居住证制度实施的现实困境与改革路径研究

刘江斌

（中国人民公安大学 治安学院，北京100032）

2016年1月1日起，《居住证暂行条例》开始实施，标志着在全国范围内居住证正式取代暂住证，居住证制度成为我国户籍制度改革新的着力点。但自居住证制度实施以来，其改革方向和制度定位一直饱受争议。而国家发改委于2019年4月8日下发了《2019年新型城镇化建设重点任务》，要求“城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制”。这就使改革陷入非常尴尬的境地：如果单方面强调服务功能，进一步扩大居住证附带福利甚至使居住证取代户籍制度，那么户籍是否开放将变得没有任何意义，居住证将演变为二类户籍，大中型城市户籍将变为无效开放；但如果强调居住证的社会治理功能，附着于居住证的利益过少，居住证将不具有任何吸引力，造成无人申领的局面，一旦无人申领，居住证将体现不出任何价值功能，居住证制度也将形同虚设。那么居住证制度到底该如何定位，它在实施过程中又存在哪些问题？本文将从居住证制度层面和功能层面进行分析，以探求解决方法并希望能对将来居住证制度改革提供可行性思路。

一、居住证制度产生的必然性

虽然居住证制度的改革方向和制度定位一直备受争议，但其作为我国户籍改革迈出的重要一步，居住证制度产生的背后有着深刻的历史与经济动因。首先是沿海城市推行的人才居住证管理制度，再到内陆城市施行居住证取代暂住证制度，最后由国务院出台《居住证暂行条例》，我国的居住证制度基本上是自下而上推行的，由中央吸取各地经验总结后确立。因此，居住证制度是我国在城市发展中自主选择而产生的制度，是一个自然的历史过程。[1]

（一）居住证制度是我国户籍制度改革的产物

建国初期为了优先发展重工业实现工业反哺农业的战略目标，我国基于社会控制的需要建立了户籍制度，形成城乡二元结构。尽管户籍制度后来成为了人口流动壁垒，使流动人口在劳动力市场和公共福利体系中受到了不平等的对待。但当时的户籍制度为防止农村人口盲目向城市流动、维护社会稳定和实现国防现代化做出了突出贡献。改革开放后，由于城市对劳动力需求剧增，大量农民工开始从农村流向城市，户籍政策开始出现松动，学者们也分别从劳动力市场、公民基本权利等方面论证户籍制度的弊端，主张剥离户籍福利甚至是取消户籍制度以实现人口的自由流动。[2]在这种背景下，部分城市开始大刀阔斧地进行户籍制度改革，但结果不尽如人意。比如2003年郑州全面放开户口对城市的教育、医疗、交通等公共服务和公共资源造成巨大的冲击是最为典型的例子。2018年天津“海河英才”计划与郑州如出一辙。但与郑州不同的是，天津在发现放开限制可能引发落户人口爆炸式增长后，仅在96小时内便进行调整，收紧落户政策。这说明户籍制度虽然需要改革，但还没有达到要取消户籍的程度，即户籍制度改革不能操之过急，一步到位，需要过渡与衔接，于是全国层面的统一居住证制度应运而生。

