推进城镇化与乡村振兴问题研究

余登波 王旭明

推进城镇化和实施乡村振兴战略，这一看似对立的矛盾，从理论和顶层设计层面来认识和处理好两者之间的关系，是“十四五”时期我们面对的重大课题。本文就推进城镇化和实施乡村振兴战略的重要性和二者之间的关系进行分析，以期对编制“十四五”国民经济和社会发展规划提供一定参考。

统筹推进城镇化与乡村振兴的重要性

1.“十四五”时期依然是推进城镇化的重要阶段

1978年，我国城镇化水平仅为17.9%，经过改革开放40多年发展，到2019年，我国常住人口城镇化率达60.6%，户籍人口城镇化率为44.38%。按照国际标准，一个国家的人口城镇化率达到60%，就意味着基本实现城镇化，初步完成从乡村社会到城市社会的转型，城镇化进程将逐步放缓。近年来，我国城镇化率增幅与此趋势相吻合。从目前看，一方面，城乡居民之间、农业与非农产业之间收入存在显著差距，是“十四五”期间继续推进城镇化的主要动力。这两个显著差距的存在，将继续推动农业劳动力向劳动生产率和收入水平更高的非农产业和城镇地区转移就业。只要城乡居民收入差距造成的张力存在，城镇化的步伐就不会停止。另一方面，就业结构与产业结构偏离较大，为“十四五”期间推进城镇化提供了很大空间。从我国地区生产总值构成和就业结构看，第一产业增加值占全部增加值比重不足10%，而就业劳动力比重则接近30%；第二产业增加值占比已超过40%，而就业劳动力比重不足30%，通过这组数据可见，一、二产业生产率和收益高低立显。三产增加值占比比劳动力占比仅高6个百分点，而一产增加值占比比劳动力占比低了近20个百分点，一、三产业生产率和收益高低差异也很大。

2.“十四五”时期是实施乡村振兴战略的关键时期

一方面，城镇化是历史发展必然趋势，也是从根本上解决我国“三农”问题的有效途径，继续推进城镇化发展是“十四五”时期的重要任务。另一方面，当前我国乡村在发展中存在农业生产基础脆弱、乡村基础设施供给不足、生活条件落后以及传统文化观念淡薄等短板，因此要大力实施乡村振兴战略，构建人与自然和谐共生的乡村发展新格局，这是我国夯实农业发展基础确保粮食安全的迫切需要，也是实现农业从增产导向转向提质导向、丰富和传承中华优秀传统文化、增进百姓福祉、拓展经济发展格局、实现区域协调发展、夯实“两个一百年”奋斗目标基础和实现中华民族伟大复兴的中国梦的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。

辩证地认识城镇化与乡村振兴之间的关系

“十四五”时期既是城镇化发展的重要时期，又是推进乡村振兴的关键时期。如何辩证地认识二者间的关系，并科学制定发展战略，是规划编制者和实施者必须准确把握的关键。习近平总书记曾对此作了科学阐述：一方面要继续推动城镇化建设。另一方面，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。这一阐述对于科学认识和准确把握城镇化发展和乡村振兴具有重要的指导意义。

1.城镇化的发展有利于推进乡村振兴

推进农业农村现代化进程，实现乡村振兴，离不开城镇化发展的强力支撑。一方面，工业化和城镇化快速高质量发展，为反哺农业和农村积累雄厚的物质基础，为农业现代化发展提供所需要的科技服务。另一方面，我国人口众多，农业资源人均占有量较低，加之农业从业人口占全部从业人口的比重高，全国平均为26.1%，而发达国家农业从业人口占全部从业人员的比例大都低于10%，这是导致农业劳动生产率偏低、农民收入增长有限的重要原因之一。要提高农业劳动生产率并缩小与非农产业劳动生产率之间的巨大差距，只有依靠工业化和城镇化加速发展，才能不断吸纳大量乡村人口和劳动力在城镇居住就业，进一步减少乡村人口，使农民对农业资源尤其是耕地资源占有量大幅提高，从而有利于农业现代化发展，大幅提高农民收入。同时，农村现代化的关键是农村人口的现代化，城镇化过程中的农业转移人口可以通过在非农产业就业、接受技能培训等方式开拓眼界，向农村传递现代文明，创新发展思路。

