街道人大监督员制度的菏泽探索

□常俊哲 李继秋 周文豪

（作者单位：菏泽市人大常委会）

随着城镇化进程的加快，街道成为城市经济社会发展和民主法治建设的重要地带。由于街道没有本级人民代表大会及其人大代表，街道的人大监督处于“休眠”状态。为改变这一状况，自2013年7月始，菏泽市人大常委会在全市32个街道全面推行了街道人大监督员制度，弥补了街道人大监督空白，开创了全省乃至全国先河，促进了基层民主法治建设。这一创新做法2015年被山东省委深改办作为典型改革案例向中央深改办报送推荐。

一、街道人大监督员制度的创建背景

菏泽市有乡镇办事处168个，其中街道办事处32个，下辖社区（行政村）916个，涉及人口220万，占全市总人口的21.5%。这些街道办事处作为县（区）政府派出机构，不是一级政府，实际上却扮演着一级政府角色。推行街道人大监督员制度，把街道行政工作纳入人大监督范畴，既是依法治国的客观需要，也是保证街道工作依法开展的现实选择。一是巩固基层政权的客观要求。街道位居国家政权体系与城市社区群众自治组织的接合部，街道的人大监督关乎依法治国方略在基层的贯彻实施，关乎基层民主政治和社会和谐稳定。随着城镇化进程的不断加快，许多城市驻地和城郊乡镇改制为街道，由一级国家政权组织变为县（区）政府派出机构，原来的乡级人民代表大会和人大代表随之空缺，使得人大监督形成“断档”。推行街道人大监督员制度，既可以填补街道没有本级人民代表大会和人大代表这一政权建设的断层，也可解决宪法框架所设置的权力制约机制在街道出现的“空转”现象，是保障街道行政、司法权力依法行使的有效途径。二是加强民主法治建设的时代需要。人民代表大会制度是国家政体，是社会主义民主政治的压舱石。因地方组织法没有对街道这一层级作出相关法律和制度定位，对县（区）“一府两院”派驻街道机构的行权履职情况难以通过法律程序进行监督，这显然不符合宪法及相关法律的立法本意。推行街道人大监督员制度，解决在街道这一层级人大监督的缺失，既是贯彻落实党中央“进一步推动人民代表大会制度与时俱进，推进法治国家建设”要求的有力举措，也是实现依法治国基本方略全覆盖、维护我国宪政秩序统一的时代需要。三是拓宽民意反映渠道的有益探索。随着我国城市改革发展的不断推进，一方面，人民群众的法律意识、民主意识、参政议政意识不断增强，另一方面，街道涉及群众切身利益的工作事项不断增多，街道的管理职能、管辖范围、管理权限不断扩大。街道人大及其人大代表的缺失，致使街道工作决策程序缺乏民主参与，许多重大决策与群众难以有效沟通，极易导致群体性事件和非理性表达。推行街道人大监督员制度，可以畅通群众诉求表达渠道，满足人民群众通过街道人大工作搭建联系桥梁的期盼。