（二）居住证制度是城市发展与劳动力需求的助推器

从经济学的角度分析我国居住证制度，更能看出其在我国经济社会发展的中所起的关键性作用。改革开放以来，我国之所以能实现经济腾飞很大程度上依赖于我国的人口红利，根据刘易斯二元经济发展理论[3]，改革开放以来我国的农村劳动力一直处于无限供给的状态，充足的劳动力使我国实现了高储蓄率、高投资和快速的经济增长，这几乎已经成为人们的共识。但长期实施的计划生育政策使得我国的人口年龄结构发生了变化，2004年广东省第一次出现民工荒，标志着我国达到刘易斯拐点的年份，这意味着农村劳动力不再是无限供给，也意味着城市将出现劳动力短缺的状况。[4]而人口红利消失的一个必然结果就是GDP潜在增速的下行风险，虽然目前计划生育政策的取消并不能扭转劳动年龄人口收缩的趋势，但户籍制度放开，却可以充当人口流动的“润滑剂”。[5]但要促进人口流动，仅仅依靠直接放开户籍限制是不可能的，对大城市更是如此，户籍制度改革进入了瓶颈期。然而在我国地方政府GDP竞赛的背景下，各地方为了刺激经济增长，引进高端人才和劳动力，陆续推出了居住证制度；2016年中央为引导劳动力向城市稳步、有序流动，在吸取各地人才居住证经验的基础上，在全国推行了居住证制度。同时我们还应该认识到，居住证也是促进流动人口落户的过渡性制度，其最终目的依然是促进经济发展，因为消费者可划分为三类：“城镇户籍居民、城镇非户籍居民和农村居民，2016年按可支配收入消费率计算，这三个群体的人均消费分别为25382元、17702元和10138元”。[6]由此可知，通过居住证为流动人口搭建落户的桥梁，背后的动因依然是经济因素。

二、居住证制度实施的现实困境

虽然居住证制度的产生具有历史和经济的必然性，但不得不承认，由于制度设计和功能定位的缺陷使其在实施过程中困难重重，改革方向备受争议。

（一）居住证与户籍功能界限模糊，逐渐异变为二类户籍

当下居住证制度改革，一味强调居住证的服务功能，各地不断扩大附着于居住证的福利，而忽视了居住证原本的定位，使居住证逐渐异变为二类户籍。一旦居住证附着了户籍的所有福利或是绝大多数福利，户籍制度改革将会再次陷入困境：一方面，由于居住证申领条件相对落户而言要低很多，居住证附着户籍的利益相当于变相开放了户籍制度，附着利益越多相当于户籍限制放的越开，由此一来国家推动的放开户籍政策相当于是无效开放，申领居住证等同于在城市落户，这势必会降低户籍对流动人口的吸引力，造成有证不落户的半城镇化居民增多，这种问题在我国中小城市已经开始凸显，下文会结合农村流动人口的土地流转问题进行深入剖析；另一方面，由于大型城市教育、医疗等公共资源明显优于中小型城市，申领居住证如果等同于落户，类似2013年郑州的灾难性事件将会再次上演。

（二）居住证制度一定程度上降低了中小城市的落户率

土地是农村人口利益的核心，比如土地承包经营权和宅基地使用权在征地拆迁过程中农民可以从中获得巨大利益。虽然《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中明确提出：“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。[7]但部分农民仍担心长时间落户城市后，自己在农村的土地权益就会被弱化甚至失去土地。于是，这些农村人口便会以经济人的思维去衡量农村土地与城市福利的价值，这往往使他们陷入两难的困境。但居住证制度让这些拥有土地的农村人口有了最优的选择——既可享受城市福利又不用落户城市承担失去土地的风险。

这一问题在中小城市尤为突出，由于中小城市相对于大型城市而言本身经济不够发达，其为户籍居民提供的公共福利较少，这导致其户籍吸引力不够。以河南省为例，《河南省居住证实施办法》（以下称《办法》）规定持有居住证的居民可享受教育服务、基本公共就业服务等六项服务和九项便利（如表1所示）。且《办法》中明确规定：“各县级以上政府及其有关部门应当积极创造条件，逐步扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围”。[8]也就是说，居民不必在城市落户，只要拥有居住证就可享受城市的福利待遇。那些在农村拥有土地的人完全没有必要落户城市，且他们为了稳固农村的宅基地等土地利益也不会轻易在城市落户，这在客观上会阻碍了河南的人口城镇化，进而制约河南省城镇化的发展，造成了大批“人走户不走的半城镇化居民”存在。

表1 河南省居住证权益保障表

(续表)

