美国对外资产冻结政策与中国的应对措施

朱光胜 刘建华

摘要：资产冻结由于具有可升级性、较小的成本和国际负面影响、较好的制裁效果等特性，所以往往是最先被采用且贯穿于整个金融制裁过程的制裁手段，在金融制裁中占据重要地位。美国热衷于对他国实施资产冻结政策，其法律依据和实施程序也在实践中逐渐发展成熟。历史上，美国曾大规模地长期冻结中国在美资产。而在美国将中国锁定为竞争对手进行遏制打压后，两国激增的矛盾或将增加中国在美资产遭受冻结的风险。为应对美国资产冻结政策，中国可以采取诸如加强美国制裁机制研究、建立预警反制机制、促进中美经济融合以及增加在美资产流动性等措施来规避制裁，减少损失。

关键词：美国制裁;资产冻结;应对措施

中美两国在经济和政治领域的对抗已经让两国关系持续恶化。特朗普政府在其《美国国家安全战略》报告中正式将中国锁定为竞争对手 ，之后又主动挑起对华贸易戰，在政治和商贸领域对中国进行围堵打压，导致“中美之间复兴大国与霸权国家之间的矛盾凸显”[1]。2020年后，新冠疫情在全球爆发，两国陷入新的旋涡之中。美国方面指责中国掩盖疫情传播，要求中国为全球疫情蔓延负责，甚至企图拒绝偿还中国持有的美国国债，以赔偿疫情给美国带来的损失[2]。虽然中美贸易摩擦致使中国适当减持了美国国债，但是截至2020年6月，中国大陆仍持有美国国债10744亿美元 ，为美国国债第二大持有国。这对中国来说意味着很大的风险。因为如果两国关系恶化到一定程度，美国可以在认为必要的时候随时冻结中国在美资产。毕竟，仅仅在两年前的2018年9月20日，美国还宣布制裁中国官方机构——中国装备发展部及其领导人李尚福，冻结了其在美资产。美国资产冻结政策始终是中国在美资产的潜在威胁。

当前，学界对美国对外资产冻结政策的研究，仅能散见于部分经济制裁和金融制裁研究成果之中，缺乏针对性。虽然偶有对资产冻结单独进行研究的成果，但一般讨论的是资产冻结在反恐领域的制度建设和作用[3～4]，或资产冻结政策打击恐怖主义的有效性等问题[5～6]。这些研究可能无法满足应对美国对外资产冻结政策的需要。鉴于此，我们有必要对美国的资产冻结政策有一个清楚全面的了解，并在此基础上制定相应的对策措施，以规避和减少美国可能的对华资产冻结政策所引起的巨大损失。本文梳理了美国资产冻结的法律依据和实施程序，分析了资产冻结在金融制裁手段中的相对优势，介绍了美国对华资产冻结的实践，并在减小美国资产冻结对华影响的基础上提出了相应的对策建议。

一、美国资产冻结政策的法律依据

资产冻结是金融制裁最基本的执行手段，表现为国家为实现特定目标，封锁处于己方控制之下的特定个人、组织或国家的资产，禁止其取现、交易和转移。民族国家或国际行为体间的经济制裁关系构成了现代国家对外行为的一种政治交易模式[7]。为了让这种模式更具效率和威力，美国在长期的实践中逐步完善国内有关制裁的法律和程序。当前，美国国内与资产冻结相关的法律体系已经基本建立，这些法律按照其地位大致可以分为三种类型：

第一，基础型法律。美国现行的与资产冻结相关的基础性法律主要有两部，分别是1976年的《国家紧急状态法》和1977年的《国际紧急经济权力法》。这两部法律相互配合补充，授权美国总统可以在认为国家安全或经济利益受到威胁时宣布国家进入紧急状态。而在紧急状态下，总统有权采取包括资产冻结在内的制裁措施来消除外部威胁。

