诚信原则是塑造法治政府的灵魂

解志勇

建成守法诚信的法治政府，是我国实现全面依法治国的重要目标。2019 年12 月10 日，最高人民法院发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称 “行政协议若干规定”），以公正、及时、准确审判行政协议案件，推动行政诉讼制度的发展和完善为目标，将诚信原则贯彻始终，重点规制政府的缔约、履约、守约等行为，客观上也将推动政府践信守诺机制的建立和完善，对正确审理行政协议案件、建设诚信政府起到了积极作用。

行政协议审判对诚信原则的导入与适用

诚信原则一向被视为民法中的 “帝王条款”。所谓诚实信用，是市场经济活动中形成的道德规则，要求人们在市场活动中讲究信用，在不损害他人利益和社会利益的前提下追求自己的利益。随着公私合作的不断加深以及公法和私法的逐步融合，诚信原则开始向公法扩张，主要表现为：行政机关应当恪守信用，就算以公共利益为出发点行使必要的行政优先权、优益权等特权，也应确保所作出的决定公平合理。

诚信原则导入行政法恰逢其时。行政法作为调整政府与人民关系的公法，需引导政府的行为符合善意真诚、恪守信用的要求，将诚信原则作为指导行政机关行为的准则，这是其固有的本质使然。首先，《行政诉讼法》将行政协议纠纷纳入受案范围。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是民法契约观念和制度在行政法中衍生适用的产物。2015 年《行政诉讼法》将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议纠纷纳入行政诉讼受案范围，由行政审判庭进行审理。可见，诚信原则必然也会在行政协议审判过程中起到重要的调整作用。其次，诚信乃法治政府建设之必需。2020 年是建成法治政府的关键时期，守法诚信是法治政府的基石。有鉴于此，要建设诚信政府，将诚信原则引入公法，以规范政府行为，提高政府公信力，推动服务型政府建设。第三，诚信缺失危害法治国家建设。在行政协议领域，政府诚信缺失主要表现为政府利用自身的优势地位，滥用权力、擅自变更或解除协议等行为。政府不忠诚、不履行协议，在损害行政相对人合法利益的同时，也降低了公民对政府的信任度。目前，我国正致力于法治中国建设，政府部门作为法治国家建设的带头人，应诚实守信、依法行政，带领全社会共同参与、全面推进依法治国。

行政协议审判中适用诚信原则具有特殊性。行政法中的诚信原则主要目标是规制政府的行为，加之行政协议具有行政性、协议性双重属性，使得诚信原则在行政协议审判中的适用呈现出一定的特殊面相。一是审理对象侧重于行政机关行为。依据 “行政协议若干规定”，绝大部分行政协议纠纷由行政审判庭审理，适用行政诉讼程序。而行政诉讼是行政相对人认为行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益，依法向法院提起诉讼，法院依照法定诉讼程序对被诉的行政行为进行合法性审查，并作出裁判的一种诉讼制度。行政诉讼的本质及其目标，使得行政协议审判侧重于审查行政机关的行为，对处于弱势地位的相对人起到保护作用。二是在法律适用方面，优先适用行政法律规范，民事法律规范一般适用。法院审理行政协议案件，在实体法方面，应当优先适用有关法律、法规或者规章的特别规定，没有特别规定的，适用合同法。诚信原则的适用也应以行政法律规范为优先，以审查行政行为是否合法。目前，我国行政法律规范中对诚信原则的明确规定较少，主要是将其体现在对行政机关缔约、履约内容及程序的规制之中，而民事法律规范已对此作了精细化的规定，因此，在运用诚信原则审理案件时，若行政法律规范没有特别规定，一般适用民事法律规范的相关规定。三是判决结果需考虑公共利益和私人利益的平衡。行政机关与私人主体签订行政协议，皆是出于对公共利益的考量，因此，法院在审理行政协议案件时，必然应当维护公共利益，尽可能保证行政协议有效，使其得到继续履行。与民事审判中多为给付判决不同，行政协议的裁判还包括了撤销判决和继续履行判决。

诚信原则在行政协议审判和法治政府建设中的适用

诚实信用是我国法治政府建设的核心价值之一。诚信与法治相辅相成，诚信助推法治的有效运行，法治保障诚信的实现。2004 年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，将诚信守信作为依法行政的基本要求之一，标志着法治政府建设正式启动。随着全面推行依法行政，诚信政府建设愈发重要。2016 年国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》，明确了法治政府建设的总体目标和内涵，即 “经过坚持不懈的努力，到2020 年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，其衡量标准为“政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高”。

