健全首都应急管理体系建设的对策研究

孙峰

习近平总书记关于应急管理工作的重要论述，深刻阐明了我国应急管理体制机制的特色和优势，科学回答了事关应急管理工作全局和长远发展的重大理论和实践问题，为应急管理工作提供了科学指南和根本遵循。北京作为首都，必须要紧密结合自身战略定位和面临的发展形势，在提升针对性、突出实效性、体现创新性等方面，不断“健全应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”。

发展现状

近年来，首都应急管理工作紧紧围绕“四个中心”战略定位，以“平安北京”建设、“疏解整治促提升”专项行动和重大活动服务保障为抓手，有序疏解非首都功能业态，综合治理“大城市病”，从根本上解决了一大批城市安全风险隐患，安全形势总体稳定。

1.打造规范科学的应急指挥机制

机构改革中，北京市保留了市、区应急委，两级应急管理部门均承担本级政府总值班室应急值守职责，形成以市应急委为龙头、21个专项指挥部为支撑的“统一领导、权责一致、权威高效”的具有北京特色的应急指挥体系。建立24小时应急值守模式，制定市突发事件应急指挥与处置管理办法、核心区突发事件处置工作指导意见等制度文件，推进应急处置工作规范发展。

2.培育多元专业的应急救援力量

坚持国家综合性消防救援队伍、专业应急救援队伍、社会应急力量一体规划、同步建设、协同救援。率先在全国建立省级和区级森林消防综合救援队伍，全市新建专业森林消防队13支，总数达到139支。组建市航空应急救援队，全面开展训练备勤。基层应急力量规范化建设稳步推进，初步建立起一支以专职安全员、村级巡查员和灾害报告信息员为主的基层应急力量。

3.提升精准高效的应急治理能力

坚持精准发布预警、精准抢险救援，特别是新冠肺炎疫情暴发初期，第一时间成立疫情防控专项机构，审核修订《突发公共卫生事件应急预案》，调拨市级救灾物资保障基层战“疫”工作，在全国率先出台给予安全生产责任险参保企业6项优惠举措①。坚持精准监管执法，紧盯国庆70周年庆祝活动等重大活动安全保障，以及危化品、天然气使用等重点行业领域，加大执法检查力度，生产安全死亡事故起数、死亡人数连续三年下降。疫情防控期间，加大对医学隔离场所、工业企业等重点场所的检查频次，为企业复工复产提供坚强保障。

4.构建立体综合的风险防控体系

紧盯从根本上消除事故隐患，制发北京市党政领导干部安全生产责任制实施细则和生产经营单位安全生产主体责任规定，建立市、区两级安全生产督察制度，层层压实安全生产责任。紧盯夯实城市安全发展基础，研究制定推进城市安全发展的实施意见，率先在7个区开展安全发展示范城市创建活动，在建筑施工等10个重点行业领域开展全覆盖安全风险评估。紧盯自然灾害防治，加强国家综合性森林消防队伍常态驻防，编订全市春夏季重特大森林火灾应急处置预案，强化森林火灾防控；优化防汛指挥体系，确保安全度汛。

存在的问题

首都应急管理工作在许多方面实现了“零”的突破，但由于应急管理部门组建时间不长，短板也十分明显。

1.突发事件应急处置能力与构建统一领导、权威高效的应急指挥体系要求尚有差距

影响处置效能的短板尚存，突发事件的现场组织、协调和保障机制还不健全，距离突发事件应急处置规范有序、现场指挥协调顺畅的基本要求还有较大差距。

2.灾害事故救援能力与建设同大国首都地位相适应的应急能力要求尚有差距

应急救援队伍综合救援能力、救援装备水平、应急救灾物资配置标准以及应急处置智能化程度等方面短板多，与突发事件应对需求和构建“全灾种、大应急”的应急救援力量体系还有较大差距，与首都城市安全发展目标不相适应。

3.干部队伍素质与应急管理治理体系和治理能力现代化要求尚有差距

部分干部对应急管理工作中面临的应急力量和资源整合优化、高效应对处置突发事件、发挥应急工作综合优势等新情况新问题认识不清、把握不准，在实际工作中不能提出实用管用的办法。特别是精准治理、网络化管理以及信息获取运用等新标准新要求，还面临基础弱、底子薄和能力素养跟不上形势发展等挑战和考验。

4.单灾种应对的传统模式与全灾种全链条的综合减灾要求尚有差距

北京作为超大型城市，随着人口等资源的快速、高度集聚，各种传统和非传统风险急剧上升，多灾耦合或单一灾害引发多类型、复合型灾害的极端情形大概率发生，使得城市脆弱性显著加大。受眼界、思维和业务职能所限，大多数应急管理干部对综合防灾减灾救灾能力缺乏主动、深入和系统的研究，对面临的严峻形势认识不清、把握不准，相关经验积累和技术储备、力量配备明显不足。

