突发公共卫生事件网络谣言治理策略研究

高光涵，李晚莲

（湖南农业大学公共管理与法学学院，长沙410128）

近年来，非典、埃博拉、中东呼吸综合征等突发公共卫生事件频发。2020 年，尤其是新冠肺炎疫情发生后，网络谣言接二连三出现。2020年2月月底，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调，要加强疫情中的宣传教育和舆论引导工作［1］。突发公共卫生事件中的网络谣言成为舆论有效引导的阻力之一，因此与突发公共卫生事件相伴而生的网络谣言治理成为检验国家治理体系和治理能力现代化的一场大考［2］。本文以新冠肺炎疫情事件为例，基于价值累加理论理顺网络谣言传播的内在逻辑，进而提出治理策略。

一、价值累加理论视角下网络谣言的内在逻辑

斯梅尔塞的“价值累加理论”为集群行为发生的诱因给予很好的解释和说明［3］。他认为，集群行为是“人们在受到威胁、紧张等压力的情况下为改变自身的处境而进行的一种尝试行为”［4］。同时，单个因素不足以产生群体行为，当多因素累加出现时，群体行为可能就会增加，这就是价值累加。集群行为一般具备六个“充要”的基本条件，我们认为突发公共卫生事件中网络谣言传播的内在逻辑实际上是这六个“充要”条件不断累加的过程（见图1）。

图1 重大疫情事件网络谣言传播的价值累加内在逻辑

（一）结构性因素：事件与互联网

斯梅尔塞认为，集群行为的发生一定是基于有利的结构，这些结构包括基础性社会背景和环境条件。斯梅尔塞所表达的集群行为的环境条件主要是一些实体环境，如公园、广场、体育场等公共场所，这些空间场地给予集群行为必要的环境条件。而在网络集群行为中，行为发生的空间是虚拟的，虚拟的互联网成为网络谣言传播的重要环境条件之一。因此，突发公共卫生事件网络谣言传播的结构性因素主要包括重大疫情事件的突然发生、互联网的高速发展以及公民享有言论的自由。

一方面，重大疫情事件的突然发生。重大疫情为网络谣言的传播提供了信息本体，疫情中的网络谣言与疫情事件紧密相关。相比自然灾害、事故灾害和社会安全事件，以疫情为代表的突发公共卫生事件更有可能生成高热度的网络舆情［5］。因此，重大疫情的突然发生为网络谣言的传播提供了有利的条件。另一方面，网络高速发展时代，公民网络言论自由。据中国互联网信息中心第45次中国互联网络发展状况统计报告显示，截至2020年3月，我国网民的总体规模达到了9.04 亿，互联网普及率达64.5%，10—39 岁的网民群体占网民整体的61.6%，50 岁及以上网民群体占比达16.9%，互联网持续向中高龄人群渗透［6］。我国互联网基础建设不断完善，互联网普及率逐渐提升，全民网络化时代正在到来。而互联网应用也在近些年高速发展，QQ、微信等即时通信软件，百度、搜狗等搜索引擎，微博、知乎等网络新闻软件，都成为公民社交、消遣甚至工作的重要平台。除此之外，《宪法》规定，我国公民享有言论的自由，这也是网络言论自由的表现。因此，互联网在信息传播中具有的广泛性、时效性等特性使它成为重大疫情中信息传播的重要途径，成为疫情中公民表达利益诉求的重要渠道［7］，而这一表达利益诉求的渠道也为网络谣言传播提供了通道。

（二）结构性紧张：诉求与回应冲突的相对剥夺

结构性紧张是指公民感知到社会环境中某个环节或某些方面出现问题时，试图通过行动来解决问题或促进问题的解决。相对剥夺是结构性紧张的一般表现形式，是指对于合理期望与目前现实之间差异的一种有意识的感知。与传统集群行为集中于利益方面的相对剥夺感不同，网络集群行为的相对剥夺感更多体现在争夺话语权以及利益的诉求和表达［8］。当重大疫情发生时，公民迫切地期望知晓全方位的信息，如果他们的信息需求得不到回应，则很容易产生紧张感和慌张感，进而衍生出相对剥夺感。而往往疫情事件的发生，政府会第一时间将精心投入更多地放置于应急管理，信息回应产生相对滞后现象，这也就为相对剥夺感的产生提供了可能。因此，在重大疫情的危机情境下，诉求与回应的冲突导致公民产生了相对剥夺感。