（三）居住证申领的高门槛加剧了对不稳定流动人口的漏管

居住证申领对于当地政府而言有利于掌握流动人口的信息，实现对其动态管控；对流动人口而言，有利于享受当地的公共福利，为快速融入城市从而进一步在当地落户打下基础。2016年实施的《居住证暂行条例》（以下简称《条例》）明确规定了居住证的申领条件即“居住时限条件（半年以上）+合法稳定就业/合法稳定住所/连续就读”[9]。这在一定程度上纠正了之前各地居住证申领条件不一、门槛高低不同的弊端。各地也根据《条例》对“合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读”进行了详细规定。以武汉申领居住证条件为例（如表2所示），《武汉市居住证服务与管理暂行办法》规定：“合法稳定就业是指被用人单位录用（聘用）、或者被用人单位招收并依法签订劳动合同、或者持有工商营业执照从事经营活动，合法稳定住所是指非本市户籍公民在本市具有合法所有权的房屋、合法租赁房屋、用人单位或者就读学校提供的宿舍，连续就读是指在本市中小学取得学籍的就读以及在本市中等职业学校、普通高等学校和具有研究生培养资格的科研机构取得学籍并接受全日制学历教育的就读。”[10]但这种门槛的设置，将不符合条件的不稳定流动人口排除在了居住证申领对象之外。同样以武汉市为例，截至2015年底，武汉市登记流动人口中居住半年以上的有212.92万人，其中包括63.52万就学人员，他们一般符合连续就读或稳定居住条件[11]；剩余的149.40万人中，具有劳动合同即符合合法稳定就业的人数为86.22万，非稳定就业但有稳定住所的人数为49.11万，剩下的既没有稳定就业也没有连续就读且没有合法稳定住所的在武汉市居住半年以上的不稳定流动人口为14.07万（如图1），也就是说，这14.07万人不仅无法享受武汉市的公共福利，而且处于城市治安管理的盲区，而恰恰是这14.07万的不稳定流动人口最需要城市的福利供给，城市也最需要掌控这些不稳定流动人口的信息并对其进行动态管理。[12]这一数据还仅仅只是统计了居住半年以上的流动人口，那些在武汉市居住不到半年的流动人口同样也不在服务与管理的范围之内，人数也会更多。

表2 武汉市居住证申领条件

其实通过上文分析我们知道，居住证设置门槛本身有其难处，居住证之上附着福利，使得居住证带有排外的“冲动”，门槛过低甚至不设门槛可能会导致城市承载力突破极限。

图1 武汉市居住证申领数据图

（四）居住证积分体系设置不够合理

居住证积分制是居住证改革过程中的创新也是一大亮点。这一制度设计使居住证阶梯赋权与“居转户”制度的产生成为可能并为二者提供了方法上的支持。但积分制在具体实施过程中，各地出现了可操作性差、权重失衡等一系列问题。

1．部分城市居住证改革的具体措施缺乏可操作性

由上文分析可知，要想取消居住证申领门槛，各城市必须建立完善的积分体系。但2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中只规定了“省会城市要建立完善积分落户制度根据城市综合承载能力和经济社会发展需要合理设置积分分值”[13]。2019年4月8日发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中，只提到了超大特大城市要调整完善积分落户政策。[14]这显然不能适应降低居住证申领门槛的政策思路。但就目前而言，即便是省会城市如郑州也还尚未明确提出积分落户制度的具体实施方案，更不要提其他非省会城市。

《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出在全国范围内建立居住证制度，规定流动人口在居住地居住半年以上就可以申领居住证，享有与当地户口同等的基本公共服务，并且以连续居住年限和参加社保为条件，逐步享有其他社会福利。[15]虽然提到了逐步使申领居住证者与当地户籍人口享有同等公共服务，但是其对纳税条件、居住证申领年限等未进行具体规定，造成基层无规可依、执行受阻。

