住房领域如何发挥市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用

雷德航 张雨桐

住房问题作为关系经济社会发展水平和人民群众生活质量的重大民生问题之一，如何充分发挥市场在资源配置中的決定性作用，更好发挥政府作用，形成政府与市场相互补充、相互促进的协调发展格局，是具有重要意义的时代课题。本文在回顾我国住房制度改革历程的基础上，结合当前住房市场发展存在的问题，旨在探索当前和今后一个时期我国住房市场调控的总体思路和工作重点，并提出相关政策建议。研究认为，建立具有中国特色的新时代住房体系，必须发挥好市场在住房配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，坚持房住不炒，坚持因城施策、分类指导，着力完善住房市场供应体系，健全住房保障供应体系，补齐租赁短板，完善土地、金融、财税等政策体系，更好地满足人民群众过上美好生活的住房需求。

一、我国住房制度改革回顾

住房制度改革是我国经济体制改革的重要组成部分，1998年住房制度全面改革以来，市场机制在配置住房资源中的决定性作用不断增强，中国特色的住房制度体系框架逐步确立，建立起包括多层次住房供应、土地使用、住房金融与税收、产权交易以及中介服务等一系列制度，在改善城镇居民住房条件、促进房地产业快速发展、助推城镇化进程等方面发挥了重要作用。

（一）我国住房制度改革的历程

1998年之前，酝酿住房制度改革;1998—2002年，住房市场化改革起步，市场供需快速启动;2003—2008年，房地产业被确立为国民经济支柱产业;2008—2012年，房地产发展思路重回“提高与改善人民住房福利水平”;2013年至今，房地产市场从“总量扩张”进入“总量放缓、结构分化”的新阶段。

（二）住房改革过程中的经验启示

回顾我国住房市场化发展历程，自1998年住房制度改革以来，我国住房市场发生了革命性的变化，实现了从政府建房实物分配制度向以市场化为导向的住房分配制度的转变，实现了从政府包揽到政府退出再到政府调控的转变，基本形成了以市场供求为基础、政府保障为支撑的住房制度体系。然而，随着我国城镇化进程的推进以及房价的不断上涨，越来越多的城镇居民仍面临“购房难”困境。为解决这一困境，实现“居者有其屋”的目标，应从住房调控的历史中汲取经验和启示如下。

1、处理好政府和市场的关系

我国在1998年住房制度改革初期就确立了商品化、市场化的城镇住房改革导向，要求建立并完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。但在后来的改革推进过程中，政府保障职能长期缺位，保障性住房制度建设滞后。2007年以后，随着“购房难”不断升级，才逐步形成了以廉租住房制度、经济适用住房制度、公共租赁住房制度等为主的住房保障体系。但是，由于政府对市场干预过多，主导性过强，未能充分发挥市场在住房资源配置中的决定性作用。为促进住房市场的平稳健康发展，政府必须理顺与市场之间的关系，在尊重市场规律的基础上，充分利用我国宏观经济基本面好、回旋余地大的特点和经济增速目标调整为调结构和防风险腾挪出的空间，在提供城镇居民基本住房保障、维护房地产市场秩序、引导调节住房供求总量和结构、科学编制住房发展规划等方面发挥积极作用。

2、处理好中央和地方的关系

1994年实行的分税制改革深刻影响了中央、地方以及地方间的横向竞争关系，地方财政严重依赖土地出让收入，加之房地产税的缺失，“土地财政”导致中央政府与地方政府之间长期存在利益博弈。过去的房地产调控大多是自上而下对住房需求的“一刀切式”的行政控制，地方政府主动调控房地产市场的意愿并不高，使得调控效果大打折扣。房地产市场调控需要中央和地方分清事权，共同发力。中央政府要在坚持房地产调控目标和任务不动摇的基础上，尊重地方经济社会发展实际，改革优化房地产税收体系，提高地方政府对中央房地产调控政策的响应速度和执行力，确保因城施策有效推进。地方政府要按照中央政府的调控精神，加强组织落实，结合当地房地产市场形势深化、细化、具体化政策组合，确保实现调控目标。

