发挥产权市场功能，服务用能权交易

白金琦 张敏 白洁

2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，其中第42条提出：“推行用能权和碳排放权交易制度。结合重点用能单位节能行动和新建项目能评审查，开展项目节能量交易，并逐步改为基于能源消费总量管理下的用能权交易。建立用能权交易系统、测量与核准体系。推广合同能源管理。”随着国家供给侧改革持续进行，节能减排政策逐步深入，为加强社会生态文明建设，推进能源体制改革，落实能源要素配置市场化改革，发改委从2017年开始逐步推进用能权有偿使用、交易，首先从浙江省、福建省、河南省、四川省进行试点，并逐步推广至全国。

与此同时，全国产权交易市场也在如火如荼地发展。截止到2019年底，加入全国国有产权交易机构协会的产权交易机构（含部分公共资源交易中心）总数达上百家，其中央企股权项目只有京、津、沪、渝四大产权交易所拥有交易权限，其余机构绝大多数为省级产权交易中心，业务基本来自于辖区内省、市、区县级别国企。上百家产权交易机构交织出一张覆盖全国所有地区的国有资产交易、监督网络，并根据国家方向政策，积极服务于国有企业混改、增资等业务。2019年，企业国有产权新增挂牌7279.9亿元，成交5703.11亿元，混改成交金额1678.31亿元。全国范围内围绕国有资产转让服务的经纪、评估、审计机构达到1700余家，他们与各产权交易中心联手，几乎在国有资产交易过程中形成一条完整的服务链条。

那么，如何发挥产权交易市场的巨大潜力服务于用能权交易呢？从根源上来看，是应该把各项能源指标交易交给市场还是交给政府的问题？而其中谁更能保证指标送达利用效率最高的企业项目中？产权交易市场能够为用能权交易解决哪些疑难杂症？本文根据中国实践经验希望能解释这些问题，为我国用能权交易和产权交易提出一点建议。

1  政府指导下的市场化用能权交易的可行性

首先，把用能权交易完全交给政府是没有可行性的。用能权，包含以煤碳指标作为代表的一系列能源指标的使用总量控制，往往是决定一市之内各区县、一省之内各地市GDP等各项考核指标的关键因素。辖区之内的一家大型耗能企业往往带来巨量的就业机会、商品产出和GDP，而它所带来的往往是更加宝贵但是无法量化的资源环境浪费问题与“机会成本”，因为相同的指标可能在其他能源利用效率更高的企业手中创造更多的社会价值，造成更少的环境污染。政府之间如果直接进行用能权划拨、交易，将会面临数不尽的问题。第一，社会舆论很难相信政府之间直接进行的用能权交易没有暗箱操作和利益输送;第二，定价无论高低都将引起部分地方企业的不满;第三，地方政府将为每一次用能权的划拨、交易负责，并面临后续的各项审查风险。

其次，将用能权完全交给市场同样不可靠，主要面临政策问题和“劣币驱逐良币”的潜规则问题。中国能源体制改革正在政策落地、深水攻坚的关键时刻，社会必将对此政策付出阵痛的代价，但过后全社会将因此受益良多，在此紧要关头，将用能权交易完全放开是不可接受的。与此同时，许许多多面临淘汰的用能企业并不是因为亏损、资不抵债，而是因为效率低下，他们中的很多拥有较强的盈利能力，有的对于地方经济贡献巨大。通常情况下，用能效率较高的企业使用各项先进的技术，前期投入巨大，在唯价格论的市场化竞争面前，很有可能会被低效率的企业淘汰。盲目追求规模、就业、GDP产出的企业将会大行其道，财大气粗地包揽大量能源指标，这将是能源体制的倒退。

因此，推行政府指导下的市场化用能权交易势在必行。政府在交易前制定规则，在交易中裁判监督，在交易后追踪审查。各省政府部门需明确用能权交易框架、模式、范围、程序、规则和监督办法，然后开发建设用能权有偿使用和交易系统及平台，建立全省统一的注册登记、买卖审批、确权认定、资金账户、指标划转、数据统计和公示公告等系列模块。一旦平台建设完成，政府部门将完全退居幕后，监督用能权交易过程及后续项目建设进度，根据政策方向变化，通过不断完善相应流程办法，改变能耗资源分配方式，倒逼用能权交易转型升级，促进经济快速健康发展。