2．居住证积分体系权重失衡，“居转户”制度存在漏洞

我国建立具体完整居住证积分体系的城市本来就少，然而在现有的建立居住证积分体系的城市中都存在着权重失衡的通病，即积分权重明显向学历和技能方面倾斜，社保缴纳年限和居住年限所占比例极低。以上海市为例，上海的积分体系由基础指标、加分指标、减分指标和一票否决指标组成。[16]加分、减分及一票否决指标主要针对特殊人群和特殊情况本文在此不进行讨论，本文主要讨论涉及大多数农业转移人口完成“居转户”任务的基础指标。上海市的基础指标包含年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作及缴纳职工社会保险年限等指标。[17]其中教育背景积分最低的大专学历积分为50分，最高的博士学历积分为110分；而缴纳职工社会保险每满一年只能积3分（见表3），也就是说一个没有达到大专学历的流动人口在上海工作17年才相当于一个专科毕业生的积分，要想达到上海市的标准积分120分，以年龄最高分值得30分计算，得连续在上海工作并交纳社会保险长达30年，假设一名外地流动人员20岁到上海工作，达到标准积分时已经是50岁的年龄。

与积分体系同样存在漏洞的是“居转户”制度，很多城市目前是没有“居转户”的制度设计的。上海虽有“居转户”的制度，但其制度设计明显存在漏洞。根据《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口办法》，同时符合以下条件的持证人员可以申办上海市常住户口：“（一）持有《上海市居住证》满7年；（二）持证期间按照规定参加本市城镇社会保险满7年；（三）持证期间依法在本市缴纳所得税；（四）在本市被评聘为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格，且专业、工种与所聘岗位相对应；（五）无违反国家及本市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。”[18]但我们发现，对于绝大多数学历较低的农业流动人口而言很少有人能符合条件四，也就是说如果流动人口不是中级以上专业技术职务，即便在上海居住30年照样不能在当地落户，这就是很多人在大城市生活一辈子却不能成为其中一员的原因。

表3 上海市居住证积分指标体系（部分）

（五）居住证管理不统一，样式各异使用混乱

一是居住证管理不统一，纸质版居住证与IC卡式居住证混杂。自2016年国务院出台《居住证暂行条例》后，为规范和拓展居住证的业务，各省陆续推出了IC卡居住证，使用IC卡式居住证的优势显而易见，如具有防伪性和存储功能，更改信息方便等。但目前仍有部分省份和城市使用纸质版居住证。以四川为例，四川省成都、乐山等地从2010年开始试点居住证改革，推行IC卡式居住证，但2016年四川又重新采用纸质版居住证，其原因是IC卡材质和身份证类似，技术要求较高。一般派出所和区县公安局都没有技术能力进行制作，只有市级及以上公安机关才能制发。但是纸质版居住证其实并不便于持有者登记、储存和更改信息。

二是居住证样式各异。多数省份虽都使用了IC卡式居住证但样式各异。如广东省居住证，包含姓名、性别、民族、身份证号、户籍所在地、现居住地和有效期限；而河南省居住证相较广东省而言，多出了“出生日期”“居住证编号”并且右下角包含一个二维码；更值得一提的是江苏省同时存在无锡市居住证和江苏省居住证。原因是无锡市于2009年制发了本地居住证，该证有效期为10年，每5年审验一次。在江苏省居住证出现之后，从2015年9月1日开始，原《无锡市居住证》不再办理，到期不再审验，原证件在有效期内的可与《江苏省居住证》并用，导致江苏省目前同时存在两种居住证，省内就无法实现统一。

四、居住证制度实施困境的根源

居住证制度实施的困境既与居住证本身性质有关，也与地方之间利益博弈和我国各地区经济发展不平衡有关，是客观与主观因素、内部与外在因素相互作用而产生的结果。

（一）居住证本身带有“排外”与“促流”双重性质

居住证是我国户籍制度放开与收紧遭遇困境时的矛盾共生体，户籍制度改革的矛盾源自于地区之间公共福利的排他性，公共福利的排他导致了地区之间对外来流动人口的排他性。由于居住证承担了原本附着于户籍之上的公共福利，使得居住证本身具有对外来流动人口排他性的基因，但由上文分析我们知道，居住证诞生是为了破除户籍壁垒促进人口流动的，因此居住证天生具有“排外”和“促流”的双重矛盾属性。因此把控好居住证的功能定位尤为关键，无论是申领门槛还是附带福利，它们偏高或偏低都会导致改革方向出现偏差。如表4所示：若居住证“低门槛、高福利”，会导致落户吸引力下降，放缓我国人口城镇化的速度；若居住证“高门槛、高福利”，则会导致其异变为二类户籍成为各地区限制人口流动的工具；若居住证“低门槛、低福利”会使居住证申领率极低，无法发挥其社会管理与精准调控人口的职能；若居住证“高门槛、低福利”那居住证将不具备任何意义。