第二，补充型法律。这类法律主要是对基础型法律规定的制裁程序作进一步的补充，以便更快捷和高效地运用制裁手段来达成对外政策目标，其中最具代表性的就是《爱国者法案》。由于进入紧急状态需要国会批准，所以可能延误时机。而《爱国者法案》规定，在美国成为敌对力量攻击目标的情况下，总统可以在国家非紧急状态下直接制裁这些对象，从而提高效率。其制裁措施就包括直接冻结相关人员资产。《爱国者法案》为美国的金融反恐政策提供了重要的法律依据，有力地打击了国际恐怖主义。

第三，其他类型法律。这类法律一般不涉及制裁的程序，只针对特定的事件或局势而颁布，规定制裁的具体内容。这类法律较多，主要包括专用型法律、《国防授权法案》和总统行政命令等。专用型法律是国会根据现实局势需要颁布的，对特定国家和组织进行制裁的法律，例如针对古巴的《赫尔姆斯-伯顿法》、针对伊朗和利比亚的《达马托法》，以及针对俄罗斯等国的《通过制裁打击美国对手法案》。《国防授权法案》是美国每年颁布的关于美国国防经费预算以及国防职权行使的法律，其内容会随着国际形势和美国利益的变化而调整。该法案中常会包含与资产冻结相关的条文，来新增或调整针对某些制裁对象的制裁政策。美国总统还时常会根据局势需要发布各种行政命令，这些行政命令具有法律效力。因此，与资产冻结相关的总统行政命令也可以作为政策实施的法律依据，冻结相关对象的资产。

二、美国资产冻结的实施程序

在不断完善的法律框架下，美国资产冻结政策的实施程序也逐步成熟，成为美国金融制裁的重要执行手段，也成为美国实现其外交目标的重要政策选项。作为一项对外政策，美国资产冻结的政策过程会经历政策决策、政策制定及监管和政策执行三个阶段，涉及的相关部门包括决策部门、制定及监管部门和执行部门。

（一）政策决策阶段

资产冻结的决策阶段是指决定是否启动制裁的阶段。一般说来，主要是由美国总统决定是否启动制裁。总统是美国行政部门的首脑，在决定是否实施制裁政策时拥有很大的自由裁量权[8]。美国的相关法律，如《国家紧急状态法》《国际紧急经济权力法》《爱国者法案》，赋予美国总统很多制裁权限。因此，美国总统可以根据局势来自由判断是否启动制裁，冻结目标资产。而且，美国总统颁布的行政命令本身就具有法律效力，可以作为执行制裁的法律依据，这让总统在做决策时拥有很多便利。

在某些特定情况下，美国国会可以通过立法来参与或影响制裁行为。在总统和国会意见相左时，国会可以通过立法来限制总统的自由裁量权，迫使总统执行相关政策。当然，总统也可以动用否决权制约国会的立法活动。一般来说，由于国会是美国的立法机构，所以其制裁政策的进程往往较为缓慢，在实施过程中也缺乏灵活性，但其政策的执行一般更为严厉。

美国常见的金融制裁手段主要有资产冻结、禁止金融交易、禁止对方银行使用（或利用第三方银行使用）美国金融系统以及禁止对方进行国际贸易的美元支付结算四种。这四种制裁手段在制裁力度和范围上是逐渐递增的，其威力也逐步增强。相比较可知，资产冻结是一种基本的金融制裁手段，相对于其他制裁措施来说并不算严厉，尤其是以某些个体为制裁对象的资产冻结措施，其造成的影响有限，刚好可以满足制裁的可升级性要求。因此，考虑到制裁的政策动机和所要表达的政策信号，资产冻结一般都是制裁政策中第一批被采用的金融制裁手段，以便预留升级制裁的空间。在后续的制裁过程中，制裁发起国会根据被制裁国反应，逐渐升级其制裁手段，扩大制裁范围并增强制裁力度。