二、街道人大监督员制度的探索实践

推行街道人大监督员制度没有先例，菏泽市人大常委会采取慎重的态度，按照试点先行原则，加强科学论证和指导，分步稳妥推进。第一，开展试点（2013年7月—11月）。2013年7月，菏泽市人大常委会选取定陶、成武两县的天中、滨河、永昌、文亭4个街道办事处作为试点。4个街道党委和人大联络处精心组织，专门成立街道人大监督员推选工作领导小组，组建推选工作办事机构，召开动员大会，举办工作人员专题培训班。4个街道在反复酝酿，广泛征求村（居）两委班子成员、辖区企事业单位和群众代表意见的基础上，分别召开村（居）民代表大会，推选产生了189名街道人大监督员。第二，全面推行（2014年1月—4月）。试点工作结束后，菏泽市人大常委会及时召开全市工作会议，对推行街道人大监督员制度进行安排部署，在全市迅速推开。一是组织发动。成立街道人大监督员推选工作领导小组及其办公室，召开动员会，举办培训班，组织多种形式的宣传，促进有关人员掌握工作规则和推选程序，动员群众积极参与到街道人大监督员推选工作中来。二是划分片区。按照便于群众参与、便于联系群众原则，根据群众居住状况划分推选片区，个别的以属地居民和单位居民为独立单元划分。片区大小按照推选1～3名人大监督员掌握，各片区每一位街道人大监督员所代表的人口数大体相等。三是民主推选。充分发动村（居）民、各政党和人民团体提名推荐候选人，对初步候选人张榜公示。由推选工作领导小组审查确定正式候选人，再次张榜公示。组织各片区正式候选人以多种形式同村（居）民代表见面，让村（居）民充分了解候选人有关情况。在此基础上，各片区分别召开推选大会，推选产生正式人选。截止到2014年4月10日，全市街道人大监督员推选工作全部完成，共产生街道人大监督员1728名，其中农民899名、工人335名、干部338名、专业技术人员156名；妇女237名、少数民族21名、非中共党员303名。第三，完善提升（2014年5月至今）。为充分发挥街道人大监督员的作用，菏泽市人大常委会制定了《街道人大联络处工作职责》《街道人大监督员履职暂行办法》等，要求各县（区）、街道以此为参考。县（区）人大以常委会决定的形式，授权街道人大工作机构组织本辖区人大监督员，通过议事会议、视察调研、工作评议等形式，实施对县（区）“一府两院”在街道派驻机构的监督。街道人大联络处分别制定了议事会议、视察调研、工作评议、监督员联系选民等一系列工作制度，明确了街道人大监督员的权利和职责。各街道按照“就地就近，便于开展活动”原则，将县（区）人大代表和街道人大监督员进行混合编组。划分的109个街道人大监督员小组，按照“有场所、有器材、有制度、有计划、有活动、有档案”的“六有”标准，普遍建立了小组活动室，为街道人大监督员开展学习、组织活动提供了场所和必要的条件。并采取印发“便民联系卡”和设立热线电话、群众接待室等形式，建立代表与人大监督员、人大监督员与居民联系的“绿色通道”，使其及时了解民情、倾听民声、反映民意，充分发挥其联系群众、促进和谐等多方面的积极作用。

三、街道人大监督员制度的运行成效

街道人大联络处紧紧围绕街道工作重心和群众利益诉求，积极发挥监督员作用，取得了明显成效。一是加强了街道人大监督工作。各街道人大联络处按照每季度召开1次人大监督员议事会议、组织1次工作视察、开展1次专题调研、每年对县（区）“一府两院”派驻街道工作机构进行1次工作评议的规定，积极组织辖区人大代表和人大监督员有计划地开展活动；围绕辖区征地拆迁、道路维护、供水供暖等与村（居）民息息相关的问题，引导提出意见建议，有力促进了党委决策部署落实和街道工作开展。二是充实了代表活动力量。按照市县乡“三级联动”机制，组织街道人大监督员积极参与代表系列活动。开展“立岗建功促发展”活动，引导人大监督员立足本职岗位，自觉投身经济社会发展主战场，勇于担当作为，创建一流业绩，争当经济社会发展的“引领者”。开展“化解矛盾促和谐”活动，动员人大监督员发挥特长，当好调解员，积极化解身边的矛盾纠纷，争当社会和谐稳定的“维护者”；开展“牵手帮扶促脱贫”活动，发动人大监督员利用自身优势，采取帮扶提高创业技能、寻找就业门路、解决创业难题等方式，结对帮扶困难家庭，争当脱贫攻坚的“推动者”；开展“助学圆梦”活动，倡导人大监督员积极奉献爱心，资助贫困学子，圆其大学梦，树立良好形象。三是畅通了民意反映渠道。街道普遍建立群众接待室，推行人大监督员轮流接待选民制度。通过发放“便民联系卡”，向选民公开人大监督员的工作职责、联系电话，实现了人大监督员与村（居）民联系的常态化、规范化。人大监督员积极履行职责，定期进村入户联系选民，面对面听取群众意见，有效搭建了街道联系群众的“连心桥”，在密切党群干群关系、加强民主法治建设、巩固基层政权、维护社会稳定、促进经济发展等方面发挥了积极作用。

对街道人大监督员制度，菏泽市人大常委会进行了有效尝试和探索，但到目前，不论全国人大还是地方人大均无相关立法，立法明显滞后于实践。街道人大监督员制度的推广实行，需要强化顶层设计，加快相关立法，明确街道人大监督员的性质、地位、权利、义务和履职方式等，使街道人大监督员真正纳入法治轨道，促使其发挥出应有作用。