我国海洋渔业资源法律保护机制研究

阎二鹏 王 霖

我国拥有1.8万公里的海岸线，领海面积超过300万平方公里，包括渤海、黄海、东海、南海四大海域。得天独厚的区位条件使得我国自古以来就是天然的海洋大国与渔业大国。为了进一步推动经济转型、完善能源结构、提升国防安全以及保护海洋生态，从近海走向深蓝已成为我国未来海洋政策制定与行动部署的基本趋势。作为我国海洋资源的重要组成部分，渔业资源的利用与保护既存在时代机遇又面临客观挑战。因此，检视既有渔业资源法律保护制度存在的疏漏之处与形成原因，理性借鉴域外先进经验与机制优势，合理构建生态利益与经济利益并重的可持续发展之路，对于加快我国海洋强国建设具有重要意义。

一、二元视角下我国海洋渔业资源法律保护机制的检视

渔业法律体系作为渔业法律保护机制中的核心要素，成为渔业权益主体、保护主体、执法主体的联结纽带，并以此形成体系化的法律保护机制。正是基于渔业法律体系在渔业法律保护机制中的地位与作用，有必要从时间维度与体系维度对其进行检视，从而精确定位与合理修正既有渔业资源法律保护机制的疏漏之处。

（一）时间维度：我国海洋渔业资源法律规范的演进回视

从时间维度来看，我国关于海洋渔业保护的法律可以追溯至1955年出台的《中华人民共和国国务院关于渤海、黄海、东海机轮拖网渔业禁渔区的禁令》。虽然该禁令的主要目的是消解国有渔业作业与民间渔业之间的纠纷，但在客观上保护了区域渔业资源、促进了地区渔业发展。此后我国又陆续出台了许多涉及渔业发展与资源保护的法律法规，直至现今海洋渔业法律体系构建的基本形成。回视我国海洋渔业法律体系的演进过程，可大体将其分为初创、发展及完善三个阶段。

初创阶段是新中国成立至20世纪70年代末。这一阶段重在围绕渔业资源保护进行基本立法建设，实现海洋渔业法律从无到有。这一时期出台的法律法规包括《水产资源繁殖保护条例》《渔业水质标准》《渔政管理工作暂行条例》等，上述规范在实现渔业部门执法权力赋予、执法方式限定、渔业资源生态保护等方面起到积极作用。特别是其中关于禁渔期和禁渔区的提出，为渔业保护制度的后期完善提供了基础，并将渔业法律保护体系的建设引入正确轨道。

20世纪八九十年代是我国渔业保护法律体系的发展期。这一阶段最具代表性的法律建设是《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）的出台。该部法律在遵从宪法关于自然资源保护原则的基础上，进一步细化了渔业发展的基本方向、明确了渔业权益保护的基本路径，为“依法治渔”提供了依据。同时，这一阶段地方各级行政机关陆续出台了许多地方性法律文件，形成了层级丰富、辐射宽泛、内容多元的渔业保护法律体系，我国渔政机制雏形显现。渔业法的出台标志着渔业保护法律体系建设进入新的发展阶段，“但是受历史的局限，它又带有计划经济管理色彩”①王芳，王自力：《对中国海洋渔业法律体系的审视》，《中国渔业经济》2005年第5期。。

新世纪以来，随着我国对《渔业法》的两次修订，渔业资源保护与发展进入新的历史时期。国家陆续出台多部法律规范，如《海洋环境保护法》《海域使用管理办法》《远洋渔业管理规定》等。上述法律法规不仅辐射领域宽，且较以往更加关注海洋渔业资源的保护，如《海域使用管理办法》就涉及育苗管理、渔业生产、船舶检验等诸多方面。此外，我国加大国际社会合作力度，陆续与十多个国家签署了渔业合作协议。这种内外兼修的渔业法律体系完善之路对维护我国海洋生物权益、开拓国际纠纷解决渠道、促进国内渔业发展、增强产业竞争力具有深远意义。

（二）体系维度：我国海洋渔业资源法律规范的体系检视

时间维度的法律规范梳理，虽能从数量层面呈现出关于海洋渔业法律建设的基本脉络，但其是否存在规范疏漏与立法滞迟，则有赖于纵向维度的体系性考察。从这一角度审视，我国渔业法律体系基本形成了三个层级，即渔业制度、渔业环境保护以及国际规约。

