宁波：建立法规动态维护机制

陈立 赵晓思

如何推动地方性法规“立得住、行得通、真管用”？2019年，宁波市人大常委会作出了《关于建立地方性法规动态维护机制的决定》，从法规实施监督、法规自身完善以及日常保障等三个层面着手，确立立法、执法、司法、守法各环节统筹兼顾、协调推进的法规维护工作模式，全面建立和完善一整套维护法规生命力和权威的系统化、常态化、长效化工作机制。

該机制构建了地方立法“全生命周期管理”，是宁波人大的首创之举，得到了多方肯定。2020年6月22日，浙江省委副书记、宁波市委书记郑栅洁对此作出批示：“市人大常委会在全国率先构建法规动态维护机制，推行全周期管理，这是提高地方立法质量的创新探索，值得充分肯定。”

构建地方立法“全生命周期管理”

习近平总书记指出：“当前，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。”提高地方立法质量是新时代地方人大一个十分紧迫的课题。

自1988年享有地方立法权以来，宁波市人大及其常委会坚持立法先行，截至2019年9月，共制定地方性法规120件、废止34件，现行有效86件，并对65件法规共作了75次修改（修订）。

从追求立法数量到注重立法质量，从强调新法的创制到立改废释并举，宁波市人大常委会不断推进科学立法、民主立法、依法立法，在提高立法质量方面进行有益探索和尝试，法规实施情况报告、立法后评估、法规清理……这些工作及制度层面的探索，促使宁波市地方立法工作体制机制不断完善。

“但是，从地方性法规实施情况来看，我市立法依然存在一些比较突出、不容忽视的困难和问题。”宁波市人大常委会法工委副主任肖子策表示，2019年市人大常委会法工委组织开展的一项民众问卷调研直观地展示出当前立法工作存在的一些问题。

“56.15%的受访者认为我市部分地方性法规内容有所滞后、法规修改不够及时。”

“34.08%的受访者认为立法后评估、法规清理机制不完善。”

“40.78%的受访者认为法规实施缺乏有效监督。”

…………

面对这些现实，市人大常委会如何破题？

“我们认为，要立足于法规实施的动态过程和改革发展的动态环境，建立起一整套维护法规生命力和权威的常态化、长效性工作机制，包括法规实施的监督机制、法规自身的完善机制以及日常性基础保障机制。”肖子策指出，“我们将这些工作机制统称为‘地方性法规动态维护机制。”

“地方性法规动态维护机制破除以往对立法的狭义理解，将立法前、中、后各环节有机统一起来，从加强立法调研、加大开门立法、对外建立‘双组长制、对内创新‘双员制，有力开展后评估工作、定期听取实施情况报告，直至建立完善法规动态维护机制，构建了地方立法‘全生命周期管理，以新视野重塑新概念，解决了‘是什么的问题;坚持系统集成，具体内容和任务涵盖了立法前后一揽子工作，形成了全流程、全环节、全覆盖的常态化法规动态维护机制，解决了‘做什么的问题;强化共同责任，把立法、执法、司法、守法等各方力量发动起来，凝聚合力，解决了‘谁来做的问题;突出法规维护的‘动态性，通过全面清理与专项清理、定期清理与即时清理相结合，及时查找、发现宁波现行有效的地方性法规与上位法不相一致、与改革发展实际不相适应的地方，及时启动‘改废释，确保法规紧跟法制统一的要求、改革发展的需求，解决了‘何时做的问题。”肖子策解释，该机制把提高立法质量和增强法规生命力结合起来，既坚持法制统一“立”好法，又注重实施效果“行”好法。

明确3方面内容14项具体任务

2020年4月，宁波市委改革委将实施地方性法规动态维护机制纳入2020年工作要点，确定为市领导领衔的重点改革项目，并通过了《宁波市地方性法规动态维护机制建设责任分工方案》，形成了包括3大类14项改革项目的重点任务清单，明确了主要任务、牵头领导、牵头单位、责任单位和时间节点等内容，大部分工作要求在2020年底前完成。

“我们在制定分工方案时，坚持党委领导、人大主导、政府协同、各方参与;坚持法治建设与改革发展紧密衔接、相互促进;坚持立法、执法、司法、守法各环节统筹兼顾、协调推进。”肖子策介绍，3大类任务主要是增强监督效力，保证地方性法规及时、准确、有效实施;创新立法机制，促进地方性法规在适应客观形势发展中不断完善;夯实工作基础，为地方性法规维护的顺利推进提供有力保障。

法规实施的常态化监督是法规动态维护的基本要求和主要着力点。动态维护机制要求全面建立地方性法规实施情况定期报告制度，全面推行地方性法规实施情况专项审议、专题询问制度，形成地方性法规执法检查常态化机制，强化地方性法规配套规范性文件备案审查，推进地方性法规实施监督工作向社会公开。

“动态维护要求不断完善常态化监督形式，加大监督力度。”肖子策举例说，比如法规实施情况报告制度，2017年宁波就已经开始推行，但关于报告的条件、形式、内容、程序、效力等，尚无明确的规定，此次从报告的时间、条件、内容、形式以及程序、效力等方面进一步予以加强和改进，要求法规施行一年后的六个月内，由主要实施单位向市人大常委会报告实施情况。

