调整完善农业支持保护政策 保障国家粮食安全和农业高质量发展

张桃林

习近平总书记强调，越是面对风险挑战，越要稳住农业，越要确保粮食和重要副食品安全;要加大粮食生产政策支持力度，保障种粮基本收益。近年来，在不断强化的农业支持保护政策推动下，我国粮食等重要农产品有效供给保障能力和农民收入水平有了历史性、跨越式提升，为有效应对国内外复杂局面和风险挑战增添了底气。然而，随着近年来国内外宏观环境和发展阶段变化，我国农业支持保护政策存在的一些问题和不足也日益凸显：一是支持力度不够。从总量上看，目前我国农业支出总额约1.2万亿元，占全国財政总支出的5.5%左右，明显低于发达国家30%—50%的水平。我国农民人均收入中财政补贴仅占10%左右，显著小于美国、欧盟等40%的财政补贴水平。二是支出结构不合理。国内农业支持政策中，“黄箱”政策手段单一、主要集中于特定产品，而非特定产品“黄箱”空间运用不充分。“绿箱”政策中，粮油储备支出占比偏高，而农业保险保费补贴、农业科技创新、农业资源环境保护支出占比较低。“蓝箱”政策则刚刚起步，支持水平还较低。三是政策刺激效应减弱。由于国家粮食最低收购价连续下调，种粮成本上升，种粮比较效益持续走低，甚至出现净利润为负，造成粮食面积尤其是口粮面积逐年下滑。为此，建议：

1.加强涉农法规建设，建立健全投入保障制度。坚持把粮食生产作为各级财政优先保障领域，建立财政支农稳定增长机制，明确土地出让收入用于粮食生产比例，引导形成多方投入格局，逐步增加财政支农投入，使农业支出占比达到10%左右。制定农业政策法案，尽快将农业投入、农业补贴、农业保险等领域成熟的政策上升为法律，增强政策的稳定性和约束性。

2.遵循市场规律和国际规则，调整完善农业补贴政策。推动农业支持政策由价格支持为主向收入补贴为主转型，用足“黄箱”、用好“绿箱”、启用“蓝箱”，进一步优化支出结构，提高资金效能。“黄箱”政策集中支持三大主粮作物，并加快粮食收储制度改革，调整和创新政策性收储方式，鼓励推行政府引导下的市场主体收购;同时，强化面向粮棉油糖等大宗农产品的非特定产品“黄箱”政策支持。“绿箱”政策着力于提高农业基础竞争力水平，促进农业绿色发展和生态环境保护，主要包括扩大耕地地力保护等绿色生态补偿补贴规模，提高科技创新推广等服务支持投入，加大冷链物流等产业发展政策支持。“蓝箱”政策主要针对面积、产量基本稳定的产品，着力提升农业生产质量效益和竞争力。

3.突出粮食生产重点，增强补贴指向性和精准度。中央财政支农投入重点向主产区粮食生产倾斜，优先支持“两区”内高标准农田、水利设施以及公共基础配套建设。鼓励地方政府特别是粮食主产区政府发行用于粮食生产的专项债券。同时，为更好体现国家战略意志和主产区、主销区共同责任，探索形成与粮食生产挂钩的补贴机制，健全中央和粮食主销区对粮食主产区的利益补偿机制，盘活粮食风险基金，使主产区种粮比较效益和农民收入水平显著提高。

4.健全农业风险分散机制，实施差异化保险补贴。按照“中央保大宗、地方保特色”的思路，推进大宗农产品保险扩面提标增品，加快地方优势特色农产品保险奖补试点，并向“三区三州”深度贫困地区扶贫特色产业倾斜。中央财政综合考虑各地粮食产量、人均财力水平、灾害频度强度等因素，实施差异化保费补贴政策，并提高粮食主产区补贴标准和赔付比例。调整完善保费补贴方式，探索由“补保险机构”向直接“补参保农民”转型，提高农民投保积极性和选保自主性。深化农业保险创新，稳步扩大农业大灾、完全成本、收入保险和“保险+期货”试点范围。组建国家农业再保险公司，坚持农业保险政策性定位，建立相应考评机制，向承保机构提供政策性再保险服务和巨灾救助。更好发挥产业部门在政策设计、费率厘定、定性理赔等方面作用。

（作者为农业农村部副部长，九三学社中央副主席，全国政协常委）

责任编辑：马莉莎