从渔业制度层级来看，包括渔业行政制度与渔业管理制度两个方面。前者如《渔业法》《渔业捕捞许可管理规定》《水产养殖质量安全管理规定》《渔业行政处罚规定》《进出境动植物检疫法》等，后者包括《渔船船用产品检验规则》《船舶和海上设施检验条例》《渔业港航监督行政处罚规定》等法律规范。二者分别从政府管理主体以及渔业参业主体两个维度展开，表现出调整对象以及权利义务配置层面的诸多差异。

从渔业环境保护层级来看，既有涉及海洋渔业生态保护的法律规范大多产生于1990年之后。随着全球环境变化以及人们环保意识的觉醒，我国陆续出台了一系列规范性文件。包括《海洋环境保护法》《防治船舶污染海域管理条例》《渔业水域污染事故调查处理程序规定》以及《水生野生动物资源保护实施条例》等。上述法律规范旨在消解其对生态环境的不良影响，以期获得生态与经济的双重效益。随着国际社会联系越来越紧密，协调渔业经济发展与海洋生态保护不再是某一个国家能够独自完成的，必须进行国际合作共同推动相关问题的解决。这其中，《联合国海洋公约》及《生物多样性公约》的签订具有代表性意义。此外，我国与周边诸国陆续签订了渔业合作协定，这对于消解渔业纠纷和保护我国利益具有重要意义。

二、我国海洋渔业资源法律机制的疏漏定位

在兼顾海洋渔业生态保护与相关产业健康发展以及维护海洋渔业资源权益与有效消解同周边国家的利益冲突方面，我国既有海洋渔业法律体系以及与之配套的相关制度安排发挥了重要作用。然而，在肯定成效的同时，必须正视存在的问题。在我国加快推进海洋强国战略实施的新形势下，必须准确定位这一机制存在的疏漏，并制定相应措施逐步加以完善。

（一）海洋渔业法律体系构建的偏误及疏漏

虽然目前我国渔业法律体系基本完成了“依法治渔”的历史任务，但对实现“依法兴渔”“依法护渔”的目标还有一定差距，这与我国既有渔业法律体系构建中存在的偏疏有一定关系。

1.海洋渔业法律独立性地位的缺失

对既有的海洋渔业法律规范进行梳理可以发现，国内海洋渔业法律规范基本上是从属于渔业规范而存在的。虽然海洋渔业隶属于渔业这一大类属，但二者在产业发展定位、资源维护方式以及作业流程标准等方面均有所不同，这些差异正是海洋渔业法律体系应具有独立性地位的现实依据所在。然而，目前我国海洋渔业法律规范大多是从其他法律规范中拣选整合而成的类型化结合，这导致其具有拼合性特点而缺乏体系性，无法体现出海洋渔业法律规范地位的特殊性。在推进海洋强国战略实施及“一带一路”建设过程中，必须加快构建具有独立性地位的海洋渔业法律体系。

生态红线区：根据北京城市副中心城乡建设用地指标总量与城市发展与生态因素，确立各镇规划集体建设用地指标分配。

2.海洋渔业贸易制度构建的缺位

从微观角度而言，既有的渔业法律体系并未充分体现出WTO规约在这方面的全部要求。我国自加入WTO以来，严格按照其规约积极践行承诺，并取得了一定成效。2004年水产品平均关税已下降为10%—12%，2005年部分产品免税，2007年平均关税降至5%以下①黄雁芳：《水产品贸易自由化对中国渔业的影响》，《中国渔业经济》2001年第1期。。然而，我国既有的渔业贸易制度仍有进一步开放的可能空间。诚然，国内渔业发展与美国、日本及欧洲等传统海洋渔业产区相比竞争力较弱，加上国际贸易绿色壁垒的影响，长期以来国内渔业产业需得到国家的支持。然而，这种体制安排的弊端也很明显，即无法充分发挥市场的调节作用，在缺乏国际市场渔业资源补充的情况下，国内近海渔业资源过度消耗不可避免。对此，应在充分顾及国内海洋渔业产业健康发展的同时，合理利用国际贸易作用消解供给失衡引发的问题。