2  国有产权交易的优势

产权交易机构主要是一类具有完善交易平台、统一交易规则、严谨交易流程的政府指定国有资产交易平台。除去前文所述央企股权、增资项目外，名义上任何一家产权交易中心可以接手国内任意国有资产转让项目。目前，国内大多数省份拥有省级统一的产权交易中心，省级中心及其麾下市、县分中心将对等、分层、垄断性承接辖区内国有资产转让项目，省中心对接本省省属国企、省级行政事业单位，其下属分支机构亦然。自2003年国务院国资委颁布《企业国有产权转让管理暂行办法》以来，经过近十几年的发展，全国产权交易中心已经基本完成洗牌，绝大多数的省级产权交易机构已经充分整合本省市场，并根据地方政府主要是地方国资委的要求形成了一套严谨、完善、规范的交易规则，对应建立了全链条、公开透明、公平公正的网上招标、拍卖、竞价系统，完全有能力承接各种类的国有资产交易流程服务。

产权交易机构用“公开”这唯一的武器解决了亘古难题，其实这正是最根本的产权归属问题。国有产权的真正拥有者是全社会，那么它们的交易信息就应该受到全社会的监督，让所有的利益相关者享有同等的获得信息的权利。通过产权交易机构，国有产权的价格发现、规范交易、保值增值的任务被有效转移给全社会共同实现，试图贱卖的国有产权会在公示期中被人发现并视为巨大的投资机会;过高的价格会不被市场认可，产权持有者必须给出关于挂牌价格的合理解释，产权购买者需向利益相关者以及社会舆论解释自己高价购买的原因。产权市场近20年的蓬勃发展充分证明了，把交易置于阳光之下，是消除所有阴暗犄角最有效的辦法。

3  产权交易平台在用能权交易中的作用

目前，用能权交易还存在一些未能良好解决的矛盾与冲突，下面，我们一一将问题列明，并解释产权交易机构在其中可以起到的作用。

3.1  缺乏清晰的顶层设计、高阶立法以及强有力的协作机制

2016年下半年，国家发展和改革委员会印发了《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，提出在浙江省、河南省、福建省、四川省开展用能权有偿使用和交易制度试点工作。2017年12月，国家发展和改革委员会办公厅下发《关于浙江省、河南省、福建省、四川省用能权有偿使用和交易试点实施方案的复函》。试点的优点在于各省自行摸索用能权交易的最佳模式，缺点也在于各省份各自为战，没有统一的制度、系统，没有统一的机制设计，且进展均落后于国家发改委文件中的规划时间。这其中很大一部分原因在于各省政府或发改委自行制定相关暂行办法、暂行条例，建立系统，设计交易制度。

产权交易机构的介入可以有效解决此类问题。产权交易坐拥《企业国有资产交易监督管理办法（国务院国资委、财政部令32号）》，可以将用能权作为特殊的国有资产，解决高阶立法缺失的问题;产权交易机构完善的交易流程，包含信息报告、审核、公告、竞拍、划转、资金流转、事后监管等，基本满足用能权交易制度要求;产权交易机构系统都具有数据归集、数据清洗整合、数据共享服务的能力，交易系统建立之初便全面接受各政府主管部门的后台监督，无需经历新系统研发、上线、完善、配套、对接各部门等复杂流程。

3.2  政府指导、赋权程度难以把握，交易主体尚无定论

解决环境问题的最优策略，是政府和市场两只手之间的最优组合。一方面，用能权作为一个新生事物，需以政府公权力的总量控制、配额发放、交易许可为前提，以政府部门的制度设计、流程规范、后台监督为基础进行交易;另一方面，政府权利应该为市场留出足够的空间，且应对市场建设过程中各种创新性举措持宽容态度。目前进行用能权交易的省份对于交易主体也存在分歧，大多数采用政府监督之下企业之间的直接交易，个别采取先由政府依政策收储然后由政府与企业之间交易的模式。目前孰优孰劣尚无定论，前一种方式下注定会形成企业与政策之间见招拆招的大作战，导致符合交易标准的企业越来越少;后一种方式可能导致收储价格与出售价格之间的争议，并有概率导致用能权指标无法全部售出积压在政府手中难以处置的局面。