法治政府应该成为忠实履约的模范。诚信原则贯穿行政协议缔结、存续、终了的全过程，要求政府重诺守信、忠实履约。诚信原则给予政府行为以指引，并可作为行政协议审判中的关键要素，坚守诚信原则应坚持以下标准。一是善意真诚。善意真诚要求行政机关在履行合同义务时，应保有善良、真诚的心态。行政机关应当严格遵守合同义务，怀有善良的动机履行义务；履行附随义务，即根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。二是前后一致。行政机关应言而有信，不得随意变更其决定。由于行政相对人或利害关系人相信行政行为有效，不会被随意撤回或者撤销，才形成信赖并产生信赖利益。在缔约过程中，行政机关不得随意中止与相对人的磋商；达成协议后，无正当理由，不得利用其特权随意变更或解除合同。三是公平合理。行政机关应平衡各方利益，保障相对人的合法权益。行政机关不得以不合理的方式导致相对人或者利害关系人的利益受到损害。即在缔约过程中，行政机关应保证公平竞争，如在招投标过程中，招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，或者限制投标人之间竞争。其次，诚信原则可以公平合理的方式调整合同双方不合理与不公平的权利义务关系，行政机关若存在违约、单方解除协议等行为，应对行政相对人进行赔偿或者补偿。

行政优先权、优益权必须依法行使。行政优益权是指国家为行政主体行使职权提供的行为优先条件和物质保障条件，前者即为行政优先权，体现行政主体与行政相对方的关系；后者称行政受益权，体现行政主体与国家的关系。行政机关行使行政优先权，难免会对相对人的私人利益造成冲击。诚信原则可以保证行政机关依法行使优先权、优益权，有效平衡公共利益和私人利益。首先，应以维护公共利益为目的。根据 “行政协议若干规定”，在履行行政协议过程中，行政机关为维护国家利益、社会公共利益，可以作出变更、解除协议的行政行为。可见，行政机关有权单方变更或者解除协议，但应当对公共利益和私人利益进行比较衡量，只有保证行政机关所欲追求的公共利益的确大于牺牲行政相对人私人利益所造成的损害，并对相对人的损害进行补偿，才符合诚信原则的要求。其次，谦抑行使监督权和制裁权。为保证行政协议目的的实现，维护公共利益，行政机关有权监督行政相对人的履行行为。同时，由于行政诉讼的 “民告官” 性质，行政机关不得作为原告起诉请求相对人履行协议，法律赋予行政机关强制执行行政协议的权利。若相对人不履行或者不正确履行协议，行政机关有权行使行政强制权，要求相对人履行协议，甚至有权对不履行协议的相对人作出处理决定。基于诚信原则的要求，行政机关无法通过行使优先权而直接实现使相对人继续履行协议的目的，而是应当先作出要求相对人履行协议或对其进行处理的行政决定，在出现相对人未对该决定提起复议或诉讼且仍未履行协议的情形时，行政机关方可向法院申请强制执行该决定。第三，应符合程序要求。目前，虽然法律对优先权行使的程序规则不够明确，但值得肯定的是，一些法院在处理此类案件时，会适用诚信原则，将行政机关行使优先权的程序是否正当作为审查对象。具体而言，行政机关行使优先权，应当履行告知义务，以书面形式说明相对人的权利、义务，并告知行政机关将行使优先权的理由。然后，行政机关应当与相对人进行协商，以帮助双方理解彼此的立场，调整各自的诉求，寻求共识和合意。

确保对协议相对人（当事人）的权利救济。有权利必有救济，当相对人的合法权益受到损害时，法院应当向其提供全面的、具备实效性的救济。法院适用诚信原则处理行政协议纠纷，不仅可以在实体上弥补相对人的损失，还可以从程序上应用更有利于解决合同纠纷的形式。一是从实体上来说，相对人可得到充分的行政赔偿和补偿。行政赔偿和补偿是与诚信原则直接衔接的重要保障措施，相对人的合法利益在因行政机关的行为而受到损害时，应当对其予以填补，才能达到平衡公共利益和私人利益的目的。若行政机关违背诚信原则，未能善意、全面地履行协议，由此给相对人造成损失，法院应判决行政机关予以赔偿。若行政机关依法行使行政优先权而给相对人造成损失，法院应判决行政机关予以补偿。二是从程序上来说，人民法院可依法进行调解。《行政诉讼法》第六十条规定，行政赔偿和补偿案件可以适用调解。此次 “行政协议若干规定” 第二十三条明确规定，人民法院审理行政协议案件，可依法进行调解。调解协议是行政机关和相对人为化解纠纷而达成的一种相互承诺，不得反悔。经过调解，双方能够自愿、友好、平和地解决纠纷。

积极探索创新型方式，充分发挥行政审判的作用，助推诚信政府、法治政府建设

行政审判具备评价、指引、教育等作用，为国家运用诚信原则推动诚信政府、法治政府建设提供了司法指引。在此基础上，应积极探索创新性的方式和路径，增强行政机关诚信守诺的意识和能力。