第二，较小的成本和国际负面影响。经济制裁作为一种强制经济手段，本质上是一种利益的置换。任何一种制裁措施都会同时对双方产生经济影响。由于双方对影响的“敏感性”和“脆弱性”不同，制裁对双方造成的影响是不一样的，不同的手段给自己带来的负面影响也不相同。四种主要金融制裁手段的制裁力度和范围是逐渐增加的，但制裁难度和负面影响也是递增的。相对于其他金融制裁手段，资产冻结是负面影响较小的制裁措施。除他国的报复外，资产冻结一般不会使国家自身遭受损失。而且资产冻结政策易于执行，在相关部门拟定制裁清单后，管辖范围内的金融机构仅需按照清单所列照本宣科即可。这也意味着资产冻结的政策成本低廉。

另外三种金融制裁手段虽然威力更强，但也更容易使自身遭受损失并招致国际负面影响。例如，禁止双方的金融交易会让国内的金融机构遭受损失，禁止对方银行使用（或利用第三方银行使用）美国金融系统会牵连到第三方，禁止对方进行国际贸易的美元支付结算则会对所有潜在的交易方造成损害。美国的制裁政策给相关方面造成的这种损失越大，就越容易引起相关方面的反抗和不执行。制裁行为导致的这种金融交易缺口也时常会招致背后交易行为发生。而且，除资产冻结外，其他的金融制裁手段必须依靠美国强大的世界金融霸主地位才能有效实施。美国利用双方在金融领域的不对称地位来限制对方的权限，胁迫第三方金融机构甚至中立的结算系统为己所用的做法，会成为世界摆脱美元依赖的强大动力，迫使其他国家采取更多的去美元化措施。换言之，美国越使用这种金融权力，就会越失去这种权力。然而资产冻结政策的实施并不完全依赖美国的世界金融霸主地位，任何国家通过相关立法都可以冻结处于本国控制之下的外国人资产。虽然存在由于害怕资产被美国冻结而部分撤离资本的可能性，但是，美元的世界流通货币地位和美国市场强大完善的金融体系会给处于美国金融体系中的资产提供天然的便利性和相对的安全性，进而削弱资本撤离的可能性。

第三，较好的制裁效果。虽然针对个体的资产冻结措施造成的影响有限，但是在特定情况下，资产冻结也会造成可观的杀伤力并取得良好的效果。尤其是针对一国政府或某一类对象的资产冻结，在配合其他制裁措施的情况下，常常效果显著。如二战时期，美国冻结了日本的全部在美资产，总数约为1亿3000万美元[10]。在围绕资产冻结的交涉过程中，形成了对日本的石油禁运[11]。英国、荷兰的积极响应造成日本石油短缺，并进一步促使日本政府不惜孤注一掷发动太平洋战争，从而加速了日本的失败。又如，在伊拉克入侵科威特时，美国迅速冻结了伊拉克和科威特的境外资产，以防止伊拉克动用这批资金并用于入侵。由于美国持续冻结伊拉克资产，并制裁了伊拉克未來的石油收入，导致伊拉克政府无法获得相应的资金支持。资金短缺致使伊政府军队战斗力大打折扣，使得美国在2003年轻松地推翻了萨达姆政权。再如在针对恐怖主义的资产冻结中，美国通过资产冻结措施来切断恐怖主义的资金链，阻断恐怖组织的财源。而恐怖组织需要大量资金用于传播恐怖主义思想、招募组织成员、进行恐怖袭击培训、购买武器设备，甚至是贿赂收买一些政府官员。一旦恐怖主义组织的资金不足，其组织的正常运行就会受到影响，进行恐怖袭击的能力会随之降低，抗打击能力也会随之变弱。另外，当目标国有大量资产在本国管辖之下时，资产冻结会使目标国遭受较大损失，这种威胁可以演变为一种政治筹码。

四、美国对华资产冻结的实践

在拥有强大的政治经济实力后，美国政府已经习惯于将制裁作为压力外交的政策手段。新中国成立后，美国曾先后多次对华实施制裁，而其中规模最大影响最深远的制裁就是以资产冻结的形式展开的。

1950年10月，中共中央作出抗美援朝决定。为打压中国的军事斗争，时任总统杜鲁门于12月16日宣布美国进入紧急状态。美国政府随即宣布对中国实行经济管制，禁止所有美国船只进入中国港口，并宣布将中国的全部境外资产置于美国政府的管辖之下。作为反制，周恩来总理于12月28日签署了《关于管制美国在华财产、冻结美国在华存款的命令》，宣布管制中国境内的所有美国政府和企业财产，并冻结中国境内所有银行的一切美国公司存款[12]。

