中国政府双创平台建设政策文本量化研究

杨婷

摘 要：“大众创业、万众创新”已成为促进我国经济持续增长的重要手段之一，而双创平台作为创新创业活动的重要保障，科学制定双创平台建设政策是促进创新创业良性发展的关键因素。本文采用政策文本分析法，以中国中央政府近25年来颁布的双创平台建设政策文本作为研究对象，从政策文种类型、政策发文机构及发文数量、政策主题关联性、政策工具四个维度对现行有效的164个双创平台建设政策进行定量分析。研究发现，我国现行双创平台建设政策文本具有文种类型上的“多样性和分散性”、制定主体上的“广泛性和单一性”、主题关联性上的“全面性和精准性”、政策工具上的“多元化和分级化”，并针对双创平台建设政策的不足之处提出相应的政策建议。

关键词：双创平台;政策文本;类型化分析

中图分类号：F279.27    文献标识码：A    文章编号：1671-0037（2020）8-45-11

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2020.08.006

1 引言

2014年9月，国务院总理李克强在夏季沃斯论坛上公开提出了“大众创业、万众创新”的号召。2015年9月，国务院常务会议中，国务院总理李克强指出推动大众创业、万众创新，需要打造支撑平台。由此，“双创平台”概念被正式提出，即创新创业过程中，平台建设是其中的重要一环，作为中介形式，能够在大众创业、万众创新中发挥对接生产与需求、连接生产者与消费者的作用[1]。自此之后，国务院及其他各部委在多个文件当中不断提及双创平台建设。2018年9月国务院常务会议，国家更是部署打造“双创”升级版，提出重要一环便是升级双创平台，使更多优质资源惠及群众[2]。为深入实施创新驱动发展战略，进一步激发市场活力和社会创造力，双创平台的升级发展已成为大势所趋。

政策文本是政策思想的物化载物，是政府处理公共事务的真实反映和行为印记，是对政策系统与政策过程客观的、可获取的、可追溯的文字记录[3]。因此，全面梳理我国关于创新创业平台建设、生态环境优化的支持政策，深入剖析政策含义，了解政策特点，总结政策发展规律，是对双创平台建设研究不可或缺的一部分。本文以近25年来我国国务院以及19个部委制定的创新创业平台建设支持政策为研究对象，通过规范的文本分析，细致梳理并阐述相关数据，从中分析中国政府双创平台建设政策包含的价值内涵，探讨其中政策规律，以期为该研究领域提供基本认知和实证数据。

2 研究方法与样本選择

2.1 研究方法

本文采用的研究方法是政策文本量化分析法，是一种定性和定量相结合的内容分析方法，是基于扎根理论的核心思想对政策文本进行解构、归类和比较，先将资料分解、概念化（译码），再以新方式将概念重新组合[4]。关于双创平台建设的政策除了党中央、国家政府以及国家政府职能部门专门出台的平台建设政策之外，也包括散见于其他政策中的相关规定中。为了更加全面深入地了解创新创业平台建设的途径内容及措施效果，本文对创新创业平台建设的相关规定的文种类型、发文主体构成及发文数量进行分析，在此基础上，从“主题关联性”的角度对整个政策文本进行提取、分析和归类，再从“政策工具使用”情况的角度深入了解平台建设相关政策实施的途径效果。

具体步骤：首先，通过定性分析，将所得有效政策文本分析单元的定义及解码对政策文本内在内容框架进行解构，并对区分要素进行相应的归纳整理，得到“我国创新创业平台建设政策文本分析结构化编码和分类体系”（见表1），包含4个一级区分要素和13个二级区分要素。其次，由2位编码者分别独立按照结构化编码和分类体系对政策文本进行逐条分析、编码并标注，主要对文本的主题关联词以及政策工具进行编码和标注，确保编码过程与结果的信度和效度[5]，其中对政策文本的主题关联词采取“双重关联原则”进行标示[6]，分析政策文本具有的两个代表内容的核心主题关联词，可以确保关联主题词的准确性。最后，运用类型化分析方法对我国双创平台建设政策文本的发文数量、发文形式、发文主题、发文主体以及政策工具的使用等进行全面细致的剖析、阐释和预测，探讨我国创新创业平台建设政策实施效果及未来趋势，为政策制定者提供系统性参考意见。

