加强受益所有人识别制度建设的建议

近年来，我国采取一系列措施加大反洗钱和反恐怖融资（简称“反洗钱”）的监管力度，义务机构的反洗钱风险意识、合规履职能力不断提升。2019年，金融行动特别工作组（FATF）发布的《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》，肯定了我国反洗钱工作取得的积极进展，也指出了需要改进的一些问题。其中，有关法人和法律安排的受益所有人身份信息透明度不足就是一个重要问题。当前，科学研判受益所有人识别的国际趋势，客观分析我国受益所有人识别的制度设计和实践操作中的问题，进行有针对性地改进和提升，具有重要的理论和现实意义。

加强受益所有人识别的国际趋势

经济全球化促进了国际经贸和金融的融合，但也为犯罪分子滥用法人和法律安排掩盖异常的资金流动提供了可乘之机。加强受益所有人识别，用穿透性方法找到非自然人的“幕后”控制人，识别出洗钱活动或恐怖融资行为的最终受益人或实际控制人，最终锁定具有洗钱和恐怖融资嫌疑的自然人，可有效打击洗钱及相关犯罪。作为国际上最具影响力的政府间反洗钱组织和全球反洗钱标准的制定机构，FATF提出要不断强化受益所有人识别，并先后发布《四十项建议》《透明度和受益所有人指引》《法人受益所有权最佳实践》等一系列国际标准。在FATF等国际组织的推动下，加强受益所有人识别，受到各国立法和监管的高度重视。

1.各国密集出台多层次的受益所有人识别监管法规

英国修改《2006年公司法》《2015年小企业与雇佣法》，制定《2017年反洗钱、恐怖主义融资和转移款项（支付者信息）条例》，颁布《2018年制裁和反洗钱法》等，确保受益所有人概念符合国际标准，明确法人和义务机构识别受益所有人的责任。加拿大金融交易与报告分析中心（FINTRAC）2018年实施的“受益所有权要求”指南中明确受益所有人定义以及获取和核实受益所有人信息的方法。美国金融犯罪执法局（FinCEN）发布《金融机构客户尽职调查要求》（简称《要求》），联邦金融机构检查委员会（FFIEC）更新《银行保密法/反洗钱检查手册》，推出了受益所有人识别的新规则，明确识别和核实受益所有人的要求。

2.统一的受益所有人信息平台受到青睐

欧盟于2015年发布的反洗钱4号令要求成员国必须建立受益所有人集中登记制度，2018年反洗钱5号令进一步强化了反洗钱4号令中建立集中登记制度的规定，要求对受益所有人登记信息的访问权限扩展到“任何社会成员”；明确成员国在今年1月10日之前为公司和其他法律实体建立受益所有人中央登记册，并在3月10日之前为信托或类似法律安排建立受益所有人中央登记册。中央登记册应在2021年3月10日之前通过欧洲中央平台相互连接。当前，欧盟大部分国家均已建立集中登记相关制度，如意大利、西班牙和英国等，且它们在FATF第四轮互评估中得到评估员的极大认可。

3.金融机构的尽职调查义务进一步强化

2012年FATF《四十项建议》规定了各国应当要求金融机构采取尽职调查（CDD）的情形，并将识别受益所有人身份作为可采取的客户尽职调查措施的核心内容。在此情况下，各国在受益所有人识别方面，进一步强化了金融机构的尽职调查义务。一是强化风险为本的方法。所谓风险为本，就是要求金融机构根据洗钱和恐怖融资风险的不同采取更加有针对性的反洗钱措施，确保有限的反洗钱资源优先投入到高风险领域，提高预防与打击洗钱活动的有效性。《要求》中指出，金融机构需要基于风险为本的方法进行持续的客户尽职调查，包括但不限于：了解客户建立业务关系的性质和目的，以制定客户的风险图像；进行持续的监控以维护和更新客户信息，以及识别和报告可疑交易。二是强化对高风险客户的尽职调查。欧盟反洗钱4号令引入了对高风险第三国采取加强型尽职调查的义务。FINTRAC在“受益所有权要求”指南中指出，在核实受益所有人相关信息的时候，应根据风险等级匹配合理的措施来证实相关受益所有人信息。如客户为高风险客户，应采取加强型措施，在原有的规则基础上增加额外的措施，包括客户尽职调查、交易行为持续监测以及义务人认为合理的其他措施。

