就看今天。”

规划编制重要性和难度尤为凸显

自十四届五中全会开始，审议通过五年规划成为历届五中全会的主要议题。不同的是，此次全会不只包含“十四五”规划，还涉及“2035年远景目标”的内容。

“远景目标一般是在特殊时期、大的历史时期去研究。这次全会处于一个大的转折期，中国要在全面建成小康社会基础上，转向开启现代化新征程。”李君如说。他口中的转折期，基于中共十五大报告提出的“两个一百年”奋斗目标。十九大报告则进一步将实现现代化分成两个阶段：从2020年到2035年，在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化;从2035年到本世纪中叶，再奋斗15年，把中国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

“要通过两个15年来实现现代化，就需要在制定5年规划的时候，也制定2035年远景目标，把5年规划放到15年中通盘考虑，15年规划又以5年规划为基础来提出远景目标。”李君如认为，这是此次全会将“十四五”规划和“2035年远景”统一纳入建议内容的原因。

清华大学中国发展规划研究院执行副院长董煜曾多次参与国家五年规划编制工作，他向《中国新闻周刊》提到，“十四五”规划作为进入新发展阶段后的第一个规划，既要突出为现代化建设铺路的时代特征，也要紧密结合当前的国内外形势。

“十四五”规划的另一个大背景是“百年未有之大变局”，这是两年前中央政治局对国际格局巨大变迁和国内治理出现综合难度作出的论断。“过去我们面临的不可测因素主要是经济方面的、市场方面的，今后会更多体现在国际政治角力、地缘局势突变、舆论战线斗争等方面。尤其是某些国家会更倾向于把国内问题国际化，针对中国的打压、封锁、讹诈会变本加厉，这会使我国本就不平坦的发展道路增添许多新的阻碍。”董煜撰文称。

清华大学国情研究院副院长鄢一龙对《中国新闻周刊》指出，“大变局”体现在国际政治格局调整、中美关系持续恶化、逆全球化现象出现、新一轮科技革命和产业变革深化等多个层面，而新冠疫情的全球大流行加剧了国际环境的不稳定性。

基于当前特殊的时代背景和复杂的外部环境，“十四五”规划编制的重要性和难度尤为凸显。“‘十四五规划的编制可能会难于以往，正面临改革开放以来前所未有的复杂国内外环境。”国家发改委规划司前司长、中美绿色基金董事长徐林撰文称。浙江省“十四五”规划专家咨询委员会成员、浙江省发展和改革委员会原副主任刘亭发文认为：“较之新世纪以来已经执行的四个五年规划，这一次‘十四五规划的编制工作恐怕是最难的。难就难在我们面临的是前所未有的不确定性。”

根据全会公报，以基本实现社会主义现代化为内涵的“2035年远景”，涉及经济、科技、工农业、文化、教育、生态环境、对外开放、百姓收入等多个方面，它们将被分解成一个个阶段性目标，落实在“十四五”规划上。“第二个百年目标从‘十四五规划起航，过程中要目标明确、坚定航向、策略灵活，应对类似‘大变局浪潮的不断冲击，我们才能顺利抵达社会主义现代化强国的彼岸。”鄢一龙说。

推进“双循环”新发展格局

全会公报强调，要不断提高贯彻新发展理念、加快构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，这也是“十四五”规划的题中之义。

据国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群分析，“国内大循环”指的是中国经济持续高增长所形成的巨大体量。“这个体量一方面表现为强大的生产和供给能力，包括最完备的产业链，最大的制造业体系等，另一方面表现为超大规模的国内市场。一旦中国经济顺畅运转起来，它就会带动世界经济，促成‘国内国际双循环。”

“双循环”战略被纳入新一轮五年规划，此前已有信号。今年5月召开的中央政治局会议，首次提出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”。9月28日，中央政治局召开会议，进一步明确推动“十四五”时期我国经济社会发展，必须构建新发展格局。

与往年相比，创新方面有了不一样的表述。十八届五中全会公报中关于创新的表述是，坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置。今年的表述为，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。

鄢一龙向《中国新闻周刊》分析称，中央反复强调要善于“在危机中育先机、于变局中开新局”，新发展格局正是为应对“前所未有之大变局”而提出的：“‘大变局使得客观上，中国要在更高水平上統筹独立自主与对外开放，统筹国内国际两个大局;统筹两个市场，以立足国内市场为主体，国内市场与国际市场相互促进;统筹两个生产，优化提升国内产业链，国内国际产业链相互补充;统筹两种创新，内源式创新为主体，同时继续向世界学习，推进国际创新协作。”

根据全会公报，扩大内需是新发展格局的战略基点，这也意味着国内市场是促进循环的基本盘。“‘十三五时期，中国经济发展比较突出的问题是有效需求不足或者说产能过剩，经济发展陷入一种消极循环。”基于此，鄢一龙认为“十四五”时期需重点挖掘消费潜力、扩大需求空间，以便推动供需的大循环，推动经济均衡从消极循环转向积极循环。

董煜則强调了深化供给侧结构性改革的重要性：“扩大内需是新发展格局很重要一个逻辑，但现在需求升级，需求结构在发生变化，只有通过供给侧改革提高供和需的匹配度，才能真正激活‘内循环。”

延续“十三五”规划，“十四五”规划将继续以供给侧结构性改革为主线。不过随着经济形势的发展变化，供给侧结构性改革的内涵也在发生一些调整。据董煜分析，全会公报中“加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”相关表述，赋予了供给侧机构性改革新的内涵。