2.2 样本选择

本文所选取的创新创业平台建设的政策文本样本均本着“权威性”“公开性”“关联性”以及“有效性”的指导原则，从政策文本内容中运用内容关联词“创新创业平台”“孵化器”“众创空间”[7]等作为关联词进行搜索分析。政策文本的权威性指该文本是由国家权威部门面向社会公众公开发布的内容。公开性指文本以公开出版、刊登或宣传的方式进行公布。关联性即是要求政策文本的选取必须与“创新创业平台建设”相关，包括文本某规定与其实质相关。有效性则是指所研究政策文本必须是现行有效的，对于已经废止、失效、停止实施的都要剔除。

本文以中央政府门户网站“双创政策汇集发布解读平台”为主，结合创新创业网、中国政府信息网、国务院网站、各部委等权威政府网站相关政策发布情况，进行了相关政策文本的整理筛选，具体过程如下：首先，为了避免遗漏，在国家中央政府层面将与“创新创业”支持政策相关的政策文本都纳入其中，共得到政策文本686份;其次，为了保证与主题的紧密关联性，从得到的文本中利用“创新创业平台”“孵化园”“众创空间”“双创基地”等与双创平台密切相关主题词进行筛选，得到445份政策文本;再次，为了保证准确性，对所搜集的政策文本进行通读浏览和筛选，剔除政策解读、重复出现、已经失效的政策文本，以及政策类型为态度、意见等未涉及具体如何建设的政策文本，得到有效文本160份;最后，为避免筛选过程出现遗漏，利用政策之间的引用关系，课题组又对所得文本进行回溯检索，并剔除重复出现以及函、复函、行业标准等文件，最终梳理出有效的政策文本共计164份，时间跨度为25年，范围从1994年至2018年。在此基础上，运用前文所述“我国创新创业平台建设政策文本分析结构化编码和分类体系”对所得政策文本样本进行信息提取和分析。

3 我国创新创业平台建设政策文本的类型化分析

类型化分析是指根据调研目的及所调查事物的属性或特征的共同点和差异点，按照一定的标志将调查总体内所有的个体（资料）划为一些性质相同或相近的类别，分别归入某一层或组内，使之条理化、系统化，便于对总体进行分门别类研究的系统化研究方法[5]。本文是在相关学者研究基础之上，根据研究目的，参照上文所列出的“我国创新创业平台建设政策文本分析化结构编码和分类体系”表，通过运用Excel、SPSS19.0等软件，从文种类型、主体构成和发文数量、主题关联性及政策工具使用四个维度对搜集到的164份政策文本样本进行整理、编码及分析，得到如下结果。

3.1 文种类型

文种类型体现了政策文本的基本属性，能够有效地反映出在双创领域政府对于创新创业平台建设工作的支持手段和措施形式。通过对现行有效的164份政策文本样本进行文种类型的整理、统计、归纳，发现我国创新创业平台建设相关政策主要以意见（指导意见、若干意见、实施意见）、办法（管理办法、暂行、试行）、方案（实施方案）、指南、指引、细则、通知、纲要、规划（专项规划）、函发布、计划（行动计划）11种类型发布，如表2所示。文本样本显示出我国现行有效的创新创业平台建设政策文种类型呈现多样化，但各类型数量差距较大。

表2显示，在我国现行有效的创新创业平台建设政策中，以“意见”和“通知”文种类型出现的政策文本数量最多，分别为84份，占比51.22%和48份，占比29.27%，二者共占到164份政策文本的80.49%。办法、方案、指引、规划、计划类型的政策文本数量较少，分别为9份、8份、5份、3份、3份，五类文本共占总数的17.07%，而指南、细则、纲要、函发布最少，都各有一份，四类文本共占2.44%。