我国受益所有人识别面临的问题与挑战

2017年以来，我国加强了对受益所有人识别的制度设计和监管执法。中国人民银行连续下发《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》《关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（简称《通知》）《关于进一步加强反洗钱和反恐怖融资工作的通知》等监管文件，强化非自然人客户受益所有人识别要求，提出了受益所有人的判定标准。同时，也加强了与受益所有人识别相关的监管处罚。根据中国人民银行公布的近三年反洗钱监管处罚案例，因未做好受益所有人识别而遭受处罚的占比达60%以上。其中，今年上半年，中国人民银行反洗钱处罚金额合计2.66亿元，共133家银行等金融机构被处罚，65%的处罚原因为客户身份识别不到位。与加强受益所有人识别的国际标准和趋势相比，我国受益所有人识别面临着制度设计与执行上的挑战。

1.法律层面设计不够完善，低位阶的监管规则之间存在关键术语或法律概念不一致的问题

一是法律未对受益所有人识别作出规定。2007年实施的《反洗钱法》明确了客户身份识别的要求，但未建立受益所有人识别制度，也未明确在非自然人客户层面登记或保存受益所有人信息的要求。2018年修订的《公司法》在附则部分规定了“实际控制人”，但无“受益所有人”的规定。从《公司法》的规定看，实际控制人既可能是自然人，也可能是法人，与反洗钱意义上的“受益所有人”存在较大差异。在此情况下，公司注册登记机构登记“受益所有人”就没有上位法的依据。二是《公司法》有关无记名股票的规定，成为第四轮互评估中我国缺乏保障法人和法律安排透明度的扣分点。FATF认为，尽管主管部门指出，中国没有使用无记名股票，但国际货币基金组织（2017年金融部门评估报告）和税收透明度与信息交换全球论坛（同行评审）都提供了这方面的建议，评估小组认为中国对无记名股票、名义股东和董事的有关规定不完整，可能导致滥用法人（及其安排）。三是“受益所有人”“最终受益人”在不同监管制度上存在混用现象。从相关监管规定看，“最终受益人”既涉及反洗钱的规范问题，也涉及金融市场准入、关联交易等问题，既包括自然人，也包括法人。如在反洗钱意义上使用“最终受益人”，容易与“受益所有人”概念产生适用上的混乱。

2.有效的受益所有人数据获取机制尚未建立，数据获取渠道不畅

一是公司法定登记事项存在欠缺。从现有《公司法》《公司登记管理条例》等规定看，公司的登记事项不包括受益所有人。相比英国要求几乎所有形式的公司必须持有重要控制人信息并在公司登记处注册，我国对公司的信息披露约束不强。二是现有的官方信息获取渠道不够通畅。国家市场监督管理总局管理的国家企业信用信息公示系统作为官方渠道，虽可查询“境内法人基础信息”，但仅有股东名称而无持股比例信息，更无法获知通过人事、财务方式对企业实施最终有效控制的自然人信息。除官方渠道外，第三方企业查询平台虽然给金融机构识别受益所有人提供了信息渠道，但这些查询平台除提供企业基本信息外，更多地是提供企业股权结构图、控制权等图谱，尚无法直接提供受益所有人信息，且无法保证所有法人信息的全面性和准确性。三是机构间的互联互通有待加强。在现有的机制下，金融机构尚未与市场监督管理部门、公安部门和法院等相关部门实现信息互联共享，获取信息的有效性不足。

3.受益所有人识别的标准有待明确，义务机构的受益所有人识别能力有待提高

我国监管部门要求金融机构遵循风险为本的原则，对不同法律形态、不同风险特征的非自然人客户执行差异化的受益所有人识别标准，义务机构的识别还面临三大困难：一是客户配合不积极。我国暂无相关法律要求法人和法律安排在企业设立初期及存续期间，如实披露、妥善保存、及时更新受益所有人信息，对虚报、瞒报受益所有人的行为尚缺乏相应的惩罚机制，导致大量企业客户对金融机构此方面的反洗钱义务不了解不熟悉，配合不积极。金融机构在要求客户配合提供相关信息及材料时，面临着客户的质疑，资料收集存在阻力。二是实质重于形式原则落地难。《通知》明确了受益所有人识别须遵循实质重于形式的原则，并规定了持有25%股权或表决权以及其他可以对公司的决策、经营、管理形成有效控制或者实际影响的任何形式作为识别标准，但不同类型非自然人客户股权结构差异较大，实践中一些非自然人客户股权结构复杂，如一些公司通过不同法人之间的法律安排组建复杂的公司结构，以其他法人的名义注册多层股权，或通过信托等形式使财产的法律所有权与实际所有权分离，导致金融机构在实践中难以简单以持股比例或人事、财务控制等标准认定受益所有人。特别是针对境外客户，暂无渠道查询和核实境外法人信息，也难以辨别客户提供材料的真伪，增加了受益所有人识别的难度。三是差异化的精准识别不到位。《通知》要求金融机构将客户划分为不同的法律形态，参照公司、合伙企业、信托和基金四类客户受益所有人识别步骤及方法，结合股东和控制权性质，差异化地采取强化、简化、豁免及常规识别等受益所有人识别标准。实践中，如何进行差异化的精准识别，对金融机构内控制度设计是考验，更对一线业务执行人员提出了更高的要求。