表4 居住证申领门槛与附带福利组合表

（二）地方之间利益博弈造成“合成谬误”

我国居住证制度基本上是自下而上推行的，所谓“因城施策”，缺少顶层设计，这种方案的优点在于适应本土需求，弊端是极易造成“合成谬误”，类似于个体理性与集体非理性的囚徒困境。我国之所以让户籍与居住证制度并存，中央是想通过各地的户籍福利差异吸引农村流动人口到城市落户，而居住证正是实现这一目标的工具。但由于落户意味着地方要为这些新增人口的公共福利加大财政投入，地方政府为了自身利益都想搭其他城市的“福利便车”，他们有的将户籍与居住证分别针对不同人群，即户籍服务于当地落户人口为其提供所有福利，居住证则针对流动人口甚至是当地常住人口，同时切断“居转户”通道，以降低“地方财政成本”；有的直接将居住证异化为二类户籍，提高居住证门槛，使居住证直接成为各地方阻碍人口流入的工具。再加上近年来我国不断推进税制改革，税收起征点不断提高，使得低收入的流动人口被排除在税收范围之外，更加降低了地方吸收流动人口的积极性。这也解释了为什么即便部分地区对“居转户”进行了制度设计，但其中学历、技能等象征高收入的指标所占比例极高的原因。

（三）经济发展不平衡造成了居住证制度的区域差异

地方政府一般都是从本地利益出发根据当地经济发展水平实施居住证制度，广东省早在2010年就实现了居住证的“一证多能，全省通用”功能，居住证除了记载正常的身份居住信息外，还可以作为小区的门禁卡从而实现了对社区出租屋和流动人口的精确管理；居住证在企业也得到了应用，员工在使用居住证当门禁卡并在企业内进行消费的同时，企业也通过员工的出入和消费信息实现了对员工的动态管理。东莞甚至实现了居住证的入户积分管理、公交服务、金融服务、票务服务、通信服务、小额支付服务、企业服务等八个方面应用。[19]与此形成鲜明对比的是四川在2016年由于技术和财政原因由IC卡式居住证改回纸质版居住证；青海在2018年6月才刚刚有IC卡式居住证发放试点。[20]正是地区间经济实力的差距导致各地区的选择不一，但这并不利于全国统一的居住证管理和实施，比如跨省流动导致原卡失效需要重新办理居住证造成资源的浪费。除此之外，由于各省市居住证信息由各地自己掌控，这变相地又形成了居民信息堡垒。

五、居住证制度的改革路径

由上文分析可知，居住证制度实施困境是主客观因素相互作用的结果。因此，改革既要从居住证本身性质出发，明确其功能定位与福利界限；也要考虑各地经济发展水平，最终完善顶层设计达到地方与中央步调一致、形成合力的效果。