（二）海洋渔业资源保护制度的困境

为了应对现代海洋渔业产业的发展、生态及贸易问题，我国正逐步完善海洋渔业管理机制。然而，近年来我国海洋渔业资源保护形势严峻，亟需从制度层面破解当前面临的困境。

1.参与主体单一及利益兼顾不周

我国海洋渔业管理机制目前实行“农业部渔业渔政管理局与地方海洋渔业管理部门及国家海洋局的分级管理”②王亚楠，韩杨：《国际海洋渔业资源管理体制与主要政策》，《世界农业》2018年第3期。。其优点较为明显，可以充分利用既有的行政平台与行政手段进行产业指导管理。但海洋渔业产业从本质上讲是一种市场化的行业行为，现有行政分级管理机制虽能充分实现渔业宏观调控的效果，但在微观治理路径的应用方面效果欠佳。譬如，虽然我国及时进行了渔业法修订并出台渔业捕捞方式的相关规定，但滥捕现象仍然屡禁不止。其中一个重要原因就在于既有的渔业管理机制并未将民间渔业主体考虑进来，不能充分体现民间渔业从业人员的真实困境及兼顾其合法利益，从而进一步弱化了其自发守法的内在动力，进而影响渔业资源的合理开发利用。

2.捕捞限额制度的内在困境

为了实现海洋渔业资源的可持续开发，我国已建立捕捞限额制度。《渔业法》第二十二条规定，国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，实行捕捞限额制度。这一规定旨在实现渔业资源的开发数量与渔业生态的承载能力相契合。捕捞限额制度的构建标志着我国渔业产业控制步入正轨，但同时也存在一些有待完善的地方。比如，目前总捕捞量的阈值设定机制并非完全可靠，“经验和模拟分析表明，即使有成本高昂的检测设备，评估方法有时也可能产生50%以上的错误概率，研究调查中得到的大量数据是不可用的”①卢锟，王小军：《我国海洋渔业法律制度的困境与破解》，《中国海洋大学学报》2018年第2期。。加之地方政府基于本地利益考量，在限额的分配上并没有认真执行，造成捕捞限额制度未能完全发挥其既定功能。

我国自1995年开始推行伏季休渔制度，政府层面构建了由国家相关部委与省级渔业行政主管部门共同负责的禁渔措施。然而，目前禁渔期制度的推行存在刚性过强而灵活性不足的弊端。例如，现有的伏季休渔制度根据不同的海域进行了差别化设定，渤海、黄海、东海以及南海海域的休渔期各不相同。这种因地制宜、区别对待的做法值得肯定，但其僵化的一面也暴露无遗。例如，由于我国近海海洋渔业资源种类繁杂，不同的渔类产卵期不同，特定海域“一刀切”的期限设定与不同鱼种分类保护的目标之间存在差距。同时，在未对现有渔业捕捞力进行合理消减的情况下，禁渔期的严格执行只是暂时缓解渔业资源恶化的态势，待禁渔期过后反而会出现渔业捕捞力暴涨的情况。因此，如何优化既有禁渔期制度并构建合理的配套机制应得到重视。

三、域外海洋渔业资源法律保护机制的经验借鉴

美国、日本及欧盟等渔业产业发达国家和区域，在海洋渔业产业发展过程中同样经历了与我国相似的困境，但经过法律体系的构建、渔业保护机制的优化，这些国家的海洋渔业制度已经日臻完善。我国可学习借鉴这些国家和区域的有益经验及好做法，为海洋渔业资源的保护及渔业产业向好发展提供参考。