3、处理好房地产调控和经济增长的关系

房地产业爆发式增长对经济发展既存在拉动效应，也有挤出效应。2003年，国家将房地产业定位为支柱产业，一方面激活了住房需求，带动了相关产业的发展。但另一方面，由于住房兼具投资属性和商品属性，导致房地产投资过热，房价增长过快，直接透支了我国经济增长潜力，造成收入分配恶化、贫富差距扩大、实体经济融资困难。目前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，依靠房地产拉动经济增长走的还是城市“摊大饼”的老路，不符合现阶段经济高质量发展的要求。面对经济下行压力，政府要坚持通过房地产调控倒逼经济发展转型，在保持房地产业平稳发展的同时培育新的经济增长点，鼓励发展新兴产业，破除对房地产拉动经济效应的依赖，促进新旧动能转换和产城融合，推动经济高质量发展。

4、处理好短期调控工具与长效机制的关系

调控政策碎片化是我国房地产市场难以健康发展的重要原因之一。从过去的房地产调控经验看，限购、限贷等短期调控工具大多属于相机决策式的事后调节手段，在短期内可使房价下降，但政策松绑后又会引起房价的再次上涨，难以适应市场变化，并未解决房价上涨的内在矛盾。频繁的政策变动甚至加剧了房地产市场的价格波动，诱使地产开发商恶意涨价、地方政府寻租等行为，不利于从根本上解决住房问题。从促进房地产市场长期健康发展的角度看，解决频繁调控弊端还需加快建立房地产市场发展的长效机制，完善住房供应体系，稳定市场预期。在长效机制确立之前，政府要继改革创新住房短期调控机制，提高政策的连续性和前瞻性，为长效机制的建立争取时间和空间。

5、处理好住房存量和增量的关系

2005年，我国人口增速开始逐步下滑，2012年，20—49岁住宅消费主力人群和购房适龄人群的数量及其在总人口中的比重也迎来拐点，人口数量和结构的变化决定房地产需求也将发生重要变化。2014年，我国房地产新开工面积达到峰值后稳中有落，人均户均套数超过1.0套，房地产市场逐步从以增量市场为主转向以存量市场为主。新型城镇化应当是坚持以人为核心的城镇化，应在用好增量房的同时盘活存量房。新增住房要警惕全局性供给过剩风险，也要注意应对热点城市新房供应不足的矛盾，要以人口变动和分布为基础进行住房规划，结合存量房的情况合理安排增量房的供给结构和数量，使土地供应与保障合理的住房需求挂钩，增加有效住房供给。存量房方面，要通过财税调节等政策手段，盘活存量，推动更多存量住房进入市场，满足住房居住需求，实现房地产市场供需均衡。

6、处理好需求端调控和供给端调控的关系

我国历史上的房地产调控以需求调控为主，短效性特征明显，无法区分对待合理性住房需求与投机性住房需求，难以解决供求结构矛盾。2017年，新一轮的房地产调控政策开始从供需两端发力，更加重视通过增加土地供给、扩大保障性住房建设来稳定市场预期，抑制房价非理性上涨。住房市场供求关系是决定房价上涨的主要原因，政府要继续坚持并完善新一轮住房调控的思路，一方面坚决遏制投机性购房需求，另一方面要从供给端发力，着力优化资源布局、提高土地利用效率、增加热点城市住宅用地供给，只有打出需求端调控和供给端调控的组合拳，才能真正解决住房供需错配的问题。

二、当前我国住房市场存在的问题

（一）土地供需矛盾突出

随着我国土地供应总量逐步收紧，我国土地供应存在工业用地占比高、住宅用地占比低，大城市土地供给严格、中小城市土地供给宽松、土地出让收入占财政收入比重仍然过大等问题。