（一）明确居住证功能定位，发挥其服务与过渡功能

居住证制度改革应时刻把握其功能定位，若忽视其与户籍的界限，盲目扩大附着于其上的利益，则会导致居住证异变为二类户籍。由上文分析的居住证产生原因可知，居住证本身是为了绕开户籍壁垒促进人口流动而产生的，它是为了保障流动人口在城市能够稳定工作成为城市常住人口进而为其在城市落户奠定基础的，这体现了居住证的服务功能。如图2清晰地展示了居住证在促进农村人口变为户籍人口的过程中所起的作用。有学者认为，随着居住证福利的逐渐扩大，未来居住证必将取代户籍，[21]而2019年4月8日国家发改委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》中提到“鼓励各地区逐步扩大居住证附加的公共服务和便利项目”，似乎是居住证取代户籍福利的信号，这显然是对中央政策的误读。《2019年新型城镇化建设重点任务》在“总体要求”中明确提出“突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展”[22]。可见，新型城镇化建设的最终目标仍是推动非户籍人口在城市落户，而扩大居住证附加的公共服务和便利项目是为了实现居住证的服务功能，从而确保实现流动人口转为常住人口最终转变为户籍人口的目标。由此可知，居住证是实现农村人口转变为户籍人口的桥梁，因此居住证不可能背负户籍所有福利进而取代户籍，那居住证与户籍的福利界限到底在哪呢？首先，以满足流入人口基本生活需求的基本公共福利为最低要求，以足够吸引人们办理居住证为标准，同时各地可以根据自身的发展状况进一步扩大居住证附着福利以实现其服务功能，但在关键核心领域的户籍福利不可被居住证剥离，否则户籍将失去功能价值，如学生参加当地高考的资格。《2019年新型城镇化建设重点任务》要求“完善随迁子女在流入地参加高考的政策”，对这句话的正确理解应为：随迁子女通过居住证在流入地顺利落户后可作为流入地生源参加当地高考。而不是申领居住证即可参加流入地高考，特别是12年义务教育正在酝酿之中[23]，一旦12年义务教育在全国普及，那么义务教育作为申领居住证的一项权利要重新定位和考虑。

图2 居住证功能定位图

（二）通过土地指标流动和户籍福利保留激发落户需求

户籍地土地利益是农村人口不愿退出户籍安心在城市落户的重要原因，如果不建立任何土地退出的奖励机制，从经济人的思维出发，是不会甘愿放弃土地而在城市落户的。但作为流动人口的输入地城市，如果吸纳流动人口不仅要为其提供公共服务，而且还要为流动人口退出原户籍地的奖励机制买单，那么当地政府对农业转移人口吸纳的积极性一定不会很高。但如果将其在农村的原土地承包经营权和宅基地使用权随流动人口转化为城市的建设用地使用权，那流入地吸纳农村人口的积极性势必会大增，因为拥有宅基地的农业人口在输入地落户意味着一块土地在当地“落户”，输入地政府将会自主地安排农业人口退出原户籍地并鼓励其在当地落户从而刺激流动人口在输入地的落户需求。

流动人口不愿在流入地落户的另一个原因是中小城市的落户吸引力不够，大城市吸引力强但是落户困难。无论是中小城市还是大型城市，居住证福利如果是高福利、一次性与户籍区别不大，那对于在农村拥有土地的农业转移人口来说在流入地落户将不具有任何吸引力。因此居住证福利必须是阶梯赋权式供给，根据居住证申领时长和缴纳社保年限等综合因素逐步赋予福利但上有封顶，即到达某个界限后，剩余的公共福利必须通过落户来实现以此来刺激流动人口的落户需求，这种方法实质上与上文居住证功能定位是相符的，即通过居住证实现农村人口到城市常住人口最终到城市户籍人口的转变。

（三）取消申领门槛，将阶梯赋权与积分制结合

居住证有治安管理和服务流动人口的双重功能，为了实现这两种功能可以分两步采取以下措施。首先，取消居住证申领门槛，将城市不稳定流动人口纳入到居住证申领的对象中，从而弥补对不稳定流动人口管理的中空地带，实现城市对流动人口的全方位动态管理。然后，为了解决城市公共资源有限性的问题，将积分制与居住证阶梯赋权相结合即并不是申领到居住证就可以一次性享受所有福利，而是通过积分对应相应的公共服务，以实现对有限公共资源的科学调配。

同时，由于居住证是自主办理，如果申办率极低，那么即使取消了门槛也没有任何意义，因此还应加强政策宣传，减少有需要时才想到办证等现象，使人们认识到居住证有利于自身的权益保障从而激发人们自主办证的动力。