具体来说，在创新创业平台建设政策文本中，“意见”类政策文本主要是针对某个领域、某种行业、某类人群的相关创新创业平台建设给予了纲领性的指导，但具体的实施建议较少;“通知”类政策文本具有一定的导向性，主要针对创新创业平台建设的指导性文件进行进一步的补充说明或者建设过程中的答疑解惑，包括极个别的具有周知功能的批转性通知。相较而言，以办法、方案、指引、规划、计划类型的政策文本数量较少，具体来说，“办法”类政策文本的内容较为详细且具体，以规范某项具体工作举措为主要内容。其中只有一份文本为试行的实施办法，显示“办法”类文本制定较为灵活。剩下四类“方案”“指引”“规划”“计划”指的是对某一领域或行业的创新创业平台建设的具体实施措施，包括为创新创业平台建设而开展的发展规划，具有很强的操作性。而指南、细则、纲要、函发布最少，这4份政策文本都是关于创新创业平台建设的直接措施，通篇细致给出平台、基地或创业园的建设指南，具有科学全面、细致具体性，可执行性较强。

近十余年来国家经济飞速发展，人们对于创新创业热情不断高涨，促使国家对此愈加重视，关于平台建设的文件近几年也在酝酿颁布，按部就班，能够较好地指导双创平台建设良性发展。

3.2 主体构成和发文数量

在政策运行过程中，政策主体是政策问题、政策过程、政策目的群体主动实施影响的组织，也是政策制定到实施及评估阶段的重要参与者。通过对政策制定主体的数量、构成以及发文的数量进行整理、编码、分析，能够有效反映出政府行政管理权力范围、能力发挥情况以及政府部门间的协调关系。从政策文本的角度观察，对于双创平台建设政策发布的主体主要有两类：一类是国务院或各部委就创新创业问题单独制定用以进行政策指导;另一类是各部委联合国家其他部委颁布相关政策，共同就双创平台建设相关问题进行联合指导。

通过对政策文本样本的发文主体构成及发文数量情况进行统计，得到我国双创平台建设的发文主体数量及相应文本数量，如图1所示。单独部门制定政策的文本数量多达110份，占政策文本总数的67.07%，而多部门联合制定政策文本数量共计54份，占比32.93%，单独部门制定政策的数量远大于多部门联合制定的政策文本数;其中，以2个部门联合制定居多，为27份，占政策文本总数的16.46%，3个主体及以上联合参与制定的政策文本少之又少，都少于或等于5份，占政策文本总数的16.47%。

结合表3整理统计的单独发文主体构成及年度发文数量，其中单独颁布数量最多的是国务院及其办公厅，共计24份，其次是科技部的20份和工信部（办公厅）的15份，其余的都是国务院其他各部委或者直属机构单独颁布的政策。分析政策文本内容有以下发现。①国务院及其办公厅单独颁布的政策文本大多是宏观指导性，主要为创新创业平台建设提出优化建设意见和良性发展方向。②主导部门各司其职，发挥主要作用。在现行有效的关于创新创业平台建设的政策文本中发文较多的还有科技部和工信部，这与其部门职能分工密不可分。科技部的主要职责是负责我国科技创新体系建设和科技体制改革;工信部的主要职责是指导协调电子政务发展，推動信息资源的开发利用、互联共享。这两个部门对社会各界的科技创新、企业发展都肩负着重要责任，并打造了创新创业大赛、“创客中国”国家创新创业公共服务平台等国家级双创平台。因此，这两个国家部委关于创新创业平台建设的政策都比较详细而具体。③其余的单独发文机构在其政策文本中会提及创新平台建设，但建设的具体措施大多散见于政策条例之中，不够集中、细致，且时有重复。

通过结合图1、表3以及政策文本内容的统计分析可以发现：①我国现行有效的创新创业平台建设政策中，中央政府各部委各司其职，发挥各自职能支持创新创业平台建设活动。国务院作为国家最高权力机关的执行机关和最高行政机关，多是从宏观层面上指引创新创业平台建设，具有很强的指导性，国务院各部委积极响应国家双创倡议，根据自身职能发挥职能作用负责并支持创新创业平台建设的各个方面。

②这些政策文本制定主体中单独制定、发文政策数量明显较多，所涉及主体较单一。仔细查阅政策文本条例可以看出，即使单独制定，其政策文本主题也是基于创新创业背景，而创新创业平台建设措施与指导散见于条例中，极少有集中介绍创新创业平台建设的条例。在所得政策文本中，只有4个集中发布平台建设措施的文件：基于其职能作用，发现科技部有3个直接关于创新创业平台建设的文件，还有1个是人力资源社会保障部颁布的关于创新创业平台建设中人力资源方面的措施。