明确受案范围和审判程序，提升政府的法治意识和诚信意识。行政协议审判的进一步规范，得益于 “行政协议若干规定”的出台。一是树立政府也是合同主体（当事人）的意识。行政协议诉讼主体资格的明确，帮助政府认清其功能定位和职能权限。与行政机关订立协议的行政相对人和与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织都可作为原告提起诉讼。其中，与行政协议有利害关系的，包括将参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动的私人主体和被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人。行政机关作为行政协议诉讼的被告，不得就该协议的订立、履行、终止等提起反诉。二是明确行政协议属于行政诉讼受案范围。受案范围进一步扩大，体现出行政审判全面规制政府履约行为的决心。“行政协议若干规定” 第一条明确了行政协议的内涵，并依此将国有自然资源使用权出让协议，政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议和符合规定的政府与社会资本合作协议也纳入行政协议范围。三是细化审判程序。根据行政协议诉讼的类型，“行政协议若干规定” 确立了不同的审理规则，主要体现在举证规则上。依行政协议的行政性，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。同时也考虑到行政协议的契约性，规定原告应对其主张的撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。四是扩张诚信原则在行政活动中的适用和影响力。“行政协议若干规定” 力图从制度层面提高行政机关的诚信意识，通过具体规定的方式，弥补我国行政程序法缺失导致的诚信原则适用的空白。

提出司法建议，督促行政机关践行诚信原则。自2007 年最高人民法院发布《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》后，司法建议得到更为广泛的运用。行政诉讼司法建议，是指人民法院对在行政审判活动中发现的、与案件有关，但不宜由法院直接处理的问题，向有关国家行政机关提出建议、要求其予以处理的活动，具有预防和解决纠纷等多重效果。具体而言，法院可以通过提出司法建议，促使被告改变其具体行政行为，若原告对改变后的行为表示接受，可以申请撤诉，从而预防行政协议纠纷的发生；在裁判作出后，法院也可以司法建议的形式告知政府如何正确履行职责，起到预防类似纠纷再次发生的作用。

发布诚信和失信正反两方面指导性案例，引导行政机关诚信行事。诚信原则属法律原则的范畴，作为规范它是开放式的，授予法官自由裁量权。可见，诚信原则的适用需结合个案情况，难以形成统一的标准。对于法院来说尚且如此，更不必谈政府在履行协议时容易产生的困惑及误解。因此，法院对相关行政案例进行整理汇总，发布指导性案例，既可以弥补成文法的不足，促进法院在法律适用上的统一，又可以给予政府明确的行动指引，指导政府行为愈发规范化、法治化。从发布内容来说，指导性案例的种类应包括诚信案例和失信案例两种。发布诚信案例旨在为其他行政机关树立直观、具体的诚信标准，对遵守诚信原则的政府起到正向的激励作用。此外，近年来有个别人民政府列入失信被执行人名单，例如2017 年江西省宜春市中级人民法院裁定，将拒不履行法律文书中相关义务的奉新县人民政府纳入失信被执行人名单。可见，有必要在公布失信被执行人名单时一并公布失信案例，这能对失信的行政机关起到威慑、警示的作用，督促其纠正失信行为、履行相关义务。从发布主体来说，应更新现有的由最高人民法院或者最高人民检察院发布指导性案例的模式，由各省高级人民法院作为主要的指导性案例发布主体，针对部分案件，如失信案件，还可由作出判决的中级人民法院发布，有助于增强指导性案例发布的及时性和针对性。

行政机关负责人出庭和工作人员旁听庭审，强化行政机关法治意识和诚信意识。《行政诉讼法》第三条规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。此举有助于 “提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定动力”，促进行政争议的实质性化解，化解 “民告官不见官” 的难题，受到广泛推崇。同时，考虑到行政诉讼中 “官民对抗” 的色彩强烈，且行政协议纠纷中蕴含的法律关系、利益衡量问题更为复杂，除《行政诉讼法》本身的要求外，应要求相关工作人员旁听庭审。行政机关负责人及工作人员的出庭，不仅起到引导其后续工作、督促其诚信履约的作用，对原告方来说，也能展现出行政机关希望定分止争、加强与私人主体合作的诚意，对政府法治形象的塑造大有裨益。

协助对行政机关进行诚信考核，发挥法院的法律专业优势。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”；党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系” 的要求。目前，我国法治政府评估包括地方政府的自我评估和由高等院校、科研机构开展的第三方评估，如中国政法大学法治政府研究院自2013 年以来每年发布的《中国法治政府评估报告》。诚信考核是法治建设评估和行政机关工作人员政绩考核的重要一环。行政协议审判直接评估了政府践诺守信情况，法院也因此积累了大量政府诚信评估的经验。有鉴于此，在政府诚信考核中，法院有必要作为协助方参与其中，充分运用公法诚信原则，对政府在行政协议缔结和履行、行政决定等行政行为中是否恪守诚信进行评估，提出专业意见。

至诚者高尚万人敬，弃信者卑劣千夫指。诚信原则是民事合同领域的 “帝王条款”，同时也是政府的行动纲领。习近平同志高度重视诚信在治国理政中的重要作用，强调各级领导干部要以身作则、率先垂范，说到的就要做到，承诺的就要兑现。我国正处于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的关键时期，国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责，更应秉持诚信，坚持为人民服务、对人民负责、受人民监督，推进治理体系和治理能力现代化建设，为我国大国形象塑造添砖加瓦。