2.实现乡村全面振兴有利于城镇化稳步发展和质量提升

乡村农业发展是城镇化稳定发展的坚实基础。乡村是我国城乡居民原生态食品的主要生产和供给基地，直接关系着国家粮食安全和城乡的稳定发展。乡村为城镇提供了源源不断的生态产品、优美的自然环境、丰富多彩的农耕文化。随着乡村全面振兴，美丽乡村将成为城市居住、工作、休闲功能和空间的有机补充，有利于城镇化质量的提高，促进城乡同发展、共繁荣。

持续推进城镇化高质量发展

“十四五”时期，要顺应城镇化持续发展趋势，不断完善城镇基础设施，增强和提升城镇功能服务能力，深入推进城市管理体制和农村产权制度改革，稳步有序推进城镇化发展步伐，为乡村振兴创造有利条件。

1.完善城镇基础设施功能，夯实城镇化发展基础

（1）发挥县域中心城市对农民进城的聚焦效应。一是提高县域中心城市建设质量。完善县域城市综合功能，优化空间布局和功能定位，强化分工协作、错位发展，构建县域组织核心，带动周边农村就近城镇化。二是完善小城镇功能体系。依托现有城镇发展基础、交通和资源优势，集中打造功能齐全、特色突出且辐射力强的产业重镇、商贸强镇和旅游名镇。

（2）完善城镇基础设施，提升城市功能。一是加强市政公用设施建设。优化城市路网结构，科学、规范设置道路交通安全设施和交通管理设施，提高道路安全性。改善城市供水、供热及供气条件。加强水源地保护，加强清洁能源供应设施建设，尽快实现所有县城接入天然气。完善城市污水、垃圾处理设施，加快污水、污泥处理设施建设和改造，提高城镇基础设施的承载力。二是优先发展公共交通。加大公共交通设施投入，推行以公共交通为主导的出行模式，扩大公共交通专用道路覆盖范围，并向住宅小区和乡镇延伸，完善城市公共交通体系。三是加快绿色城市建设。推动绿色建筑发展，推广绿色交通。新建城市道路要同步规划建设自行车和步行道系统，营造良好的自行车、步行交通空间。加快充电站、充电桩等配套设施建设，鼓励新能源、小排量等环保型汽车应用。加强城市湖泊湿地水环境保护与治理。

2.深入推进管理体制改革，扫清城镇化发展障碍

（1）实施开放的户口迁移政策。全面放开县级市市区、县城和建制镇落户限制，优先解决存量，有序引导增量，吸纳更多农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

（2）完善农业转移人口管理制度。认真落实居住证制度，符合条件的居住证持有人可以在居住地申请登记常住户口。以居住证为载体，健全、完善和扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。

（3）推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。拓宽住房保障渠道。完善住房供应体系，探索共有产权住房供应机制，建立健全租赁型、棚改型、自住型和政企合作型等共有产权住房供应模式，将稳定就业的农业转移人口纳入住房公积金制度覆盖范围。保障随迁子女平等享有受教育权利。将进城务工人员随迁子女就近接受义务教育纳入城镇教育发展规划和财政保障范畴。完善农民工随迁子女在迁入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育政策。改善基本医疗卫生条件。完善社区卫生计生服务网络，推进流动人口卫生计生服务均等化，提升流动人口健康水平。扩大就业和社会保障覆盖面。支持进城农民自主创业，推动创业带动就业，帮扶低收入困难群体参保。