③我国创新创业平台建设政策中所涉及的政府部门较多，共19个，涉及领域也较广，充分说明国家大力支持“大众创业，万众创新”的重要举措。然而，对其文本数量进行分析，发现各部门之间联合颁布的政策文本数量过少，说明中央政府国务院及各部委之间对于创新创业平台建设支持的合作性和协调性较弱。

综上所述，政府各职能部门制定政策内容时需要符合当前国家大局发展，还要关注自身职能职责，在制定时间上更要体现党和中央政府对于创新创业平台建设的态度以及现实推进情况。

3.3 主题关联性

政策主题词指的是政策文本的制定者所确定的表征文献核心内容的特征词汇，可以帮助读者迅速把握政策内涵。同时，主题词也不是孤立存在且固定不变的，而是通过逻辑组合，以表达文献的中心内容，且在不同时期会发生新增、消亡或者重新组合，用以反映文献内容的动态变化。双创平台建设的政策文本中既包括关于双创平台建设的直接措施性的文件，也包括散见于创新创业政策文本中的关于平台建设的措施条例，综合上文所分析的，较多关于双创平台建设的条例是散见于创新创业政策文本中的相关规定。因此，本研究在确定双创平台建设主题词时需要通过整合归类、词频统计、去除与平台建设关联性弱的主题词，才能够发现政府在运用政策进行双创平台建设的关注重点以及当前平台建设的措施、现状。本研究依据准确性、简便性及关联性，采取筛选两个能够代表并涵盖政策文本内涵的核心关联词的方法，基于研究经验对每项政策文本实行“双重关联”原则进行标注，之后对相同或相似关联词出现的频次进行整理统计。

经过反复、多次比对和筛选，本研究对164份政策文本提取了245个核心政策主题词以及出现频次3次以上的16个高频政策主题词（见表4）。将16个高频政策主题词与245个核心政策主题词进行比对，发现在所有政策主题词中，有239个主题词可用这16个高频政策主题词进行准确涵盖，另有8个主题词不在高频主题词的涵盖范围内，高频主题词覆盖率高达96.7%。因此，本研究对高频主题词的比对和提取是较为准确的。

为了进一步分析所得政策文本与双创平台建设的契合程度，本文再将16个高频政策主题词分为四个关联层级。第一层级为“核心关联政策”，是直接作用双创平台建设的政策措施，包含双创政策的宣传、科技兴贸创新基地、税收优惠政策、创新创业驱动工程、创新创业公共服务平台、创新创业教育或培训、创新人才培养、金融支持（资金支持）等。其中，创新创业驱动工程包括双创平台建设过程中国家或地方提供的场地、创业园、示范区等，单独将科技兴贸创新基地列出是由于中央战略部署，自2006年以来，商务部会同科技部共组织认定了三批58家国家科技兴贸创新基地，这个战略地位区别于创新创业驱动工程中所示的创业园、示范区等基地工程的开发。第二层级为“紧密关联政策”，指的是与双创平台建设紧密联系的政策内容，包含各群体、各地区、各行业、产业、企业所进行的创新创业行动，各类院校进行的创新创业基地建设活动、科技创新（技术创新）、改革创新。其中，各群体、各地区、各行业、产业、企业所进行的创新创业行动以及各类院校进行的创新创业基地建设活动，都是在摸索实践中建设双创平台，基于平台而进行的创新创业活动。第三层级为“一般关联政策”指对双创平台建设具有一定的促进作用，包含创新驱动发展、返乡（回国）创业。

在对高频政策主题词进行关联性分层级的基础上，将相同类型政策主题词进行频次统计，得到核心关联层级、紧密关联层级、一般关联层级的关键词数量占比情况，如表4所示。我们可以看出，与双创平台建设紧密关联的政策关键词最多，占比49.79%，几乎占到政策关键词数量的一半，其次是核心关联政策主题词，占比47.26%，与紧密关联政策差别不大，占比最少的是一般关联政策主题词，只有2.95%。这说明我国现行有效的双创平台建设政策文本内容制定的精确度较高。其中，核心关联政策主题词“创新创业驱动工程”中双创平台建设过程内国家或地方提供的场地、创业园、示范区等直接作用于双创平台建设的主题词出现频次最高;紧密关联政策主题词中各行各业的双创平台建设行动相关的主题词出现频次最高。

