围绕“五个聚焦”擘画法治建设蓝图

2020年是我省法治建设承前启后的关键一年。一方面，自去年全面依法治省机构成立以来，经过磨合探索，全面依法治省工作框架初步建立，职能定位、体制机制、边界范围、工作模式等已基本成型，今年的重点是全面展开、扎实推进全面依法治省各个方面的工作。其中，首先要做的就是系统擘画未来一段时间的法治建设蓝图，明确法治建设的方向和目标，让公众清晰地知道法治建设到底要干什么、怎么干，进而通过开展扎实有效的工作真正把新机构的职能作用发挥出来。另一方面，今年是“十三五”规划收官之年，是法治政府建设实施纲要（2015—2020年）总结验收年，也是省政府2016—2020年立法规划的完成之年，既面临着总结之前五年的工作，提炼经验，找出不足，探索规律的任务，同时还要在此基础上科学谋划设计未来五年的工作，实现法治山东、法治政府、法治社会一体建设，打造法治山东金招牌。具体来说，就是要组织编制《法治山东建设“十四五”规划（2021—2025年）》《山东省法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》《山东省法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》和《山东省人民政府2021—2025年立法规划》等重要规划。如何编制好上述规划，科学谋划确定今后一个时期法治建设要达到的目标、应遵循的原则、拟采取的具体措施等等，真正发挥规划的现实引领作用，是一项关系长远、理论性和实践性都很强的重大课题。在规划编制工作中，可以围绕“五个聚焦”来展开。

聚焦法治理论研究工作，充分关注吸纳优秀成果。理论是行动的先导，没有正确的理论，就不会有正确的行动。尽管取得了前所未有的进展和成绩，但不可否认，当前法治建设依然任重道远，还存在很多不容忽视、亟需解决的问题短板，仍然处在爬坡过坎、滚石上山的攻坚期，也就是说正处在从“实然”向“应然”转化的阶段。在一定意义上，法治建设的“应然”，正是由法治理论研究工作者来勾画的，这构成了法治建设应当达成的目标。可以说，当前法学理论界取得的研究成果，很可能会在不远的将来变成现实的法治模式和法律制度，预示着未来法治建设的方向。为了体现规划的科学性、前瞻性，就必须高度关注法治理论研究工作，一方面要充分借鉴吸收人类法治建设的优秀成果，包括西方发达国家有益的法治经验和法律制度，如自贸区、商事登记、市场监管等充分体现市场经济规律和法治建设规律的经验制度，占据法治制度设计的“制高点”。另一方面，要在中国特色社会主义法治理论指导下，立足国情省情，加强对我省法治建设现实问题的研究，运用法治理论解决“山东问题”，切实提高引领指导现实法治建设的能力。因此，应广泛吸收法学专家、执业律师参与规划编制起草工作，提供专业咨询意见。此外还可以联合有关高等院校、科研机构、律师事务所就与规划编制紧密相关的法治问题开展深入调查研究，形成针对性强的研究成果，及时转化为规划内容，有效提升规划的理论层次和学术品格，确保制定的规划不落后、有特色、走在前。

聚焦人民群众法治需求，实现法治建设领域的动能转换。习近平总书记指出，“坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”“要充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求”。这就从根本上指明了法治建设的核心目标和动力来源，从而为规划编制指明了工作方向。因此，要牢固树立以人民为中心的发展理念，通过切实有效的方式摸清人民群众的法治需求和法律期待，以此为基点谋划设计相关法规制度。其中一个很重要的方面就是要加快对保护人民群众政治参与和合法权益有重要作用的法规规章的立法步伐，在地方立法、重大决策、行政执法、法律服务、法治考核等各个方面，形成有效听取行政管理相对人及广大人民群众意见建议，体现和维护其合法权益特别是程序权、参与权的长效机制，真正使人民群众感受到法治的关怀和温度，从而充分调动他们参与法治建设的信心、热情和积极性，提高法治建设各项措施的群众认可度和获得感，把自上而下的部署推动和自下而上的监督倒逼有机结合起来，确保法治建设获得持续动力。