（4）探索农村产权制度改革，畅通城乡交融渠道。在稳定家庭承包经营制度的基础上，坚持不改变农村土地所有权性质、不改变农民土地承包权和不改变农村土地用途的原则下，全面推进以农村产权制度为核心的农村改革。进一步明晰农村土地使用权的性质，通过发放农村土地使用产权证、建立农村土地使用产权交易网络，发展农村土地合作社“三位一体”的农村土地使用产权制度改革模式，把农村土地使用产权从农村土地的所有权、承包权、经营使用权三权中单独分离出来，强化其产权地位，还农村土地使用权财产化、资本化权能。引导使用产权流转的土地发展农业适度规模经营，建设现代农业。为有效解决制约“三农”发展的土地问题找出一条新的途径，实现城乡统筹协调发展，建设社会主义新农村。

牢牢抓住实施乡村振兴战略的基础和关键

乡村振兴战略基本要求是“产业振兴、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，其中基础和关键是“产业振兴、生态宜居”，这是乡村振兴战略实施中聚人、聚财和聚业的关键。

1.扎实推进乡村产业振兴，促进农村一二三产业融合发展

（1）大力推动农业与二产融合发展。一是大力发展农产品初级加工业。重点以农产品产后净化、分级分类、干燥处理、预冷处理、储藏保鲜、包装处理以及商品化处理等为重点环节的初加工为主。政府要加大资金支持力度，将地方特色优势农产品品种纳入农产品加工补助范围。鼓励支持企业或农业合作社积极发展农产品初级加工业，对开展农产品初加工基础设施建设给予财政资金支持。大力推进初加工链条延伸和加工水平的提升，积极推进农产品冷链物流发展，实现生产、加工、流通和消费有效衔接。二是稳步发展农产品精深加工业。根据各地特色和产业基础，逐步有序推进特色农产品精深加工，开发市场适销对路的产品。鼓励支持农业合作社或农业企业与科研院所开展合作，推进新型非热加工、新型杀菌、高效分离、绿色节能干燥和传统食品工业化关键技术升级与集成研发应用，开展酶工程、细胞工程、发酵工程及蛋白质工程等生物制造技术研究研发，为优势特色农产品精深加工创造条件。顺应居民饮食健康需要，突破目前特色风味小吃和小杂粮初加工产品保质期短、运输不便等瓶颈，积极发展小杂粮加工产业集群，研制生产一批安全、营养、健康、美味、方便且实惠的传统杂粮等多元化主食产品、方便食品和休闲食品等，提高竞争能力和市场占有率。推进蔬菜加工业发展，开展蔬菜及其复合食品开发和深加工，从营养、颜色和风味等方面进行综合调制，加工转化为果蔬汁、果蔬粉或果蔬脆片等，解决因市场波动造成蔬菜积压腐烂、储藏运输不便等问题，提高蔬菜加工的附加值。三是积极推动农产品及加工副产物综合利用。按照资源化、减量化、可循环发展的要求，大力推动农产品及加工副产物综合利用。政府要在土地审批、资金和信贷等方面支持企业或农业合作社积极开展农产品及加工副产物综合利用。