（四）构建完善合理的积分管理体系

明晰居住证积分制度实施细则，出台可操作性规定。首先，国家层面应出台相关政策明确要求各城市建立积分体系，而不是仅限于特大型城市。同时各城市应根据本地的发展状况，借鉴大型城市的积分体系经验自主地建立本城市的积分体系。目前北京、上海已经建立了相对具体完整的积分体系，北京积分体系中包含四项条件和九个项目指标：四项条件分别是持有北京市居住证、不超过法定退休年龄、在京连续缴纳社会保险7年及以上和无刑事犯罪记录，九个项目指标则分别从合法稳定就业指标、合法稳定住所指标、教育背景指标、职住区域指标、创新创业指标、纳税指标、年龄指标、荣誉表彰指标和守法记录指标等方面规定积分。[24]上海积分体系由基础指标、加分指标、减分指标和一票否决指标四部分组成。[25]其次，各地方出台与居住证相关的政策法规需简单明了且可操作性强。虽然国务院《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》明确指出，要求各地抓紧出台可操作的户籍制度改革措施，[26]但部分城市出台规定政策性仍较强，造成执行受阻、改革无法推进的尴尬局面。

调整积分要素占比，促进“居转户”制度的实施。针对居住证积分体系权重失衡问题，着力点在于提高社会保险缴纳和居住证申领年限所占比重。要保证二者所占比例在积分体系中占主要比例，这样才能真正实现居住证积分体系对象的全覆盖。同时还应以积分体系为媒介搭建“居转户”的桥梁，为流动人口在城市落户打开通道，为其提供可视化的预期，从而保证在流入地长期居住并由落户意愿的流动人口顺利在当地落户，避免出现在流入地居住一生却无法成为当地居民的尴尬局面。

（五）完善顶层设计，探索“二证合一”的信息化模式

根据各地居住证实施经验，在全国范围内推行IC卡式居住证，同时统一居住证的样式和制证流程并对居住证存储信息进行规范，实现居住证的跨省使用。其实经过对比我们可以发现，IC卡式居住证无论是制证技术还是样式和信息设计都与身份证相似，由于居住证上载有身份证号相当于其和身份证是直接相关联的。目前二代身份证实现了异地办理，值得注意的是江苏省异地身份证办理要求必须有居住证，带着居住证到居住地派出所公安窗口补领就可以了。[27]这相当于直接拿居住证当做身份证在使用。因此，全国范围内可以积极探索居住证与身份证结合的使用方式实现二证合一，由于二代身份证的制证技术、申领和发放已经比较规范，且已经实现人口全覆盖，因此这样可以有效解决像四川省这样因技术要求较高而退回使用纸质版居住证的问题。而且，目前公安部正在调研探索身份证的信息化使用方式，广州市已经开始实行网证（CTID）[28]，如果将二者相结合通过互联网共享，政府可以及时掌握流动人口纳税、缴纳社会保险、就业、住房、出行、个人信用、有无犯罪记录等信息，从而真正形成一个外来流动人口信息平台与信息网络，实现整个信息化管理与服务，大大节约统计与管理成本，实现各政府部门之间的信息共享。[29]

结论

居住证剥离了原本附着于户籍的利益，天生带有户籍的“基因”，但居住证不是户籍也不能取代户籍。如果居住证上附着利益过多，将会异变为二类户籍，我国的新型城镇化建设与户籍制度改革将会再次陷入困境。但居住证附着利益也不能过少，否则将导致无人申领的局面以致无法发挥出居住证的服务与社会治理功能。因此，就目前而言，居住证的改革关键要把握好一个度，即定位准确、功能明晰，圈定福利界限范围并将积分与阶梯赋权相结合。这正是我国下一步居住证制度改革的方向。同时随着我国社会经济的进一步发展，城乡之间、各地区之间经济差距逐步缩小，此时人口自由流动的条件将逐渐成熟，户籍全面放开也将具备经济和社会基础，居住证和户籍、身份证的界限会变得模糊并融为一体，最终实现“三证合一”。它的功能将类似于美国的社会安全号码，上面记载着公民的身份、居住、社保等信息，公民只需更改居住信息便可实现自由流动，国家也将根据公民信息实现对人口的服务与动态管理。[30]那时居住证将完成它的使命，正式退出历史舞台。