以国内大循环为主体，并不等于放弃国际循环。董煜认为，“十四五”时期，中国一方面要继续保持国内市场的规模，争取拉开与其他市场的差距，稳定地成为全球最大市场，同时也要不断改善国内市场环境，提升对全球资金和人才的吸引力，与愿意合作的国家、地区和企业形成互惠互利的关系，巩固提升中国供应链在全球生产网络中的地位。

“我们要把门开得更大，以更高水平的开放来对冲美国的围堵，才是正解。”鄢一龙强调。

坚持创新的核心地位

全会公报将“关键核心技术实现重大突破，进入创新型国家前列”写入2035年基本实现社会主义现代化的远景目标当中。全会公报提出，“十四五”期间，要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，强化国家战略科技力量，提升企业技术创新能力，激发人才创新活力，完善科技创新体制机制。

统计发现，在全会公报中，“安全”和“创新”是五中全会公报中的高频词。安全共出现了25次，而创新出现了15次。创新被放在了更加突出的位置。

与往年相比，创新方面有了不一样的表述。十八届五中全会公报中关于创新的表述是，坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置。今年的表述为，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。

8月24日，中共中央总书记、国家主席习近平在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会，听取学者对“十四五”规划编制的意见和建议。他在会上提道：“我们更要大力提升自主创新能力，尽快突破关键核心技术。这是关系我国发展全局的重大问题，也是形成以国内大循环为主体的关键。”

关键核心技术被“卡脖子”，正是当下中国遭遇的发展瓶颈之一。董煜接受《中国新闻周刊》采访时提道：“国与国之间的竞争，越来越体现在创新能力的竞争上。谁抓住核心技术，谁就能拥有未来。然而当前产业链方面一些被卡脖子的因素，严重制约了我们的发展。”

今年以来，美国对华为的断“芯”禁令正式生效引发关注。“中国在设计方面已经达到世界先进水平，华为的麒麟芯片，寒武纪陈氏兄弟两个年轻人设计的AI芯片，还有紫光的芯片等都属于世界领先。但是，中国在设计领域只有‘半条腿，因为芯片设计的辅助软件以及很多知识产权都被外国掌握。”北京大学国家发展研究院院长姚洋撰文提道。

芯片生产包含设计、晶圆材料、晶圆加工、封测四道主要工序，想把四道工序做全困难重重。“我国现在提出的目标是在2025年把芯片自给率从1/3提升到70%，我认为难度很大。”姚洋认为，与其做芯片的全行业闭环，更可行的做法是在一些关键点上先做出突破。

董煜认为，我国在核心元器件、软件技术、创新人才等方面均与发达国家存在不小差距，难以通过“十四五”规划一步到位。“相信2035年我国能够真正实现以创新为引领的发展、真正和其他国家并驾齐驱甚至有所超越。但在此之前，要的是保持战略定力，久久为功。”

平衡好发展速度与质量

关于“十四五”规划，学界讨论的另一个焦点，是经济增速与发展质量的平衡问题。

国家五年规划预期增长目标的选择是否合理，对各地设定各自的五年规划预期目标具有重大导向性影响。多次参与国家规划制定的中美绿色基金董事长徐林撰文称，从过去的经验看，过高的预期目标一般会使各级地方规划预期目标跟随性加码提高，最终会导致因整体目标过高在实施过程中采取不必要的刺激性政策，产生杠杆攀升、违约增多、产能过剩、泡沫加大等副产品，最终会影响增长的质量和可持续性。

“近期多有专业人士预测中国‘十四五期间的经济增长率在5%～6%之间。地方上动辄8%及以上，我以为还是盲目乐观了一些。”浙江省发展和改革委员会原副主任刘亭参与过多地“十四五”规划思路咨询，他发现不少地方“对未来发展面临的风险和挑战，估计有点不足;而对预期奋斗的目标和定位，则设定得太高调了一点”。

清华大学中国发展规划研究院执行副院长杨永恒日前撰文分析了一些地方政府将GDP增速当成发展“指挥棒”的乱象，并建议“十四五”规划淡化GDP增速指标，增加反映经济增长效率和质量的指标，例如新经济新动能产业增加值占GDP比重、居民消费贡献率、资本产出率等反映经济结构优化和效率提升的指标。

全面建成小康社会的一个硬性指标是2020年GDP比2010年翻一番，为此，在“十三五”规划的十大目标中，保持经济增长被列入第一位考量。相比之下，十九大报告关于“两步走”的战略安排未设定GDP翻番之类的定量目标，有评论认为这给“十四五”规划淡化增长目标创造了条件，也为推动经济高质量发展提供了更大空间。

鄢一龙认为全面高质量发展应成为“十四五”规划的主题：“不但经济进入高质量发展阶段，社会、生态、文化、国家治理体系都进入高质量发展阶段，由规模扩张的发展模式全面转向更加注重质量、效率、效益的发展。”

国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群同样认为，应当站在一个更广阔的时空来谋划“十四五”规划：“过去我们是补课式的发展，解决当前的一些急需，补当前最紧迫的一些短板。但是随着发展水平的提高，如果要面向第二个百年目标做事情，就应该注重长远，做到一张蓝图干到底，而不是随时地翻来覆去地建了拆、拆了建。”