聚焦基层法治创新实践，提升制度设计的实效性。正如习近平总书记指出的，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”。法治同样如此，它不是可有可无的摆设，不是用来装点门面的，而是为了解决国家和社会治理中的现实问题的。越是到基层，遇到的问题越是具体，对问题的处理越是考验智慧，在解决矛盾问题过程中就越有可能产生新的创造和制度化解决方案。这些来自基层的法治实践，构成了法治建设的源头活水。尽管这些实践可能还不成熟，也没有得到较多的总结提炼和理论升华，但无疑是最有生机活力、最具成长性的法治“胚芽”，其成长进步也昭示着法治建设的未来之路。因此，要对之前法治建设情况进行全面总结，特别是要关注基层那些符合民主精神、法治要求、法律原则的创新实践，加以总结提炼升华，把其中蕴含的法治建设的规律找出来，写入规划当中，作为解决类似问题的指导。如青岛市全面对市政府常务会议议题、会议纪要和市委深改小组会议议题进行合法性审查，淄博市将复议流程细化为220个评价指标，滨州市建立领导干部日常学法、任前考法、年度考法、年终述法、守法普法“五法并举”模式等等，都是符合法治建设规律的有益探索，在规划编制过程中都值得很好地吸收借鉴。

聚焦具体制度、标准、项目，推动法治建设实现精细化。习近平总书记鲜明指出，“法治建设属于上层建筑和意识形态的范畴，许多工作难以用看得见、摸得着的东西来具体衡量。为此，推进法治建设更要体现干在实处，注重实效，反对形式主义、做表面文章”。因此，在法治建设规划中，既要有对法治建设前景和未来预期的纲领性、框架性、原则性描绘，更要有直观具体、能够量化、方便考核的制度和项目，以便落实起来任务明晰、有章可循、有的放矢。也就是说，要善于把虚功做实，将有关法治建设的要求具体化、项目化，变成系统完备的制度、实实在在的载体、具体明确的考核指标。特别是要制定不同领域法治建设的具体标准，力求符合实际、科学合理、能够量化、便于考核，组织开展多种形式的法治创建活动，真正把法治建设的“发条”拧紧。如我省正在建立的法治山东指数，可以通过量化打分的方式把法治建设的要求直观地列举出来，对于衡量和评价一个地方、部门法治建设的成效至关重要。再如，济南市制定出台《12345市民服务热线条例》《12345市民服务热线问责办法（试行）》《政府热线服务规范》等法规和标准，这些具体规定和要求对于确保热线真正发挥“民生直通车、发展助推器、行风监测仪”作用效果非常明显，做法很值得推广。

聚焦外省市先进经验，营造良好法治化营商环境。法治作为上层建筑的重要内容，并不是孤立存在发展的，而是由市场经济基础决定的。现代意义上的法治，是与商品经济和市场经济的发展演化相伴而生的，一方面市场经济的发展产生了法治方面的强烈需求，从而催生了法治建设；另一方面法治建设的进步同样对保障和促进市场经济发展起到了不可或缺的重要作用。从根本上讲，市场经济的发达程度决定了法治建设的水平。在规划编制工作中，要注意学习借鉴浙江、广东、江苏、上海等市场经济发达地区的先进法治建设经验，并结合我省的特点融会贯通加以运用，同时更多地汲取民间的智慧和力量，总结提炼形成山东自己的法规制度，从而起到事半功倍的效果。在这方面尤其应当借鉴吸收平等保护产权、优化政务服务、宽容审慎监管、服务民营经济发展、鼓励创新创业、推进政府诚信建设等方面的法规制度，在制度设计上坚持向市场主体、技术研究、创新创业倾斜的利益导向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，为各类市场主体特别是民营企业营造更加公平有利的制度环境，服务保障全省经济社会高质量发展。