关于双方被冻结资产的具体数额，中方并未公布详细的数据。据美国司法部国外赔偿清算委员会的统计，中国政府冻结的美国国民的私人资产总额约为1.9亿美元 。而关于美国政府冻结的中国资产的数额，奥克森伯格在给布热津斯基的备忘录中对被冻结的中国资产情况列出了一个详细的项目清单[13]（见表1）。

1979年5月11日，中美签订《美利坚合众国和中华人民共和国政府关于解决索赔问题的政府间协议》，对如何解决被双方冻结的资产做出了相应的规定。根据协议，美国解冻所有被冻结的中国资产，而中国则需支付美国8050万美元，其中首付3000万美元，余下5050万美元分5年付清，每年10月1日前支付1010万美元 。从1950年美国宣布冻结中国资产到1979年两国签订解决协议，美国冻结中国资产近30年。而且正是在这次针对中国的资产冻结中，美国成立了OFAC。

在中美建交之后，美国并没有完全放弃对中国的制裁措施。1989年，以美国为首的西方国家对中国采取制裁，停止或延迟对中国的贷款等。除针对中国政府外，美国还针对中国个人和企业采取了许多第三方制裁措施。如2006年，中国长城工业总公司等四家企业被美国财政部列入制裁名单，冻结其在美国的资产;2008年，美国又对中国新时代科技有限公司、中国船舶重工国际贸易公司和华中数控股份有限公司三家企业实施制裁;2012年，中国珠海振戎公司和昆仑银行被美国制裁;2016年3月，美国宣布对中国中兴通讯实施出口限制措施;2018年9月20日，美国宣布对中国中央军委装备发展部及其部长李尚福进行制裁，原因是美国认定中国中央军委装备发展部从俄罗斯购买的苏-35战机和S-400导弹违反了不得与俄进行“重大交易”的禁令。制裁措施包括禁止装备发展部的出口许可、外汇交易、金融交易并冻结装备发展部在美资产;将李尚福部长加入SDN，冻结其在美资产并禁止交易 。

在美国对华制裁的案例中，1950年发起的制裁是针对中国政府采取的规模最大的资产冻结政策。在该次制裁中，美国冻结的中方资产小于中国管控的美国资产，这表明中国并没有在制裁中遭受明显的损失。然而，这主要是由当时中美悬殊的经济水平导致的，是特定历史条件下的结果。实际上，在美国资产冻结的其他众多案例中，资产冻结政策都发挥了重要的作用。例如，在因为核问题对伊朗展开的制裁中，美国以资产冻结为基础，于2005年6月授权冻结了美国司法管辖范围内参与伊朗大规模杀伤性武器扩散的人员及其支持者的资产 ，被制裁的与伊朗核问题有关的个人和实体在短短一年内从20多个增加到了50个[14]。为进一步向伊朗施压，美国于2006年开始制裁伊朗的银行体系，冻结了数十家伊朗银行在美国司法管辖下的资产，拒绝其进入美国金融系统。2011年底，美国还利用环球银行金融电讯协会（SWIFT）封锁了伊朗的国际贸易结算通道。这一系列措施最终迫使伊朗妥协并签订了伊核协议。再如，在因为乌克兰危机而对俄罗斯展开的制裁中，美国也是以资产冻结为基础，于2014年3月17日宣布对俄罗斯7名高级官员和议员进行制裁，冻结他们在美国司法管辖下的资产，并禁止入境和交易 。之后，美国不断增添制裁清单中的目标，扩大对俄罗斯的制裁范围，俄罗斯情报机构的多名官员和技术人员被制裁，并被冻结资产 。2017年7月，美国通过《以制裁反击美国对手法》，该法案把此前集中于乌克兰问题的制裁扩大到两国几乎所有存在重大矛盾的方面，为对俄制裁提供了新的依据[15]。2018年9月20日，美国国务院宣布在《通过制裁反击美国对手法案》第231条款列出的特别人员名单中新增33名个人或实体。正是在这份通告中，美国宣布制裁中国装备发展部及其领导人李尚福，冻结其在美资产。

