加快地方公共文化服务保障立法

文/桂 祥

公共文化服务体系是公共文化产品和服务提供、制度和系统建设的统称，是政府向人民群众提供公共文化服务的实现途径和保障体系。近年来，上海大力推进公共文化服务的标准化、均等化、社会化、数字化建设，积极构建现代公共文化服务体系。应当看到，对标打响“上海文化”品牌的要求，对标市民群众对美好文化生活的期盼，本市公共文化供给水平、服务效能还需进一步提升。

公共文化地方立法的必要性和紧迫性

2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议高票通过了《中华人民共和国公共文化服务保障法》。这部法律作为我国文化领域一部具有“四梁八柱”性质的重要法律，确立了公共文化服务的基本原则，健全完善了公共文化设施建设、公共文化服务提供等多项法律制度。同时，也为本市加强公共文化服务立法提供了依据。

本市公共文化领域先后出台了文化娱乐市场管理条例、音像制品管理条例、出版物发行管理条例、历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例、社区公共文化服务规定、文物保护条例、非物质文化遗产保护条例等地方性法规。这些法规的适用范围主要是某一具体文化领域，公共文化领域还缺少一部管全局、管基础的法规。特别是在国家出台公共文化服务保障法背景下，要积极适应本市文化事业改革发展的新形势，做好与上位法的衔接，保障上位法的顺利实施，本市亟需出台一部公共文化服务综合性法规。

从兄弟省市的立法情况来看，目前广东、江苏、天津、湖北、浙江、陕西等地都出台了与公共文化服务相关的地方性法规，在创建本地特色文化产品、鼓励社会力量参与公共文化服务、加强公共文化服务人才队伍建设、推动公共文化服务体制机制改革等方面有很多有益做法。

立法应当遵循的基本原则

坚持政府主导的原则。公共文化服务保障的是人民群众的基本文化权益。由于市场调节的自发性、盲目性和滞后性，在解决公共文化服务资源配置的问题时经常会出现失灵的状况，因此公共文化服务保障只能在政府主导下完成。但履行主导责任并不等于政府包办，政府主导应当体现在“兜底线、补短板、保基本、促公平”，要将政府职能从“办文化”向“管文化”转变，处理好主导与引导的关系。

坚持社会参与的原则。长期以来，我国公共文化建设主要依靠政府主导，但公共文化服务体系的建立不是单靠政府就可以完成的。要通过引入市场机制，有效地配置公共文化资源、提高公共文化服务效能，提供丰富多样的文化产品和服务，解决公共文化产品和服务的供需矛盾，更好地满足人民群众的精神文化需求。

坚持服务均等化的原则。虽然总体来看本市公共文化设施服务好于全国平均水平，但是仍然存在城乡文化发展不平衡不充分的矛盾，同时在普通市民和特殊群体间也存在服务保障不均衡现象。健全的公共文化体系需要能有效服务于各区域、各阶层的实际文化需求。

主要制度设计建议

明确公共文化服务责任主体。一是明确公共服务的责任主体是本市各级政府，社会力量是公共文化服务的重要参与者。将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划，并建立公共文化服务绩效评估、监督检查机制；根据公共文化服务的事权和支出责任，强化对公共文化服务的资金和人员保障力度，将公共文化服务经费纳入本级预算，并建立与公共文化服务发展需求相适应的财政投入增长机制。二是明确本市政府各部门公共文化服务保障的职责及分工。市和区人民政府文化主管部门负责本行政区内公共文化服务保障工作，发展改革、经信、教育、科技、财政、民政、人社、市场监管、体育、新闻出版等与公共文化服务体系建设相关的部门根据各自职责，协同做好公共文化服务保障工作；乡镇人民政府、街道办事处负责乡镇、街道综合文化服务中心和其他公共文化设施的日常管理。三是要建立公共文化服务综合协调机制，加强跨部门、跨行业、跨区域公共文化服务资源的整合。按照“集体讨论、协商一致”的原则，对重大问题达成共识，用以指导、协调和推动各部门职责范围内的公共文化服务工作。

完善公共文化服务公众参与制度。一是在公共文化设施建设方面，要建立公共文化设施征求公众意见制度。二是在公共文化服务提供方面，鼓励公民主动参与公共文化服务，自主开展健康文明的群众性文化体育活动。市和区人民政府文化、体育等主管部门应当结合实际，通过技术、场地、资金等方式，引导群众性文化体育活动健康、规范、有序开展。三是在公共文化服务的日常管理方面，应当在坚持公益性原则的前提下，在公共文化产品和服务的日常管理环节引入市场竞争机制和社会力量（比如各类民非组织、文化企业等）,通过委托经营、国有民办、民办国助、社会公众自治等多种途径完善公众参与机制。四是构建社会各方广泛参与的问责和评估机制，加强对公共文化社会管理制度建设，建立自律与他律约束格局，提升公共文化服务的透明度和公信力。

提高公共文化服务效能。一是建立公共文化设施使用效能考核评价制度，考核评价制度必须要有公众参与，考核指标应当更着重反映公共文化设施使用效能、服务对象满意度和需求的指标。二是建立公共文化服务综合评审制度，应当建立健全由购买主体、公共文化服务对象以及第三方共同参与的综合评审机制；加强对购买公共文化服务项目的绩效评价，并向社会公布绩效评价结果。同时，要强化考核评价结果的运用，将其作为确定补贴、收入分配、奖惩的重要依据。三是鼓励支持社会力量参与公共文化服务，可以开展公共文化设施社会化运营试点，吸引社会组织和企业依法参与公共文化设施的运营；采取政府购买、项目补贴或者奖励等方式鼓励和支持社会力量提供免费或者优惠的公共文化服务；通过业务指导、艺术培训、信息咨询等方式引导、扶持、规范民间文艺团队健康发展。四是完善公共文化配送机制，应当充分以人为核心，以需求为导向，融合互联网线上线下服务，搭建联通文化资源平台与社区居民之间的立体结构云网，形成及时有效的反馈机制，实现公共文化服务的精准供给。

深化公共文化领域管理机制改革。一是完善公共文化服务机构法人治理机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，实现管理和运行“章程化”。二是加强对公共文化服务工作的信息公开，建立健全公共文化服务资金使用的监督和统计制度，加强对公共文化服务资金审计监督。三是建立全市统一的公共数字文化服务平台，建成可持续利用和动态更新的文化信息资源库，提供线上线下相结合的公共文化服务，提升公共文化服务现代传播能力。四是完善文化企业行业协会的管理职能，应当逐步推进文化产业行业协会与政府主管部门的脱钩，使其充分发挥沟通、咨询、服务、监督、自律、协调等功能。

补齐公共文化服务短板。一是加强特色公共文化产品和服务的供给，开发优秀红色文化、海派文化、江南文化产品，组织有地区特色的公共文化活动，打造有影响力的公共文化品牌。二是促进优质公共文化资源向基层流动，应当组织公共文化机构和文化企业在农村、社区、校园、企业等开展经常性的公共文化流动服务，并根据实际情况建立流动服务点。三是加强公共文化服务人才队伍建设，如通过专业培训或者委托培养、招聘选拔、兼职客座、项目合作、挂职交流等方式，加强公共文化服务人才队伍建设。对民营文化企业、民间文化团体的人才在学习培训、职称评定、项目申报、表彰奖励等方面与国有文化单位实行同一标准。完善公共文化志愿者注册招募、服务培训、服务记录、管理评价和激励保障机制。四是丰富农村公共文化服务内容，大力培养乡土文化人才、文化能人，支持开展农村群众性文化体育活动和节日民俗活动，重视乡土文化产品发掘。