（二）销售租赁比例失衡

目前我国的住房租赁与销售市场发展失衡，租赁市场发育不充分。一是租赁住房的市场化、规模化程度较低。房地产开发企业持有并经营的住房数量较少，住房租赁企业持有房源数量也不多，专业化租赁机构持有房源较少。二是租赁住房的居住品质也有待提升，租约关系不稳定。三是房屋投资属性，以及户籍附加的教育、医疗等公共服务资源成为重买轻租的助推因素。

（三）房价收入比例过高

近些年，受房价高涨影响，我国房价收入比增长较快。高房价不仅导致大量中低收入群体买不起房，还会在资本错配、透支消费、提高劳动力成本、产生行业挤出效应、遏制城市发展潜力等因素的作用下，造成经济脱实向虚，影响经济高质量发展。

（四）房地产投融资比例过高

从房地产投资总量来看，房地产投资占GDP比重过高，但与房地产开发相配套的基础服务设施跟进不足，“空城”“鬼城”现象依旧存在。从房地产投资增速来看，在经济下行压力不断加大的背景下，住房贷款的规模和增速都处于较高水平。社会资金过度向房地产业聚集，增加潜在的泡沫风险。从房地产融资比例来看，房地产占用了太多的金融资源，导致大量金融活水没有进入到实体经济，房地产金融领域的脱实向虚问题亟需解决。

（五）住房结构性失衡问题突出

一是住房区域性失衡，不同地区结构性短缺与过剩并存。一线城市和部分二线城市住房供不应求，城市新市民和中低收入群体住房依旧困难。三四线城市住房供给整体充足，但有效需求不足，房屋空置率较高。城市中心区和非中心区之间、城市群不同城市之间、城市群内外之间、城乡之间都存在不同程度上的供需不平衡。二是住房品质失衡，优质住房稀缺。狭小公寓、老旧公寓或不成套住宅占比重较大，优质住房供给不足，无法满足人民群众日益增长的对居住品质的需求。

三、下一步住房调控总体思路和工作重点

从我国现阶段国情出发，紧扣社会主要矛盾变化和国内外新形势新挑战，坚持房住不炒的总基调，坚持因城施策、分类指导，夯实城市主体责任，以供给侧结构性改革为主线，以提高供给质量为主攻方向，以深化住房制度改革为根本动力，着力完善住房市场体系和保障体系，构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的租购并举的住房供应体系，满足人民群众过上美好生活的住房需求。

（一）优化住房供给结构，提高有效供给数量

抓紧调整住房供应结构，落实人地挂钩政策，有针对性地增加住房和用地有效供给。抓紧调整用地供应结构，改进商品住房用地供应方式，建立房价地价联动机制，防止地价推涨房价。加快健全城镇住房保障体系，明确保障范围和目标，实施分类保障。继续扎实推进棚户区改造。扎实推进棚户区改造，严格把握棚改范围和标准，加大配套基础设施建设。

（二）提高住房供给品质，满足居民乐居需要

大力提升住房整体居住品质，提供功能更加合理、建筑质量更加优良、人居环境更加舒适的住房产品，形成节约型、环保型、生态友好型的住房建设模式。大力改造老旧小区，更新水电路气等配套设施，鼓励有条件的小区加装电梯等便民设施，切实提升社区居住品质。加强公租房建设运营管理，加快完善公租房配套设施。

（三）发展住房租赁市场，构建多元供给体系

大中型城市要全面培育和发展多元化租赁住房供应市场，将新建租赁住房纳入住房发展规划，采用多种方式增加租赁住房用地有效供应。积极探索推动热点城市供地主体多元化，盘活存量房源、扩大租赁型人才公寓建设。鼓励房地产开发企业参与工业厂房改造，完善配套设施后改造成租赁住房。鼓励个人依法出租自有住房，盘活存量住房。

（四）培育优质建设主体，推动房企转型升级

加快培育专业化、规模化的优质房地产企业集团，加强市场监管和行业自律，支持房地产企业从传统开发销售向租售并举模式转变，实现开发租赁一体化运营。鼓励房地产企业延长产业链，将文体、健身、娱乐、养老、教育等服务融入社區，激发各类市场主体活力，建设智能社区。