“再如，要求将相关法律、法规的实施情况纳入听取和审议专项工作报告、开展专题询问工作年度计划，一并或者专门予以听取和审议、询问。”肖子策介绍，在执法检查方面，除了检查法规实施情况外，还同时了解政府及其部门制定的配套规范性文件情况，并与规范性文件备案审查工作同步开展、一体运作。

法规自身的完善与法规实施的监督一脉相承、密不可分。动态维护机制要求，改进立法后评估工作，加强地方性法规清理，坚持“立改废释”并举，加大前期调研力度，探索法规适用调整。

立法后评估作为一种“立法回头看”的质量评价机制，促成了立法理念从传统的“重制定轻修改”向“立改废释并重”转变，填补了立法机关在“立法后环节”怠于行使立法权的缺陷。动态维护机制要求施行已满三年或者地方性法规涉及的相关事项领域客观形势发生了较大变化、政策法律进行了较大调整的，应当适时开展立法后评估。评估可灵活运用单件法规全面评估、相关法规专题事项评估、集中评估等方式，综合运用文献研究、调查问卷、现场访谈、个案分析、模拟实验等评估调研方法和统计数据分析、成本效益分析等各种定量分析方法，增强评估工作的实效性。

此外，法规清理是对法规的“集中体检”，要加强地方性法规清理，探索建立全面清理与专项清理、定期清理与即时清理相结合的地方性法规清理机制，推进地方性法规清理的常态化、长效化。

评估和清理工作的成果為启动后续的修改、废止等立法程序提供条件和依据。要坚持“立改废释”并举，建立立法后评估、法规清理与五年立法规划项目库和年度立法计划有机联系、紧密衔接的工作机制;加强地方性法规实施中的立法解释工作。

无论是地方性法规实施的监督还是自身的完善，相关机制的运行效果很大程度上取决于立法机关与法规实施单位、社会各界和公众的日常联系、沟通、交流、互动。动态维护机制要求，建立全媒体、广覆盖、常态化的地方性法规宣传、解读、释义工作机制，建立日常化、多渠道、全环节的地方性法规信息收集工作机制，建立科学化、规范化、标准化的地方性法规维护效果评估机制，建立分工明确、衔接紧密、运行高效的地方性法规维护履职工作机制，建立政治坚定、业务精通、敢于担当的地方性法规维护工作队伍。

法规动态维护不能是人大“单兵作战”。肖子策表示，要将参与立法前、中、后各个环节的力量都联合起来，拧成一股绳。

比如，建立立法工作机构与行政审判、复议、信访等机关的日常联系交流机制;将法规实施中的有关信息收集纳入各级人大代表日常履职范围等。

做好立法“后半篇”文章

2020年5月，宁波市人大常委会召开地方性法规动态维护机制建设工作推进会，进一步统一思想，明确任务，压实责任。

“对已经开展的改革项目，有关部门和单位要结合日常工作，进一步总结经验，形成完善相关工作机制。一些新开展的改革项目，有关部门和单位要积极推进，破解可能存在问题。”在推进会现场，市人大常委会副主任王建社对各单位开展动态维护工作提出了要求。

建立地方性法规动态维护机制是一项整体性、延续性的工作，既是将以往相关工作纳入整体框架考量的深化提升，也是对新的思路举措、制度规范的有力拓展。

“宁波在地方立法和法规实施的过程中存在许多创新，但存在单一零散的情况。”王建社表示，动态维护机制以系统集成为纲，形成了结构完备、配套健全、贯穿立法全程的综合性机制。

“同时，此次建立动态维护机制也对过去的一些工作进行了总结完善和提升。”比如，对法规实施情况报告、开展立法后评估、法规清理等工作时间、条件、内容、形式、程序等都进行了明确的规定，确保相关工作落实落细，常态化开展。

再比如，将专项审议、专题询问、执法检查等工作监督活动与法规实施情况报告、规范性文件备案审查“取长补短”“适度融合”，确保监督实效。

任何制度的运行效果均需要经受检验、评估。“市人大常委会有关工作机构负责在每年年初组织开展对上一年度地方性法规维护的效果评估工作。”肖子策介绍，法规实施单位也要对本单位履行法规维护工作职责情况进行自评估，评估情况将通过适当途径向社会公布。

“我们将适时探索建立‘年度法规维护效果指数制度，并将法规维护效果评估纳入法治宁波建设评价体系。”王建社表示。

“相关部门和单位要拓宽思路，积极探索，紧紧围绕‘动态和‘维护这两个关键词下功夫，充分整合各方资源，运用互联网、大数据等信息工具，创新工作方式方法，提升工作实效。”王建社要求。

“紧紧围绕劳动报酬、劳动合同、休息休假等职工关心的问题，广泛深入企业和职工开展调研。”

“年度内完成生活垃圾分类管理条例实施情况的报告。”

“通过邀请专家授课、专题学习等形式向全市生态环境系统开展法制专题培训。”

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推进会后，根据任务清单的要求，各牵头单位、责任单位纷纷交出了本单位参与法规动态维护的年度工作计划。

蓝图已绘就，扬帆正当时。我们有理由相信，宁波市人大常委会将继续坚定不移地不断优化完善地方性法规动态维护机制，做好立法“后半篇”文章，为当好浙江建设“重要窗口”模范生提供强有力的法治保障。

（图片由宁波市人大提供）