社会团体参与地方立法存在的问题和建议

摘要：“社会团体参与地方立法”作为能有效的规避地方立法中部门利益法制化的立法方式在实践中已取得一定的成绩，但仍因存在多种问题而影响其功能的发挥，需充分利用互联网技术，由地方人大领导和建构“互联网+地方立法”公众平台，完善相关法律制度和建构良性的运行机制及增强社会团体的中立性，以发挥社会团体参与地方立法的更大作用。

关键词：社会团体;地方立法;问题;建议

作者简介：郭万敏（197-）女，汉族，四川自贡人，博士，讲师，研究方向：海缘政治研究，法治。

基金项目：湛江市社科联2015年度湛江市哲学社会科学规划项目：“地方立法权“扩容”背景下湛江立法程序研究”，批准号：ZJ15YB07

“部门立法”在改革开放初很好的解决了我国当时立法落后的困境，但受利益分配的影响，该方式在一些地方立法中异化为部门利益法制化的途径。随着地方立法权的“扩容”，越来越多的地方人大及其常委会（下文省去常委会——笔者注。）拥有地方立法权，为规避部门利益法制化的问题，各地纷纷开展引进第三方参与地方立法的模式，其中“社会团体参与地方立法”因能有效的规避部门利益法制化的问题而被广泛认同。

所谓社会团体参与地方立法是指社会团体通过各种途径和形式，参与由地方人大组织的地方法律、法规、规章的起草、制定、修订的活动。从当前的探索和实践来看，该地方立法方式已取得一定的成绩，同时也存在立法信息公开不够、社会团体中立性不足等问题。解决的办法是充分利用互联网技术，由地方人大领导和组织建构“互联网+地方立法”公众平台，完善相关法律制度和建构良性的运行机制及通过社会组织（团体）立法的完善增强社会团体的中立性和参与立法能力，发挥社会团体参与地方立法的更大作用。

一、社会团体参与地方立法的政策与法律依据

（一）政策依据

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出要探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，明确要求要完善公众参与立法的机制，完善立法项目的收集和论证制度。

2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出在立法方面，要从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化;对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估;探索委托第三方起草法律法规草案;清理有违公平的法律法规条款。

党的十九大明确国家支持社会团体主动参与到社会公共事务的管理中，鼓励社会团体参与立法活动，提升立法水平，制定出适用性强的法律。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出要完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。指出应健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商。

可见，社会团体参与地方立法在党的政策层面已有明确的规定，为地方立法实践层面的制度完善和探索创新提供了政策保障，且目标指向要通过完善相关法律制度，推进社会团体参与地方立法有序展开。

（二）法律依据

我国《宪法》对公民参与权、知情权有根本性规定，这些规定对社会团体参与立法起着引领和保障作用。2000年《立法法》第一次以法律的形式规定立法机关在制定法律法规的过程中可以采取听证方式听取公众意见，为公众（团体）有序参与立法提供了法律依据。2015年修订的《立法法》第五十三条规定：“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”

依据上述法规，部分拥有地方立法权省市也相继对社会团体参与地方立法做出法律性条文规定，如广东省2016年修订的《广东省地方立法条例》的第十六条，第十七条规定：起草地方性法规草案应广泛征询社会各界意见;专业性较强的地方性法规草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织（团体）起草。

从党的重要文件的宣示与指导、《宪法》的原则性规定，到《立法法》的指导性规定，再到部分省市地方性法规较为具体的规定，基本上实现了社会团体参与立法的有据可循、有法可依。一些地方亦就此积极展开实践探索。如广东省佛山市在2014年，广东省人大常委会就借携手省法学会、省工商联、省律师协会、省青年联合会，探索组建了广东省立法社会参与和评估中心的机会开始探索和实践社会团体参与佛山市的立法工作。随后佛山市人大常委分别与市法学会、市律师协会签约，合作成立佛山市地方立法研究评估与咨询服务基地，助推佛山“立良法、行善治”^[1]。

二、社会团体参与地方立法存在的问题

参与的被动性。地方人大在立法活动过程中对立法信息的公开的程度直接决定了社会团体获取信息的多少和关键与否，进而关乎社会团体参与立法活动的有效性。从现有的地方立法信息公开来看是不全面的，这造成立法主体和社会团体之间的信息严重不对等，导致社会团体在参与地方立法过程中失去主动性，处于被动局面。

这种被动性还体现为社会团体非主动参与到地方立法活动中，而是在受邀请后被动参与地方立法。且参思的环节又往往只限于立法过程中前面环节，所起的作用也基本仅限于提出立法建議或起草法规草案上，而这些建议和草案是否被采用仍由立法主体决定。现实是，一些社会团体的立法建议并没有被采用，立法主体也没有对为什么不采用作出相关的说明。这种因机制不健全导致社会团体参与地方立的不被重视势力打击其参与积极性，造成不积极——被动参与——不积极的恶性循环中。