（五）加强城市空间规划，引导人口合理集聚

贯彻落实城市群、都市圈发展规划，树立城市系统思维，优化城市空间布局，引导特大城市的人口逐步向周边中小城市震荡外溢，缓解“大城市病”问题。加快补齐周边中小城市短板，做好城市基础设施建设各项具体工作，特别是注重提高中小城市、县城和中心镇的教育、医疗等基本公共服务水平，增强吸引力和承载力。

（六）盘活利用农村住房，促进城乡融合发展

规划建设特色小镇和田园综合体，积极发展休闲农业和乡村旅游，激发农村发展活力和新动能，促进城乡融合发展。推进农村基础设施建设，完善村镇道路、供水、教育、医疗和商业等基本功能。制定特色小镇标准，开展特色小镇培育活动，因地制宜推进乡村旅游。

四、相关政策建议

（一）完善土地管理制度，增加住房土地有效供给

一是建立健全住房用地规划体系。探索以需求为导向的住房土地供应制度。健全人、地、房挂钩制度，推进跨区域的城乡建设用地增减挂钩机制，建立农村集体经营性建设用地入市制度。二是完善多主体、多渠道的住房用地供给机制。积极发挥非房地产企业在增加土地供给中的作用，推动实现多主体供应房源。

（二）改革金融管理制度，防范化解住房领域金融风险

一是房地产金融政策应因地制宜并保持连续稳定。继续落实差别化住房信贷政策。建立科學的授信评估指标体系，建立差异化的地区授信策略。二是全方位全领域加强对房地产融资的管控。合理管控个人住房贷款增长，支持刚性居住需求，抑制投机炒房行为。加强对房地产开发企业融资行为的监管，抑制资金过度流向房地产领域。三是推进住房公积金制度改革。规范住房公积金缴存比例和缴存额，优化公积金资金管理模式，提高公积金贷款的使用效率，积极发展以支持居民购买自有住房为目标的政策性住房金融机构。

（三）健全房地产财税体系，发挥税收调节作用

一是进一步加快房地产税的试点和立法工作。二是整合优化房地产税收体系。发挥税收调节分配关系和促进公平的作用，简化房地产税种，取消对同一税基的重复征税。三是探索城市辐射圈税收分享机制。设立城市税收调节机构，制定税收分享基本政策，加强城市间税收优惠政策协调，推进税收协同政策的试点和推广，发挥住房市场调控政策协同效应。

（四）完善住房整体规划，强化规划引领作用

一是因地制宜制定区域住房发展规划。根据城市发展特点和住房实际需求制定区域住房规划，明确战略定位与发展重点，提升辐射圈内集聚效益。合理引导住房需求，对于自住性需求，政府要积极扶持;对于投资性、投机性需求，政府要利用财税金融手段加以限制，控制投资投机规模。二是规划实现区域公共资源均等化。通过布局调整、城区扩容等举措整合优化教育资源配置，实现义务教育阶段学校布局合理。合理配置利用区域内医疗卫生资源，提供高质量的基本医疗服务。三是建立完整的规划编制、实施和监督制度。

（五）完善住房相关法律，强化法律约束

一是修订和完善《土地管理法》。完善土地审批、土地监督等制度和责任，补充具体的监管实施细则，明确国家土地所有权和集体所有权的权利主体及权利范围，加快农村集体土地的确认发证工作，推动农村集体建设用地入市。二是尽快出台《住房租赁法》。明确承租人、出租人、中介各方的权利义务。规范住房租赁市场秩序，形成市场规则明晰、政府监管有力、权益保障充分的住房租赁法规体系。三是尽快出台《住房保障法》，填补我国住房保障法律的空白，明确保障范围、保障对象、保障标准、规划建设、资金管理、准入与退出机制、监督机制等。

（课题牵头人：雷德航。课题组成员：张雨桐、曹梦涵、王茜、李晞、杨建奇、刘昌玉）