在这些案例中，美国以资产冻结为基本手段展开制裁，之后不断扩充资产冻结范围，并逐步展开其他金融制裁手段，步步施压层层加码以迫使目标国就范。资产冻结作为一种制裁手段，贯穿于这些制裁的整个过程，处于一种非常基础的位置。正是在资产冻结的配合下，美国部分对外制裁政策取得了良好的效果。

五、中國的应对措施

当前，中国经济取得长足发展，并于十年前就成为仅次于美国的世界第二大经济体。中国政府和民众在海外拥有巨额经济利益，在美国司法管辖下的资产也迅速累积。虽然中国的经济规模和世界地位决定了美国不可能像大半个世纪以前那样随心所欲地大规模制裁中国，但美国将中国锁定为竞争对手，这将导致美国对华政策更具进攻性，从而更容易引发两国间矛盾。一旦中国与美国在国际安全问题或重大经济利益上发生冲突时，美国采取对华制裁措施也是极有可能的。美国制裁中国装备发展部及其领导人更是提醒我们，美国针对中国个人和实体的制裁措施随时都可能上演。中国政府和民众拥有大量在美司法管辖之下的资产，一旦美国采取大规模资产冻结政策，中国将遭受巨额损失。

为了应对美国可能的对华资产冻结政策，我们首先要清楚中国的哪些资产可能会被美方冻结，然后才能提出针对性的解决方案。结合以往美国冻结他国资产的类型和中国在美资产结构分析可知，中国容易被美方冻结的资产有以下几类。

第一，在美国银行的存款。主要是中国个人、企业和政府机构等在美国银行的存款。当前中国一些个人、企业和机构由于在美国市场业务的需要，都会在美国国内银行预先存款。这些对象一旦被OFAC加入SDN，美国银行就必须冻结其资产，禁止取现或转移。否则，银行和当事人都会受到严厉处罚。由于操作简单易于执行，美国银行存款成为最容易被冻结的一类资产。

第二，在其他国家银行的存款。联合美国发起制裁的美国盟友以及害怕受到美国域外制裁牵连的国家都有可能冻结其司法管辖下的中国存款。但是，随着中国经济发展到能和美国比肩的地位，一些国家出于利益考虑可能会更加愿意选择和中国接触而不是接受美国的胁迫。因此，在这种情况下发生冻结的风险会随着中国地位的提升而逐渐降低。

第三，股票和债券类金融资产。由于美国有全球最完善的金融市场，中国很多公司都选择在美国上市。很多个人、企业或机构也会选择持有美国公司股票或债券。一旦这些机构被列入制裁名单，美国金融机构就可以冻结这些对象的股票和债券等金融资产，禁止其交易和转移。

第四，中国持有的美国国债。这一部分是美国政府发行的主权债，如果美国冻结他国持有的美国国债，必然会极大地影响美国政府的信用评级。但是这并不代表美国绝对不会冻结该部分资产，这主要基于以下几个方面的考虑：（1）技术上可行。美国国债的交易流通与普通债权一致，这意味着冻结普通债券的技术方法也可以用于冻结美国国债。（2）理论上可行。银行存款可以视为银行所负债务，是一种债权关系。而美国国债是美国政府所负债务，也是一种债权关系。同是债权关系，既然存款可以冻结，国债自然也可以被冻结。（3）缓解国债危机。早在2011年5月6日，美国国债就已经达到了国会要求上限的14.29万亿美元，引发债务危机[16]。美国提高债务上限后其数额进一步增加，截至2019财政年，美国债务总额达到历史最高的22.7万亿美元 。如此高的债务对美国的清偿能力提出了极大的挑战。如果美国政府冻结中国高达万亿美元的债券，可极大缓解政府债务压力。