对策建议

应急管理是首都稳定与安全的预警阀和稳定器。开创首都应急管理新局面，必须从顶层设计上一体谋划、一体推进，构建具有首都特色的应急管理体制机制。

1.发挥党委在应急管理工作中的领导作用

全面推进应急管理系统党组改党委工作，是加强党对应急管理工作统一领导的政治考量，是有效提升应急管理系统能力建设的重大调整，是合理发挥应急管理部门综合优势的改革创新，对于健全完善双重领导、地方为主的应急管理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。必须牢固树立应急管理系统“一盘棋”的思想，加强沟通协调，及时掌握有关情况提出有针对性的建议。上下同心、步调一致地推进全市应急管理事业发展前行。

2.扎实做好多灾和巨灾应对准备工作

深入研究多灾和巨灾可能引发的灾害链式反应和造成的次生衍生灾害，分析致灾风险隐患因素，建立完善应急救援体制机制，有针对性修订应急预案。探索利用保险助力应急管理和防灾减灾救灾工作，研究建立应急救援人员、突发事件应对责任、自然灾害风险与其他突发事件风险保障等方面综合救助保险制度。研究确定重大突发事件应急指挥工作机制，制定各专项指挥部能力建设指导意见，进一步明确职责权限，规范处置流程，建立起由各级党委政府牵头、相关部门共同参与的联防联控机制。

3.守好安全生产基本盘基本面强化应急管理质量

受常态化疫情防控影响，部分重点行业领域风险防范压力加大，安全生产形势不容乐观。必须增强打好安全生产专项整治攻坚战的责任感紧迫感，强化行业领域安全监管，全力消除事故隐患，指导各区创建首批国家安全发展示范城市。持续推动党政领导干部安全生产责任和生产经营单位主体责任贯彻落实，继续以北京市委市政府名义开展安全生产督察，全力做好冬奥会测试赛等重大活动安全服务保障，确保首都城市安全稳定。

4.精准强化应急管理工作质量

目前，城市安全风险点多面广，必须在提高精准治理、提高科学防范上下功夫。要打牢信息化工作基础。实现市、区、街镇应急指挥系统互联互通。积极协调推进指挥信息网、危化品分级管控与动态监测预警系统、应急物资共享共用信息平台建设等工作，以信息化推进应急管理现代化。要打牢基层能力基础，以专业救援队伍为依托，重视发挥社会组织作用，畅通“接诉即办”等反映问题渠道，发动群众参与安全隐患治理，切实建立起上下联动、左右互通、信息共享、群专结合的首都安全防控立体网格。要打牢宣传动员基础。紧紧围绕安全生产、防汛抗旱、森林防火及突发事件救援处置等中心任务，及时发布信息回应社会关切，增强公众安全风险防范意识，切实在加强事前预防中提升应急管理工作质量，努力实现“有急能应，应而不急”。

5.科学制定应急管理发展规划

北京市“十四五”时期应急管理事业发展规划，是机构改革后应急管理部门的首个五年规划，编制好“十四五”规划，强化应急管理顶层设计，具有十分重要的现实意义。必须坚持目标导向，紧紧抓住推动应急管理治理体系和治理能力现代化的有利契机，以大格局、大视野、大发展眼光，科学谋划，精心组织。必须坚持首善标准，坚持开门编规划，坚持“四化三体系双基”②总任务牵引，统筹用好首都智力资源优势。注重系统内外的沟通衔接，统筹推进，编制完成符合北京实际，高标准、高起点、高质量的首都应急事业规划发展蓝图。

6.主动做好防灾减灾救灾工作

完善首都应急管理体系，应当加强应急指挥系统和应急救援队伍建设，提高防灾减灾救灾能力。在做好疫情防控的同时，主动作为，坚决打好防灾减灾救灾工作主动战。要进一步压实以行政首长负责制为核心的工作责任体系，科学分析研判灾害风险，抓紧修订完善各类预案，备足抢险救援物资，落实各类抢险救援力量队伍。要增强基层应急响应能力，积极推进各区信息报告能力评价和视频调度监督检查，严格落实值班值守制度，保证通信联络畅通，提升应急响应效率。研究制定《北京市公共安全风险管理办法》和自然灾害风险监测预警工作制度，定期召开自然灾害防治工作市级联席会议，统筹推进自然灾害防治重点工程实施，完成全国灾害综合风险普查第一批试点，做好2021年安全生产条件普查的各项准备，稳步提升风险管控水平。

注释：

①六项措施：对参保安责险的企业，在不增加保费的基础上适当延长保险期限；进一步扩大安责险预防费用的适用范围，可根据参保企业申请，将预防费优先用于参保企业的疫情防控工作；加大对防疫物资采购的支持力度，安责险宣传费可优先采购防疫物质，用于参保企业和基层一线的疫情防控工作；对因疫情防控需要复工复产的企业，可优先安排安全风险评估和隐患排查服务；结合当前疫情防控工作实际，为参保企业提供多种形式支持；对疫情防控期间有突出贡献的企业，给予次年保险费一定的减免优惠。

②四化三体系双基：积极推进应急管理的法治化、协同化、智能化、社会化进程，努力构建应急管理责任制度体系、风险防控体系和治理能力体系，夯实应急管理基层基础。