安徽省农村宅基地的时空变化特征及优化策略

张明锋 高瑞

【摘要】在城乡社会经济发展结构变化的背景下，农村大量劳动力转移到城市，农村宅基地闲置、低效利用等问题越来越突出，已经成为制约乡村振兴的重要因素。为改善安徽省农村宅基地问题和完善宅基地利用管理政策，对安徽省2009-2018年农村宅基地利用现状进行分析，系统总结农村宅基地面临的问题，并提出相应政策措施。结果表明：（1）2009-2018年安徽省农村宅基地面积整体呈下降趋势，但不同地级市下降率差异明显;（2）安徽省农村宅基地数量空间分布存在显著区域差异，但空间分布格局基本没有变化。在此基础上，提出因地制宜、多维协调和政策调控等优化策略。

【关键词】安徽省;农村宅基地;时空变化;优化策略

1、引言

农村宅基地是农民最基础的生存保障和最重要的财产权利[1]。伴随经济社会发展，农村宅基地在实现“居者有其屋”的同时，其资产属性愈发显化[2]，迎来了农村宅基地改革的历史机遇。然而，当前农村宅基地存在闲置低效和用地紧缺的矛盾[3]，一方面农村剩余劳动力大量涌入城市造成农村“空心化”，另一方面真正有建房需求的人因缺乏足够的建设用地指标而无法建房，因而亟待合理配置和高效利用农村宅基地资源[4]。

安徽省位于中国中部，共有16个地级市，105个县（区、市），境内地形地貌复杂，各地自然资源禀赋和社会经济条件相差较大，宅基地具有典型的区域差异特征，因此，对于农村宅基地问题分析具有典型性;同时作为宅基地制度改革试点的先行地，其宅基地情况更是值得探讨，可以为全国提供借鉴。为此，本文通过分析安徽省农村宅基地（以土地利用现状变更调查数据中的“村庄”代替。涉及行政区划调整的，按调整后统计）的时空变化特征，揭示出当前农村宅基地利用、管理等方面所面临的问题，最后从政策角度提出优化策略。

2、安徽省农村宅基地的时空变化特征

2.1宅基地时间变化特征

根据土地利用现状变更调查数据，安徽省宅基地面积从2009年的1148413.99公顷下降到2018年的1109595.70公顷，10年间平均年下降率为0.38%，整体呈现逐年下降趋势，仅2017年略有回升（图1）。具体到2017年，除合肥市、蚌埠市和亳州市的宅基地面积减少，其余市均呈现增加状态，导致安徽省宅基地面积最终呈现上升状态。

具体到地级市，从总量上看，2009-2018年间，除阜阳市外宅基地面积增加外，其他15市宅基地面积均呈下降趋势。从下降率来看，位于中部的马鞍山市、滁州市、合肥市、蚌埠市、六安市下降最为明显，下降率在5-9%之间;位于北部的毫州市、淮南市、淮北市，以及中部的安庆市次之，下降率在2-4%之间;位于南部的宣城市、池州市、铜陵市、黄山市以及位于中部的芜湖市和位于北部的宿州市下降率最低，在0-2%之间（图2）。

综上所述，除阜阳市外，不同地级市的宅基地面积2009-2018年间整体呈下降趋势，但下降率差异较大，呈现出“中部高，南北低”的现象。

2.2宅基地空间分布特征

前文从时间角度分析了安徽省宅基地变化情况。下面选取安徽省2018年的宅基地数据，探讨安徽省宅基地空间分布特征。

首先，从省级层面看，安徽省宅基地密度表现出明显的区域差异，总体上呈现由北向南减少、分布不均的特征。北部宅基地较为密集，如阜阳市、毫州市、宿州市和淮北市，宅基地面积占区域总面积的比重全省最高，达到了11-15%;中部的铜陵市、蚌埠市、合肥市、淮南市、芜湖市、滁州市、六安市、马鞍山市、安庆市相对稀疏，宅基地占比为6-10%之间;南部的宣城市、池州市、黄山市最为稀疏，宅基地占比在1-5%之间。一般来说，安徽省可以分成淮河平原区、江淮台地丘陵区、皖西丘陵山地区、沿江平原区和皖南丘陵山地[5]。平原地区比丘陵山地区人口密集，相应地的宅基地面积也密集。

其次，从市级层面看，地级市范围内宅基地数量也存在明显区域差异（图3）。如蚌埠市的怀远县、固镇县、五河县比同市的淮上区、龙子湖区、禹会区、蚌山区宅基地数量明显大，合肥市的长丰县、肥东县、肥西县比同市的瑶海区、包河区、庐阳区、蜀山区的宅基地数量明显大，形成县域宅基地环绕城区的分布形态。这种城市和乡村差异分布格局，主要源于城乡二元体制和土地征收制度，宅基地大多分布在农村，而中心城区的扩张则需要通过征收宅基地来提供土地。

总体而言，从时间上看，安徽省不同地级市的宅基地数量整体呈下降趋势;从空间上看，表现为省域南疏北密、市域中间少边缘多的特征。

3、安徽省农村宅基地面临的问题

为了进一步揭示安徽省农村宅基地面临的问题，本文进一步对比宅基地和城镇用地增减规模，来说明两者之间的失调状态。

2009-2018年间，安徽省总共减少宅基地面积38818.29公顷。除阜阳市外，合肥市、芜湖市、蚌埠市、淮南市、马鞍山市、淮北市、铜陵市、安庆市、黄山市、滁州市、宿州市、六安市、辜州市、池州市和宣城市15个市宅基地面积均减少，其中滁州市减少最多，黄山市减少的最少，仅3.51公顷。