通过对政策主题词及关联性层级进行整理统计分析，得到如下结论：①从整体政策文本主题词内涵看，我国现行有效双创平台建设政策内容涵盖较为全面。从“大众创业，万众创新”国家政策的大力宣传，到国家或地方为创新创业提供活动场地，再到对双创平台建设提供全方位培训指导，并对其建设进行税收优惠等金融方面的支持、创新创业教育培训等人才方面的支持，同时随着双创平台建设的时间推进，又可以看到不同时期政策内涵的针对性和综合性。

②经过统计发现，在双创平台建设的政策主题词数量中各行各业创新创业活动最多，为55个，其次为创新创业驱动工程，数量为51个。“大众创业，万众创新”活动是涉及社会各行各业、全体人员的创新创业活动，并被党和中央政府多次在各重要场合予以强调，反映在公共政策中就表现为对各行业双创活动的支持和引导。而对于双创平台建设来说，首先就需要用于创新创业的场地，如示范区的建设、创业园的开发、孵化器的建立等，这些都属于创新创业驱动工程，都为双创平台建设大力提供用地支持。

③我国现行有效的双创平台建设政策主题词在结构上分布分散，从多个方面去推动创新创业的平台建设活动。与双创平台建设有核心关联性的政策主题词加上有紧密关联性的政策主题词多达230个，占所有政策主题词的97%，这些政策措施能够全面有效地推动“大众创业，万众创新”。经過统计也可以看到，我国的双创平台建设政策内容各有侧重，每类政策差距较为悬殊，为了今后双创平台建设稳步前进，除继续坚持加强双创平台建设核心政策的制定与颁布之外，也要统筹兼顾，有效适度加大其他方面的政策措施，使得双创平台建设得更加完善。

3.4 政策工具使用

公共政策是国家意志力、社会发展趋势的体现，通过政策工具发挥作用。政府正确选择和科学设计双创政策工具，是激发全社会创新创业热情的基本保证，是科学有效建设双创平台的有力支持。本文通过对基本政策工具的分析可以清楚了解政府在进行双创平台建设过程中，使用政策手段和途径的类型和偏好以及不足。同时，在研究过程中，不再将政策工具的范围局限于政治层面，将其范畴扩大，认同政策工具的过程作用，也认同政策工具对于解决目标问题的重要作用[8]。本研究在借鉴Rothwell Roy和Walter Zegveld的政策工具理论基础上，参考其他相关学者的研究，结合我国现行有效的双创平台建设政策主题内容，将政策工具分为供给型政策工具、需求型政策工具、环境型政策工具三大类二十一小类，如表5所示。其中，供给型政策工具主要指为双创平台建设直接提供推动力的相关工具措施。需求型政策工具指的是政府对于双创平台建设的持续关注，通过开拓市场、增加海外双创平台建设的交流合作机会，以需求拉动双创平台建设工程。环境型政策工具主要通过为相关机构、社会提供相应的建设条件，营造良好的建设环境，为双创平台建设提供充足的后备保障，推进双创平台建设高效率进行[9]。

结合基本政策工具的划分，本研究通过对164份政策文本进一步解构和逐一编码分析，并统计得到现行有效双创平台建设的基本政策工具使用情况，如表6所示。三类政策工具使用总次数为326次，其中供给型政策工具使用次数最多，约占总次数的50.61%，占比总次数超过一半;环境型政策工具第二，占总次数的43.87%;需求型政策工具占比最少，为5.52%。根据三种政策工具使用情况的差异可以看出，政府更偏好于供给型和环境型政策工具促进双创平台建设，并在建设过程中扮演着服务者、营造者、领导者的角色。