加强我国受益所有人识别工作的建议

1.完善受益所有人识别制度设计，及时修订《反洗钱法》《公司法》等上位法律

一是建议明确受益所有人定义及反洗钱义务主体的受益所有人识别义务，为反洗钱监管规定提供上位法的依据。近日公布的《国务院2020年立法工作计划》指出，反洗钱法修订草案等预备提请全国人大常委会审议，受益所有人识别制度在立法上的完善未来可期。二是建议在《公司法》中引入“受益所有人”的概念，将受益所有人登记作为法定登记事项，明确公司或股东的受益所有人披露义务，实现与《反洗钱法》的有效衔接。三是建议借鉴英国等立法，明确公司不得发行无记名股票或股份，并为现有持有者设定无记名股票转换为记名股票或股份并登记入公司股东名册的过渡期，有针对性地弥补法人透明度方面的立法不足。

2.在相关反洗钱监管制度中统一“受益所有人”“最终受益人”的适用，建立与上位法相衔接的受益所有人信息披露监管规则

一是在银行、证券与保险业等反洗钱监管制度中，统一“受益所有人”概念及相应的监管规则。进一步明确受益所有人识别（包括简化识别、强化识别）的标准，完善境外政府机关类客户的判定规范等。二是注册登记管理部门明确企业披露受益所有人信息并在企业注册登记机构登记的义务。涉及受益所有人信息更新的，应及时进行更新。三是进一步规范信托等法律安排下受益所有人的信息披露义务。特别是针对FATF第四轮互评估提出的信托问题，建议出台相应的监管规则。四是强化境外客户的受益所有人披露义务。建议在相关监管规定中，明确境外客户的受益所有人公开登记义务，提高境外法人或法律安排的透明度。同时，相关主管部门应加强与境外监管机构的国际合作，建立及时有效的受益所有人信息国际交换机制，为境内相关机构或义务主体获取境外客户受益所有人信息提供官方途径。

3.加强数据平台建设，建立集中统一的受益所有权信息登记保存系统

为保持制度连续性，可在国家市场监督管理总局建立的国家企业信用信息公示系统中，开发集中统一的受益所有人信息登记保存系统。一是强化公司注册登记机构的信息核实执法权。探索建立信息审查员制度，定期核查公司信息（含受益所有人）的完整性和准确性，确保公司注册登记信息的充足、准确和及时。明确对故意不提供符合要求的受益所有人信息的，给予相应的行政处罚。二是建立完善信息保存和查询制度，明确反洗钱义务机构、政府部门、执法机关等单位的信息查询权限。此外，在保障个人隐私的同时，研究建立社会公众查询机制，借助社会公众的监督提高法人透明度。

4.多措并举，增强金融机构基于风险为本的受益所有人识别能力

一是明确识别和核实方法。建议在相关法律、法规中明确受益所有人的判定标准和识别、核实具体要求，并对识别时机、信息收集内容作出规定，尤其是要明确要求金融机构利用“独立、可靠信息来源”来核实受益所有人信息。二是完善金融机构有关非自然人客户受益所有人信息查询渠道。在统一的受益所有人信息系统建立前，建议有效整合市场监督、税务、海关和证监等相关部门掌握的有关信息，扩充系统信息内容，建立受益所有人信息共享数据平台，整合监管资源，实现与金融机构的信息共享，金融机构可据此交叉检查确保信息的准确性。三是增强义务机构的客户尽职调查能力。建议在有关法规中明确金融机构对无法识别或核实受益所有权信息情形的控制措施；在建立业务关系和业务关系存续期间，持续开展受益所有人身份识别，确保相关信息及时更新；要求金融机构在开展风险评估、名单筛查及可疑交易分析中，充分考虑受益所有人信息的因素。四是强化金融机构对受益所有人的精准识别和差异化识别。基于风险为本的方法，完善受益所有人识别的内控制度，明确加强型、简化型、豁免型尽调的要求。对于空壳公司，来自高风险国家或地区、具有复杂所有权和控制权架构、发行无记名股票或无记名认股权证等客户，受益所有人信息更容易被模糊，应采取加强型尽调，适当调高客户风险等级，并履行高管层的批准或授权手续。