（一）美国的海洋渔业资源法律保护机制

美国的海洋渔业资源法律保护机制是集观察员制度、捕捞统计制度、总可捕捞量制度及配额管理制度于一体的综合管理体系。首先，美国自1972年即开始实行渔业观察员制度，通过派遣科学观察员跟船观察记载捕捞作业情况，为渔业管理部门提供科学的决策依据②韩杨，CURTIS Rita：《美国海洋渔业开发的主要政策与启示》，《农业经济问题》2017年第8期。。渔业观察员作业的监控范围包括商业捕鱼活动、渔业加工活动以及错误捕捞的情况。其次，与渔业观察员制度匹配的是捕捞统计制度。其要求海洋渔业船舶详细记载每次出海作业的捕捞情况，形成渔业捕捞日志，并在归港后提交给相关监管部门汇总分析，对于不能如实记录的船舶将进行处罚。再次，美国实行严格的海洋渔业总可捕捞量制度。根据渔业观察员的跟船数据以及渔业捕捞日志，海洋渔业资源管理部门分析形成渔业资源总量数据，并根据不同鱼类的繁衍规模进行捕捞总量阈值设定。最后，美国实行捕捞配额制度，即在海洋渔业主管部门制定总可捕捞量的前提下，对不同渔业捕捞主体进行配额管理。包括个体捕捞配额、个体可转让配额、渔业社区发展捕捞配额，上述主体可将捕捞配额进行转让。由此可见，美国海洋渔业资源管理机制虽然以国家渔业局为主导，但又将渔业社区纳入管理范畴，同时包含四种机制的综合管理体系。多元的参与主体、完备的决策机制共同保障了美国海洋渔业资源的可持续利用与相关产业的良性发展。

（二）欧盟的海洋渔业资源法律保护机制

由于欧盟各成员国国情的多样性，欧盟海洋渔业资源法律保护机制相较于美国而言更为复杂，包括海洋渔业资源投入控制、海洋渔业资源产出控制以及产业技术控制三个方面①岳冬冬，王鲁民，耿瑞：《欧盟共同渔业政策及其对中国的启示》，《山西农业科学》2015年第11期。。一是在海洋渔业资源投入控制方面设立了入渔区制度与减船管理制度。入渔区制度允许欧盟诸成员国的渔业从业者进入他国水域捕捞作业，入渔区的范围被限定在近岸12海里。减船制度旨在合理消减海洋渔业的捕捞力，使其与自然资源繁衍能力相适应。二是在海洋渔业资源产出控制方面，欧盟实行严格的捕捞许可证制度与总可捕捞量制度。捕捞许可制度有助于主管部门从产业进入端进行规模把控，通过发放捕捞许可证以控制捕捞量。欧盟的总可捕捞量制度与美国相似，海洋渔业管理部门通过渔业规模数据分析，设定不同鱼类的总可捕捞量，当实际捕捞总量达到限捕阈值时即停止对该鱼类进行捕捞。三是在产业技术控制层面，其涉及捕鱼的工具、网眼的大小、禁捕期与禁捕区的设置等方面。可以看出，虽然欧盟的海洋渔业资源法律保护机制稍显复杂，但内部管理机制仍清晰合理，通过资源投入、产出、技术三个层面的交互配合，实现对渔业资源的合理开发利用。

（三）日本的海洋渔业资源法律保护机制

日本早在1949年就颁布实施了《渔业法》，其后进行过多次修订，并与《水资源保护法》《海洋生物资源保护与管理法》《水产基本法》等法律规范共同形成海洋渔业法律保护框架。日本的海洋渔业资源法律保护，具体可以从海洋渔业资源投入控制与输出控制两方面进行考察。在投入控制方面，日本海洋渔业主管部门创造性地实施渔业权制度，并配套渔业许可证制度。渔业权制度的核心在于捕捞许可证制度，即赋予从事渔业活动的个体及团体在沿海部分海域从事渔业捕捞的权利。具有渔业权的从业者多数在渔民团体渔场内从事作业活动，从而形成区划渔业权与共同渔业权之分。而渔业许可证制度旨在通过对海洋渔业作业方式、作业工具的细节限定，避免不合理的渔业捕捞行为。在海洋渔业产出控制方面，管理部门引进捕捞量控制制度，值得注意的是其捕捞量控制制度具有类型化特征，也即包括总量的控制、渔民社区的控制，以及对船舶渔具的控制等②牟海珍，包特力根白乙：《日本TAC制度的事实及其存在问题的探讨》，《现代渔业信息》2008年第9期。。此种类型化的捕捞量控制措施对于精准限定渔业资源捕捞阈值，维持渔业资源消耗与海洋生态自然修复之间的平衡大有益处。