2009-2018年间，安徽省总共增加城镇用地146382.15公顷。各市城鎮用地均增加，合肥市增加最多，达19416.08公顷，其次依次是滁州市、六安市、芜湖市、亳州市、阜阳市、安庆市、宣城市、宿州市、淮南市、马鞍山市、池州市、淮北市和黄山市，铜陵市增加的最少，仅2696.40公顷。各个地级市的城镇用地的规模不仅2009-2018年间总量在增加，且每年均呈现增加态势。

综上所述，安徽省农村宅基地面临以下三个方面的问题：

（1）区域差异显著，宅基地供需不均

安徽省农村宅基地具有明显的区域差异，主要是自然环境和人类活动相互作用形成的。省内地形复杂，且这种差异难以改变，同时社会经济发展水平会作用于农村人口流动而间接影响农村宅基地[6]。从农村宅基地数量的时空分布也可以发现，部分地区宅基地数量大、经济水平较低，则可能造成农村劳动力大量流出而宅基地闲置和浪费。相反的，有些地区受地形影响，宅基地数量有限。在区域自然资源禀赋差异和人口流动背景下，农村宅基地的不可移动性导致了供需不平衡。

（2）宅基地与城镇用地的增减规模不匹配

宅基地规模减少与城镇用地规模增长呈现明显不匹配问题，部分地区存在城镇用地规模的增长远远大于农村宅基地规模的减少，如合肥市、芜湖市、宣城市;阜阳市则出现宅基地规模与城镇用地规模“双增长”现象。农村宅基地严重浪费和城镇建设用地的刚性约束形成的供需矛盾，不仅反映了土地资源利用格局的失衡[7]，也侧面体现了城乡建设用地增减挂钩等土地政策的局限性，因而有待进一步推进城乡建设用地市场一体化。

（3）宅基地增减与人口城乡变化脱节

农村宅基地的变化与农村人口迁移有一定关系。2018年，安徽省常住人口城镇化率达到54.7%，其中八个市超过60%[8]，城镇化率在逐年上升。可是，宅基地减少规模有限，甚至有的地区宅基地数量还在增加，农村地区“建房热”的现象仍长期存在[9]。而宅基地利用粗放已經成为土地城镇化与人口城镇化脱节的重要原因之一，这不仅不利于城乡一体化发展，更是土地资源的浪费。

4、政策响应

农村宅基地关系农民的切身利益，其重要性和特殊性决定了宅基地改革的长期性和艰巨性。因此，为更好解决农村宅基地问题，优化农村宅基地的利用和管理，提出以下四个方面的政策建议：

（1）因地制宜，盘活农村宅基地。面对不同地区宅基地具体情况，有选择性、有针对性的安排政策。虽然农村宅基地功能日益多元化，但需明确当前宅基地改革主基调仍是宅基地的居住功能。在此认知基础上，积极开展闲置宅基地的复垦、整治，加强农村宅基地流转与乡村旅游、民宿等新业态的结合，由单一的宅基地居住功能转向观光旅游、休闲度假、生产、加工等多元复合功能[10]，多渠道多方式的盘活农村宅基地。

（2）追根溯源，强化农村宅基地管理。面对不同类型宅基地问题，如宅基地扩张、浪费、违规行为等，首先是疏导，明确其驱动力，从源头遏制和改善，抓住问题核心，全面而清晰的认识农村宅基地问题。其次是管制，在保障农民权益的基础上加强农村宅基地用地计划管理，完善和规范宅基地审批制度和程序，并通过土地规划、地籍管理等提供支撑。因此，农村宅基地的管理需要双管齐下，既解决农民现实问题，又管制农民土地利用行为。逐步完善宅基地相关法律制度，将农村宅基地的利用和管理纳入法制化的轨道，以此督促和保证有法可依、执法公正。

（3）多维协调，平衡土地空间格局。面对宅基地、城镇用地、耕地等不同土地利用的供需矛盾，土地面积的有限性决定了不同土地利用类型之间存在此消彼长的情形。因此，单一的土地利用类型调控而忽视土地资源关联性，只能缓解局部的土地利用困境，需要从空间上进行统筹配置。此外，农村宅基地与区域自然环境、经济发展水平、人口变化等均息息相关，明晰农村宅基地利用的影响因素，运用政策组合拳的形式扬长避短，平衡包括宅基地在内的多种类型土地的空间格局。

参考文献：

[1]刘守英，熊雪锋.经济结构变革、村庄转型与宅基地制度变迁——四川省泸县宅基地制度改革案例研究[J].中国农村经济，2018（06）：2-20.

[2]张德元.农村宅基地的功能变迁研究[J].调研世界，2011（11）：21-23.

[3]冯应斌，杨庆媛.农户宅基地演变过程及其调控研究进展[J].资源科学，2015，37（03）：442-448.

[4]夏敏，林庶民，郭贯成.不同经济发展水平地区农民宅基地退出意愿的影响因素——以江苏省7个市为例[J].资源科学，2016，38（04）：728-737.

[5]吴见，张艳，谭靖，等.安徽省土地利用地形梯度格局变化分析[J].遥感信息，2016，31（04）： 108-115.

[6]刘红梅，刘超，王克强，等.大都市郊区农村宅基地利用动态变化及驱动力研究一一兼论上海郊区宅基地多功能与制度创新[J].城市发展研究，2018，25（07）：74-83.

[7]杨春梅，徐小峰，齐琪，等.城乡融合发展背景下上海市农村宅基地利用变化仿真与模拟[J].中国土地科学，2019，33（09）：56-65.

[8]2018年安徽各市常住人口城镇化率排行榜[EB/OL].

[9]黄砺.农户隐性占地行为与宅基地改革路径[J].资源科学，2020，42（02）：298-310.

[10]韩非，蔡建明.我国半城市化地区乡村聚落的形态演变与重建[J].地理研究，2011，30（07）：1271-1284.