①供给型政策工具使用最频繁，为双创平台建设提供直接推动力。供给型政策工具中“人才培养培训”类型使用次数最多，为21.21%;其次是“用地支持”“资金支持”“基础设施支持”，分别为19.39%、17.58%、17.58%，这些措施主要是为双创平台建设提供人力、场地、财力和物力供给，这些都属于双创平台建设的基本保障，说明政府较为重视平台建设的基础条件，打好平台建设的地基。根据生产活动中对人、财、物等基本生产要素的需求，可以看出政府的供给型政策工具中均有所出现，且使用频次分布较为均衡。与此同时，根据数据对比，可以看出供给型政策工具中技术支持使用频次最少，长期看来将不利于双创平台建设，导致创新创业事业发展滞缓，双创平台建设需要动员平台参与者，不仅要提供丰沛的资本，更要提供强大的技术，打造“创意—创造—创业”的循环创新价值链，提升双创平台建设的效率和质量，最终切实提高创新型创业的成功率。

②环境型政策工具使用频次排名第二，通过相关机构、社会提供相应的建设条件，营造良好的平台建设环境。进一步对环境型政策工具的小分类进行分析可以看出，“策略性措施”使用次数最多，其次为“公共服务支持”“金融支持”“税收优惠”以及“规范管理”，而“知识产权保护”“宣传沟通”“监督管理”“简政放权”“目标规划”政策工具使用次数相对较少。通过统计分析结果可以看出，环境型政策工具为双创平台建设提供良好的建设环境，这也是政策关注的重点。在环境型政策工具中，策略性措施最多为39.16%，目标规划最少为3.50%。策略性措施大多是短期行为，虽在一定程度上短期内体现政府推进创业平台建设的发展动机，但短期行为很难保证双创平台建设工作的稳步前进，更不利于双创平台建设实施的中长期目标规划，创业者也很难享受到双创平台建设运行过程中带来的红利收益。“公共服务支持”“规范管理”等政策工具使用次数差别不大，体现政府对于双创平台建设的整体性推进，但基于2016年李克强总理提出的“持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府职能”的理念，在双创平台建设的过程中规范管理不宜过于强化，保持现状并持续稳步地给予引导最好，过分投入可能会限制双创平台建设的活力和动力。

③需求型政策工具使用较为稀缺。其中，“海外交流”在需求型政策工具使用总次数的占比最多，为77.78%;其次是“减少贸易管制”“政府采购”，均为11.11%，“外包”政策工具使用为0。需求型政策工具在双创平台建设政策中处于极度稀缺的状态，未能在平台建设中得到有效使用，很大程度上制约政府对于双创平台建设的牵引作用[10]。而需求型政策工具的重要作用是通过政府采购、外包、海外交流等措施减少市场的不稳定性[11]，但是在三类政策工具中，需求型政策工具出现稀缺，为了增强双创平台建设的稳定性，势必要加强需求型政策的制定。同时，在现有的需求型政策工具中大多是关于海外交流的，政府重视双创平台建设的海外交流，开展多内容、多层次、多渠道、多形式的人才战略合作，反过来会促进双创平台建设的稳步前进。目前，双创平台建设政策中未体现外包政策对于平台建设的促进，说明政府重视双创平台建设的国家自主性和政府主导性。

通过对政策工具使用情况统计数据进行分析，可以得到以下结論。

①我国现行有效的双创平台建设政策工具组合类型丰富多样，对于供给型、环境型、需求型各个层面均有所涉及，尤其更偏向于供给型政策工具和环境型政策工具的应用，这对于双创平台建设生产要素供给的满足和平台建设的生态环境优化有较大的积极作用。

②供给型政策工具和环境型政策工具虽然整体使用较多，但其内部的细分工具使用情况也存在差异。供给型政策工具使用过程中，人才培养培训使用次数最多。供给型政策工具的人才培养培训政策属于人才支持的政策工具类型，虽然其有利于双创平台建设人力资源的优化与人员在双创平台建设实施中效率提升的进步，但是长期偏向于此工具将可能导致研究能力下降，不利于双创平台建设的整体推进与改进。而环境型政策工具中有个不容忽视的现状就是“目标规划”政策过少。适当减少目标规划，可以提升双创平台建设的自主性和活力性，但是过少会导致双创平台建设过程中很有可能出现目标不明确、走向偏差的情况，甚至当双创平台建设的目标规划过少，可能会使得平台建设流于形式，难以发挥真正的作用，最终不利于双创活动的有序推进。