产权交易机构很难推动此类政府政策或决议，但是拥有充分的适应能力。早在1993年，党的第十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义经济体制若干问题的决定》中提出，要明晰产权关系，实行产权流动和重组。短短一年时间，全国就出现了175家产权交易机构，紧接着全国产权交易市场就经历了1994年因防止国有资产流失的暂停以及1998年清理整顿产权交易市场的关停潮。留在市场上的为数不多的产权交易机构，都是能够屹立在这个高度管制的市场中的佼佼者。他们一方面能够在极为严苛的管控之下达到党中央及政府决策层的期望与目的，另一方面能够在越发市场化的大环境中立稳脚跟，这正是用能权交易所需要的微妙平衡点所在。不管是政府机关、事业单位、国有企业、民营企业都能在产权交易所挂牌出售自己的股权或资产，因此也无须担忧用能权交易主体的问题。这样四通八达的机构在中国每个省份都能找到。

3.3  用能权交易市场定位难，统一难

谈论这个话题需要把用能权放在大的环境交易市场中来看，与用能权并列的还有排污权、水权等。环境权益交易市场到底是金融市场下资本市场的有机组成部分还是单纯的国家政策工具，目前尚无定论。如果最终环境权益交易市场成长为资本市场，那么它必将经历扩充交易规模、增强流动性、形成合理定价机制的过程，它必将是一个全国性的统一的市场，最终实现解决环境问题的初衷。但是目前各省试点政策各不相同，跨省交易并不可能，且各省份主管部门不同，在环境权益市场建设过程中难免出现利益博弈，并因为大量工作量用于“内耗”导致进展延后。如果单纯的把环境权益交易市场作为政策工具，那么按照历史经验来看，没有金融创新、没有发展前景，仅仅依靠政策而存在的市场，最终将走向“伪市场”。

而遗憾的是，产权交易机构对此类问题无能为力，因为产权交易市场具有同样的致命弱点：工具性和政策依赖性。在决策层看来，产权交易市场只是作为企业产权流转和防止国有资产流失的工具存在，不具备其他要素市场那样的终极价值。如果扶持产权交易市场无法达到决策层的期望目的，毫不夸张地说整个市场的生死只在一瞬之间。因此，目前产权交易市场正在努力将命运掌握在自己手上，绝大多数产权交易机构不再是完全政府出资、国家所有、不以营利为目的的事业单位法人体制，并陆续开始集团化之路，甚至跟上了混改的浪潮，这些行为有效地阻断了政府之手的过多干预，基本杜绝了遭受简单粗暴的暂停与关闭的可能。从另一个角度说，“同病相怜”的两个市场或许在眼下能有更好的契合度。

3.4  公益性平台OR非公益性平台的选择

环境权益市场的建立基础一直在公益性平台和非公益性平台之间来回摇摆。公益性平台主要指各地公共资源交易体系，该体系自省级至地市配套建设完善，全部为事业单位，主要负责政府采购业务及行政事业单位小额资产处置;非公益性的主要指公司制的产权交易机构，其基本特点不再赘述。目前全国各省份大多同时存在这两种机构，但是共存模式不同。有的公共资源平台整合了省内市场，全盘接收政府采购、行政事业单位及国企产权交易的业务;有的产权交易机构完全替代了公共资源的作用;还有个别省份，公共资源系统与产权交易系统分庭抗礼，难分高下。

产权交易机构无疑是更为合适的用能权交易载体。公共资源系统作为行政事业单位，正如前文所述，缺乏根本上的驱动力和创新力。而用能权交易大省大多是北方、西部省份，在这些地方，行政事业单位探索新政策的力度十分堪忧。相较而言国企拥有较大的自主权，有利于新市场拓展工作的推进。

4  结论与建议

綜上所述，产权交易市场与用能权市场具有极高的契合度，产权交易机构是承接用能权交易最好的载体。在未来，产权交易市场与环境权益市场相辅相成，不仅可以解决环境问题，更能从根本上保护两个市场的独立性，这可能是两个市场最好的共同归宿。