四、我国海洋渔业资源法律保护机制的完善

在学习借鉴国外先进渔业国家和区域立法及制度设计经验的基础上，结合自身实际，我国海洋渔业资源法律保护机制可作如下完善。

（一）完善海洋渔业资源法律体系

针对当前海洋渔业资源衰减的新状况及海洋渔业产业发展出现的新型违法现象，如果没有一部完整的海洋渔业资源保护规范进行专门规制的话，必然会出现头痛医头、脚痛医脚的局面，导致规制效果大幅减损。为此，有必要在整合既有海洋渔业资源法律规范的基础上，出台海洋渔业资源保护法进行一体规制。在内容设计上除原则性规定以外，应着重从海洋渔业资源投入控制与产出控制两个方面着手。前者应着眼于海洋渔业产业的当下情境与远期趋势，通过政策、财政、社会力量投入等方面，积极推动海洋渔业产业升级。为有效对过剩且落后的渔业作业主体进行引导转产，必须配套建立补贴及保险等相应规定。后者则包括海洋渔业资源的总捕捞量控制机制的完善、渔船减产措施、渔船渔具控制措施等，从渔业资源产出端进行具体控制，实现产业发展与海洋渔业资源保护之间的平衡。

（二）完善海洋渔业资源管理机制

相较于域外先进海洋渔业国家的管理机制而言，我国海洋渔业管理机制略显单一。虽然我国海洋渔业资源管理体制能够充分发挥行政权能的直接性和高效性，但在面对海洋渔业资源的新形势、新问题时却似乎力不从心，体现在渔业保护规范方面则是其难以得到民间渔业从业者的自觉遵行，这也是域外先进渔业国家采用多元化管理机制的原因所在。以美国为例，其渔业管理主体的具体形态是，“在确定的渔业资源边界内，由行政机关、从事捕捞的个人和社区等不同主体形成互补的双层或多层嵌套结构”①卢锟，王小军：《我国海洋渔业法律制度的困境与破解》，《中国海洋大学学报》2018年第2期。。这种多元的行政管理机制使得每个渔业从业主体本身即是权利享有者，亦是责任承担者。从另一个角度看，渔业法律规范即是其个体利益的集合与表达，而规范效力的贯彻与否关乎其个体利益能否实现，这就充分调动了渔业从业者自觉维护法律规范的积极性。从而不但降低了渔政管理部门治理违规海洋渔业行为的负担，同时多元的海洋渔业管理机制更具应对新型渔业治理问题的灵活性。有鉴于此，我国海洋渔业管理机制也应进行相应的多元化改革，通过渔业社区的构建与吸纳，使得单一的行政侧海洋渔业管理机制更为多元，增强海洋渔业从业者遵守法律规范的自觉性，进一步提高海洋渔业管理机制应对新型渔业违法问题的有效性。

（三）完善海洋渔业限额捕捞制度及其配套措施

面对我国海洋渔业资源匮竭的严峻情势，国家层面虽从渔业法律与渔业管理制度层面及时作出反应且收到了一定成效。但我国海洋渔业限额制度仍然存在设计粗疏、配套制度不完善等问题。作为捕捞限额制度的核心即总可捕捞量关乎着渔业资源的消耗力度，对此我国主要依据渔业资源生物量与历史捕捞量进行确定。这种确定方式存在着连续性差及准确度低等问题。对此，有必要借鉴美国的渔业观察员制度及渔业船舶捕捞记录制度，并吸纳相关领域的海洋渔业生物专家进行数据确定，只有建立准确的渔业总可捕捞量才能保障渔业捕捞力与海洋渔业生态资源修复之间的平衡。此外，我国在削减渔业捕捞力的同时，应积极构建相应的财政补贴制度及渔船保险制度。现代渔业的发展有赖于渔业工具的升级，为了保障价格高昂的渔业作业设施的安全性，既要求参业者的合理维护，同时也需要相关保险制度的及时跟进。通过海洋渔业总可捕捞量的精准化、财政补贴制度的配套完善以及现代渔业保险制度的建立，全面保障我国海洋渔业产业的升级转型与健康发展。

结 语

将我国从海洋大国建设成为海洋强国以及确保“一带一路”建设的稳步推进，海洋渔业资源的合理维护与开发自是绕不开的话题。面对当下海洋渔业资源过度消耗的现实情境，海洋渔业法律规范体系与配套机制亟待完善。必须通过出台海洋渔业资源保护法实现海洋渔业保护规范的独立性地位、通过海洋渔业资源保护机制多元化改革提高应对新型渔业问题的灵活性、通过海洋渔业总可捕捞量制度的精准化及配套措施的建立以实现渔业产业升级，从而实现我国海洋渔业产业的健康发展与海洋生态资源保护的双赢效应。