③需求型政策工具使用不足：一方面是需求型政策工具本身的稀缺;另一方面是出现“外包”细分政策工具类型的缺失。这些都将会直接影响到需求型政策工具对于双创平台建设的牵引作用，制约双创平台建设的长期健康发展。在双创平台建设的过程中，不同类型政策工具组合、不同类型政策使用次数的不同都会导致实施效果的不同。因此，在今后对双创平台建设政策的制定和改进过程中，要根据双创平台建设实施的现实情况、实施效果以及不同阶段，适当调整符合当前的不同政策工具的组合使用，以便更好推进双创平台建设的实施效果。

4 分析与总结

基于对我国现行有效双创平台建设政策文本内容的统计与分析，可以看出近年来政府越来越重视双创平台的建设工作，制定了各项法规、规定、条例等多方面全方位支持双创平台建设，其建设体系逐步完善。现行政策覆盖了供给型、需求型、环境型等各个类型，并且对双创平台建设过程的投资、基础设施、运营和服务方面等各个环节都给予了全面支持。这些政策内容的组合和运用确保我国双创平台建设的稳步发展与长足进步。在对其政策文本的文种类型、政策主体构成及发文数量、政策主题关联性以及政策工具使用情况的统计分析中，可以总结现行政策文本实施过程中的4个基本特征。

①政策文本的文种类型呈现“多样性和分散性”。我国现行有效的双创平台建设政策文本涵盖意见（指导意见、若干意见、实施意见）、办法（管理办法、暂行、试行）、方案（实施方案）、指南、指引、细则、通知、纲要、规划（专项规划）、函发布、计划（行动计划）11种类型，文种类型丰富多样。但是各类型的使用次数差异化较大，尤其制定“意见”和“通知”的政策文本数量最多，这类型政策文本多是针对某个领域、某种行业、某类人群的相关双创平台建设给予了纲领性的指导，但具体的实施建议较少;而“通知”类政策文本具有一定的导向性，主要针对双创平台建设的指导性文件进行进一步的补充说明或者建设过程中的答疑解惑。另外，有个突出特点是在对164份关于双创平台建设政策文本进行分析时发现，只有4份政策是直接针对双创平台建设的实施指导性建议与措施，而其他关于平台建设的措施或指导性意见都是散见于双创政策文本内，呈现分散性。在平台建设过程中需要根据这些散见于各类政策文本的意见或建议制定适合实际情况的平台建设措施与计划。

②政策文本的制定主体呈现“广泛性和单一性”。我国现行有效的双创平台建设政策中所涉及的政府部门较多，共19个，涉及领域也较广，涵盖了国务院及其多个部委、直属部级单位、部分银行等，政策制定内容涉及公共服务支持、规范管理、税收优惠等，涉及范围广、数量多，制定主体呈现出广泛性，这也充分说明国家大力全面支持“大众创业，万众创新”的重要举措。然而通过统计分析，这些政策文本制定主体中由单个权威部门制定颁布，占政策文本总数的67.07%，由2个及以上的部门联合制定颁布的政策文本仅占32.93%，由10个以上政策主体联合发文的政策文本数量仅有10份，可以看出政策文本的制定所涉及主体较单一，呈现单一性。这也说明我国在双创平台建设过程中制定政策的主体之间协调性不强，这点需要多加关注。

③政策文本的主题关联性呈现“全面性和精准性”。通过确定高频关联性主题词和对政策文本关联性主题词进行标注校准发现，我国现行有效的双创平台政策文本中的高频政策主题词涵盖了税收优惠政策、创新创业驱动工程、公共服务平台、创新创业教育培训、创新人才培养、改革创新、院校创新创业支持、金融（资金）支持等多个方面，贯穿双创平台建设的始终，说明现行政策主题分布较为全面，涉及了平台建设的多个角度。高频主题关联词的标注覆盖率达到96.7%，说明我国双创平台建设政策文本所包含的主题内容较为全面。同时，在对政策文本关联性主题词按照核心关联、紧密关联、一般关联3个层级进行分类统计后发现，与双创平台建设有核心关联的政策主题词和有紧密关联的政策主题词占绝大多数，分别为47.26%和49.79%，而一般关联的政策主题词占比极低，表明我国现行有效的双创平台建设政策文本的主题基本都直接作用于双创平台建设，政策与实践具有很强的契合度和关联性，显示该类型政策有极强的精准性。