（2）加快推进农业与三产融合步伐。一是大力发展农产品流通服务。加强农超对接，积极支持商贸部门和农业合作社等加快建立健全农产品产地营销体系，鼓励大中型超市自建原料基地或与农户、合作社等所建冷凉蔬菜基地建立直销关系。积极推广农超、农社（区）、农企、农校（学校）、农军等形式的产销直接对接。政府相关部门要鼓励支持涉农企业或农业专业合作社等新型农业经营主体在中心城市及其县城各社区或郊区设立鲜活农产品直销网点，降低过多流通环节造成的农产品销售梗阻，解决农民卖难问题。培育大型农产品加工、流通企业，支持开展托管服务、专项服务、连锁服务以及个性化服务等多元服务。二是积极发展电子商务等新业态新模式。加快推进大数据、物联网、云计算以及移动互联网等新一代信息技术向农业生产、经营、加工、流通及服务领域的渗透和应用，促进农业与互联网的深度融合。围绕电子商务运营，培育电子商务技术支撑体系、物流配送体系、电子支付体系以及信用监管体系，推进电子商务运行机制创新、经营模式创新、支撑技术创新。构筑结构完善、机制顺畅、功能强劲、效益显著的电子商务产业集群，进一步发挥电子商务在经济和社会发展中的战略性作用。三是加强农产品仓储物流设施建设，创造农村一二三产业融合的必要条件。健全县、乡、村等物流节点为支撑的现代商贸物流网络体系，逐步形成全覆盖、多层次、多功能的城乡商品消费与流通网络。由中心乡镇、工业园区、旅游景区、农产品加工园区等多节点构成服务半径，建设完善各类不同需求的商贸网络。有序推进农民向中心乡镇和中心村集中，吸引农产品加工企业开展区域特色农产品和资源性产品生产、加工和流通。开拓城乡双向流通渠道，构建农产品进城、工业产品下乡的双向流通渠道，形成通达城乡的日用消费品、农资、农产品商贸流通体系。四是加快发展休闲农业和乡村旅游。按照“以文促旅，以旅兴农，农旅文互惠”思路，拓展农业多种功能，进一步推动农文旅融合朝着产业化、精品化、集成化和品牌化方向发展。通过农业农村与旅游业的嫁接和融通，促进农业从单一种植业升级为三产融合的休闲农业、观光农业。构建“农业+文创+旅游+养老”的发展模式，培育“田园变公园、农房变客房、产品变商品、劳作变体验”的休闲业态，促进休闲农业和乡村旅游多样化发展，推动乡村与城镇互动，促进农业生产、田园风光、民俗文化与休闲旅游、教育文化、健康养生等深度融合。

2.科学规划乡村民居，建设生态宜居乡村

（1）推动城镇周边村庄与城镇规划相结合，优先进行“村改居”。根据各镇区产业发展特色，综合考虑工业化、城镇化和村庄自身发展需要，因地制宜加快城乡产业融合发展、基础设施互联互通、公共服务共建共享，在形态上保留乡村风貌，在治理上体现城市水平，逐步强化服务城市发展、承接城市功能外溢、满足城市消费需求能力。推进现有城市或镇区近郊村庄纳入城区，实现城乡一体化。

（2）提升现有规模较大、自然资源承载能力强、产业发展潜力大、具有吸引村民长期居住优势的中心村建设水平。根据当地自然条件、产业基础等，科学确定村庄发展方向，在保护保留乡村风貌和原有规模基础上有序推进改造提升，完善基础设施和公共服务设施，美化环境、提振人气。加强农业基础设施建设，激活产业，鼓励支持发挥自身比较优势，强化主导产业支撑，支持特色农业、养殖业、乡村旅游和休闲服务等专业化村庄发展。增强村庄生产、流通、居住和服务等功能，建设宜居宜业的美丽村庄。

（3）保护传统、特色景观村和少数民族特色村。结合全域旅游、精准扶贫，重点培育部分村落，形成“一村一品”。发挥特色民俗优势，建设特色民俗旅游村。发挥特色产业优势，培育“特色产业+旅游乡村”。发掘文化资源优势，建设特色历史文化旅游村，强化文化遗产保护传承工作。加强对这类村落的保护、利用和开发，深入挖掘特色村庄的文化内涵，保持村庄赖以生存发展的整体空间形态，注重保护历史文化资源和历史建筑、传统民居等传统建筑。在保持与原村落整体格局、建筑风格、色彩等相和谐的基础上，加强基础设施和公共服务设施建设，大力发展乡村旅游和特色产业，形成特色资源保护与村庄发展的良性互促机制。

（4）搬迁撤并零散村庄。对位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、缺乏生产发展潜力等地区的村庄，通过易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁、农村集聚发展搬迁等方式，实施村庄整体搬迁撤并，统筹解决村民生计、生态保护等问题。围绕现有行政村，撤并人口规模较小或与行政村相连等的自然村，推动自然村集聚建设。