为了规避可能出现的巨大损失，中国政府和企业都应该高度重视美国的制裁，提高防备并积极应对美国资产冻结威胁。结合资产冻结政策特性和中国易被美方冻结的资产结构，笔者提出以下建议。

第一，加强对美国制裁制度的研究，规避第三方制裁。美国制裁机制错综复杂，需要相关企业认真研究并持续关注，尤其是与制裁相关的美国法律以及制裁者名单的变化。国内企业以及在美分支机构需要关注这些信息，尽量避免与被制裁个人、企业和机构发生贸易往来。如果确实需要与之交易，应该向美国财政部OFAC申请交易许可。在接到美国相关机构问询时，应该积极予以配合，并确实履行相关协议。隐瞒、造假或不确实履行协议都有可能会遭受更严厉的制裁。例如，中兴通讯就是因为没有确实履行与美国财政部、商务部和司法部达成的和解协议，而重新被美国封禁。国家也可以成立专门研究美国制裁制度的机构，为相关企业和机构提供必要的指导，切实避开美国第三方制裁，规避损失。

第二，建立危机预警机制和有效反制机制。资产冻结不同于其他制裁措施，在有足够应对时间的情况下，可以通过大量转移资产规避损失。因此，协调国家的国防、外交、金融和商贸等主管部门的行动，互通信息，建立有效的危机预警机制，可以在危机发生前采取有效措施降低损失。另一方面，国家也应该建立有效的反制机制。当前中国已经建立了打击恐怖主义的资产冻结制度，建议在此基础上更进一步授权国务院等机构在维护国家利益或履行国际义务时，可以颁布行政命令以冻结特定个人或机构的在华资产。相关职能机构可以预先登记并跟踪相关对象的资产，以便在必要时刻迅速冻结。有效的反制机制不仅可以让美国也承受损失，更会让其在决定采取制裁措施前有所顾忌。

第三，提高开放程度，促进经济融合。制裁会导致资产的重新分配，它是一把双刃剑，针对的对手越强大，给自己造成的伤害也可能越大。因此，中国应对美国的制裁，不能采取脱离接触的方式，而应该进一步深化國家经济改革，提高开放度，促进中美经济融合，发展“你中有我，我中有你”的中美新型大国经济关系。当美国对中国的制裁也会对其自身造成巨大损失的时候，制裁的适用也会得到进一步的限制。

第四，改变中国在美资产结构，提高资产流动性。由于转移资产可以规避资产冻结政策造成的损失，因此提高中国在美资产流动性也是应对资产冻结的有效方法之一。一些学者已经提出，当前中国持有美国国债规模过大，且绝大部分是长期国债，短期仅占极少部分，其结构并不合理[17]。根据证券投资风险理论，证券投资的期限性和流动性成反比。中国持有的大规模长期美国国债极大地降低了中国在美资产的流动性和变现能力，从而降低了中国应对美国资产冻结的能力。鉴于此，中国应该适当减持美国国债，同时改变所持美国国债结构，使短期、中期和长期国债比例适当，提高中国在美资产的流动性，从而提高应对美国资产冻结的能力。

六、结语

美国将中国锁定为竞争对手，说明美国认为中国的威胁性在上升。为应对中国“威胁”，美国采取了对华遏制打压的方式。这种极具侵略性的方式导致两国矛盾集中爆发。资产冻结作为一种美国对外政策，长期存在于美国对华政策选项中。对此中国必须高度重视，早做筹谋，以应对美国资产冻结政策的威胁。

作为一种最基本的金融制裁手段，美国资产冻结是以美国司法管辖下的外国资产为管控对象的。所以，防备美国资产冻结政策的两个基本思路是减少美国可冻结资产的数额，并增加其行为的风险和代价。从这两个基本思路出发，可以有效降低美国资产冻结的杀伤力，并降低其采取该行为的意愿。另一方面，在中国经济已经取得如此规模的情况下，即使美国真的采取资产冻结政策冻结中国在美司法管辖下的资产，中国也早已拥有进行反制的资源和底气。如何在最大程度上降低损失并反制对手，不仅取决于事发后的反制能力，更取决于未雨绸缪的预防措施。