参与的有限性。社会团体越早参与到立法活动的程序中，对立法的影响就越大，作用也就越大。不过从现实来看，社会团体的参与是有限的，首先体现为非全程参与立法活动。参与更多的是法规草案起草、立法规划及立法计划的意见征集这些基础性的环节，少有参与立法过程的提案、审议等关键环节^[2]。这大大降低社会团体对地方立法活动的影响力，其最初的的追求多元主体参与地方立法，以达致公平、公正的目标也将难以实现。

参与的有限性还体现在参与方式的受限。地方立法机关大多照搬《立法法》的相关规定，将媒体公开征求意见、座谈会、论证会以及听证会作为社会团体参与立法活动的方式。从现有的调研来看，座谈会、听证会使用得较少，在地方立法中明确听证会的规则并把它作为社会团体参与地方立法主要方式的省市也只有少数几个，如四川、江西、浙江以及深圳等省市，其余大部分省市较少采用听证会，除非是与社会团体、公众关系极为密切的法规出台时才会召开听证会^[3]。

自身的局限性。社会团体参与地方立功能的发挥的大小依赖于其中立性品质强弱和参与能力大小。但是社会团体的政治性决定了其对党和政府有较强的依附性和“准官方性”，在组织结构、人事安排和财政上都依附于党和政府。这种不独立性降低了社会团体作为第三方参与地方立法的中立性品质，易于被相关利益主体所左右，成为利益主体的代言人。

其自身的局限性还体现在社会团体参与能力弱，易于出现两种极端。一种是社会团体对立法所涉及的法学、政治学、社会学及具体所立法规的专业理论知识储备不足，导致提出的立法建议显得“外行”，所建之言无实质性意义;第二种是那些具有较高理论水平的社会团体，又易于出现因过于注重理论研究，忽视了立法的现实需求和执行法规可操作性，而将一些过于“超前”或“理想化”的立法理念融入草案或报告中，使其变成了纯理论的文本，而无实用性可言^[4]。

三、完善社会团体参与地方立法的建议

建构“互联网+地方立法”平台。无论是立法信息的公开，还是社会团体参与地方立法的渠道、方式都需借助于平台来实现，且这一平台应该是能迅速的、完整的公开相关立法信息，有相应的参与立法、法律咨询和信息反馈等窗口。整体上体现为社会团体可自主主动的参与地方立法，而非被动的受邀请参与地方立法。

平台建构应借助于互联网技术，由地方人大在其官方网页上建立一个专门的如“地方立法”的二级网页，或开发专门的地方立法app，抑或开通微信公众号，并设置相应的栏目，将地方立法活动全程放上官网、app或微信公众号上。其所设置的栏目还可根据需要适时增加、删减。

完善法律制度，建构良性的运行机制。平台的运行需一定法律制度和运行机制来推动。现有的社会团体参与地方立法的相关政策与法规规定较为笼统，也有不完善的地方，故应在完善法律制度的同时制定相应的实施细则，尤其是建构一个运行机制来保证社会团体参与地方立法的良性运行。

地方人大应结合本地的实际和实现地方立法公平、公正的价值诉求，完善第三方（社会团体）参与地方立法的相关法律制度，领导并组织建构一个从宏观到中观再到微观运行机制的，包括第三方（社会团体）参与地方立法的法律、制度、机制和方案的，层层衔接的、完整的、规范化的运行架构来保障委托第三方（社会团体）参与地方立法的良性运行。

完善社会组织（团体）法，增强社会团体的中立性。在依法治国背景下，社会组织（团体）有效参与地方立法须依法进行。从当前相关法规来看，多是从“地方立法”的视角对社会团体参与地方立法的规定，少有甚至没有从社会组织（团体）立法的视角来对社会团体参与地方立法的相关规定，导致法律出现“脱节”。即一方面需要社会团体以极强的中立性品质作为第三方参与到地方立法当中，另一方面社会组织（团体）法律又限制了社会团体的中立性品质，导致其在参与地方立法中陷入想中立又难中立被动局面。因此，应从社会组织（团体）立法的视角修订相关法规对社会组织（团体）中立性的限制，让其更具有中立性，以发挥其在地方立法的功能。

综上所述，在我国地方立法过程中，地方人大应通过现代化技术建立相应的地立方法平台，应在遵守上位法的基础上，积极完善相关法律制度，建构相应的运行机制，在保证立法信息全面公开、参与方式多样化和保证社会团体作为第三方的中立性品质，使其能主动的、有序的参与到地方立法活动过程中，发挥其功能，实现地方的良法善治。

参考文献

[1]吴成江.让社会团体助推佛山立良法[N].佛山日报，2016-05-12（F02）.

[2]黄信瑜.公众参与地方立法制度的创新：实践反思与完善制度[J].学术论坛，2016（12）：126.

[3] 陈丽平.陕西省人大法制委員会举行立法听证会听取各界加强食品摊贩管理意见[N].法制日报，2015-06-06（3）.

[4][法]勒内.达维著，潘华仿译.英国法与法国法——一种实质性比较[M]，北京：清华大学出版社，2007：45.