④政策文本的政策工具使用呈现“多元化和分级化”。在我国现行有效的双创平台建设政策中，供给型、需求型、环境型政策工具均有所使用，各类型政策工具均有所涉及，呈现多元化特征。其中，供给型政策工具和环境型政策工具使用较多，分别占比50.61%和43.87%，且所包含的具体政策工具也较为丰富，但是需求型政策工具使用次数极少，仅占比5.52%，呈现很强的两极分化，且在各细分工具中也有两极分化的情况，如环境型政策工具中策略性措施占比最高，超过该类型政策工具使用总数的一半。这说明在具体政策颁布的过程中要多重视各类型政策之间的协调性，两极分化会导致平台建设发展的不均衡，要采取多种政策工具适当均衡，进行有力的互相补充，在营造良好平台建设环境的情况下，也要注重政府在这个过程的牽引作用，否则易出现削弱政策作用力度的情况。

综上所述，本文通过对我国1994—2018年我国现行双创平台建设政策文本的全面梳理和分析，得出了该类政策文本的4个基本特征。据此，本研究对我国双创平台建设政策的未来制定和改革提出如下建议。

第一，增加措施落实类和行为规范类的政策，重视政策制定的可行性，尤其是多增加一些平台建设的集中性的政策措施文件，制定全面的平台建设措施，以便给予平台建设的指导性意见，有效保障平台建设的持续稳步前进。

第二，加强各部门的协调性。在政策制定和颁布的过程中要多注重多种权威主体之间的协调配合，促进各权威部门参与双创平台建设的过程中，增强纵向政府间和横向政府间的沟通与衔接，形成政策合力，以便增强政策制定和落实的效率和效果。

第三，在稳定当前核心主题关联词与紧密主题关联词的政策制定之外，也需要增强政策内容的广泛性和其他内容的关联性，注重各领域政策的统筹兼顾，保证双创平台建设的稳步前进。

第四，不断实现各类型政策工具的均衡性和多样性，需求型政策在双创平台建设中也具有很强的牵引作用，将直接影响平台建设的效果扩大，因而政策制定者要统筹兼顾，在直接提供平台建设的有效措施和营造良好平台建设环境之下，还要注重双创平台建设的政策拉动力，在多参与海外交流之外还要实行部分外包政策，借鉴经验，保障我国双创平台建设的健康发展。

当前我国创新创业发展处于关键阶段，而双创平台建设属于双创较为关键的基础环节，就双创平台建设的政策来看，大多散见于双创政策文本之中。在未来的发展中，双创平台建设政策应该更加具有针对性和直接性，提高平台建设的有效性，促进双创发展，从而形成良性的持续稳步发展。

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Abstract： "Mass entrepreneurship and innovation" has become one of the important means to promote China's sustainable economic growth. Mass entrepreneurship and innovation platform is an important guarantee of innovation and entrepreneurship activities， scientific formulation of its construction policy is a key factor to promote the sound development of innovation and entrepreneurship. This article used the policy text analysis method， with the policy texts on the platform construction of entrepreneurship and innovation issued by China's central government in the last 25 years as the research object， from four dimensions of policy lingual type， issuing agency and dispatch number， policy topic relevance， policy tools， quantitatively analyzed 164 platform construction policies of entrepreneurship and innovation. Studies have found that our current policy texts on the platform construction of entrepreneurship and innovation have "diversity and diversification" in lingual types， "universality and simplicity" in the formulating subjects， "comprehensiveness and accuracy" in topic relevance， and "diversity and classification" in policy tools. Aiming at the deficiency of platform construction policies of entrepreneurship and innovation， it put forward corresponding policy recommendations.

Key words： entrepreneurship and innovation platform; policy text; typing analysis