（三）一般化信念：紧张情绪的普遍形成

结构性紧张只在一部分网民中形成，而一般化信念是大多数网民对结构性紧张产生了相似的看法和认识，最终形成的一种共同的看法和普遍的情绪。

一部分产生结构性紧张的公民利用互联网平台，如微博、微信等，展开讨论。同为结构性紧张的网民在不断的相互讨论交流中巩固了他们所形成的看法和认识，形成了初步的群体氛围。除此之外，还有一类人容易受到一般化信念的影响，即隐形结构性紧张公民。隐形结构性紧张公民的相对剥夺感往往来自事件的恐慌，既有的社会信任使得他们处于信息等待状态，但事件形成的恐慌感和信任感的冲突致使他们对自身的剥夺感产生质疑。而在网络平台中，受生活背景、年龄、受教育程度甚至兴趣、爱好等个体异质性的影响，公民往往更倾向于与自己的既有立场和态度一致或接近的内容加以接触、认知和记忆，不知不觉接受群体氛围的影响，并在接受影响的过程中确立社会认同，形成某种共同感受，产生普遍情绪和共同信念［9］。这时候，隐形结构性紧张公民转变成为显性结构性紧张公民，结构性紧张公民范围不断扩大，最后形成了一种普遍的看法，即一般化信念。

（四）诱发因素：事件特性与造谣者

集群行为的出现需要一个“导火索”，诱发因素常常扮演着这一角色。诱发因素的作用在于肯定人们中间存在的怀疑与不安，助长普遍性的社会情绪，加速集群行为的发生。重大疫情中网络谣言传播的诱发因素主要包括造谣者和疫情事件特性两个方面。

突发性公共事件所具有的特性也是网络谣言诱发的因素。公共事件与突发公共事件的区别在于，突发性公共事件具有突发性、高度不确定性［10］。美国社会心理学家奥尔波特等人［11］早前提出谣言公式，他们认为谣言=事件重要度×事件模糊度，即谣言流通量与该事件的重要性和涉及该事件的证据的暧昧性之乘积成正比。国内学者周晓虹对“SARS”传言的社会心理学分析中也指出，事件的严重性和信息的模糊性是SARS 谣言大规模产生和传播的前提［12］。世界卫生组织（WHO）将新冠肺炎疫情列为国际突发公共卫生事件，新冠肺炎疫情的重要性与事件高度不确定性带来的信息模糊成为谣言诱发的前因之一。

造谣者是网络集群行为的“窗口”。重大疫情事件中造谣者为何要造谣？一项调查显示，公共事件中73.3%的造谣者对于它们自身传播的谣言内容持质疑态度。而尽管造谣者对他们所要传播的内容抱有质疑态度，一定的目的和动机仍然驱使他们发出了这一行为。自我表现、个人报复和发泄不满情绪成为谣言制造者最主要的造谣目的，而提升自我是造谣主要动机。通过这种信息的占有和传播，不仅可以引起他人的关注、交流和转发评论，还可以帮助网民寻找现实生活中难以达成的自我存在感和自我价值感，因此成为网络造谣的主要动机之一［13］。造谣者不负责的态度是谣言产生和传播的重要原因之一，是重大疫情中网络谣言传播的重要诱发因素之一，是网络集群行为的开始。

（五）行为动员：主动参与和被动渲染

行为动员的力量在于鼓动旁观者，让原本旁观的人受到鼓动参与进来，成为集群行为的实际参与者。重大疫情中网络谣言传播的行为动员主要有旁观者主动参与和被动渲染两类。

一类旁观者是主动参与。主动参与取决于某种信任，这种信任通常源于谣言发布主体或谣言发布内容。信任于谣言发布主体的情况中，谣言发布主体很有可能是权威媒体或意见领袖，他们在网络信息流通中具有一定的影响力和信任度，而一些意见领袖却成为谣言传播的推动者［14］。信任于谣言发布内容的情况中，谣言内容通常是科学知识，公共卫生领域的信息不对称导致公民对于疫情的专业了解或较少，一些伪科学谣言使得公民将其视为“科学知识”，进而主动参与“科学知识”的传播。另一类旁观者是被动渲染。疫情中的一些谣言通过渲染、暗示等方式获得网民的传播。如微信部分谣言的文本中包含“请转发至您的家人”或“请扩散”等传播行为提示，使得部分信任倾向高且信息辨别意识低的网民受到被动渲染，进而采取传播信息行为。

（六）社会控制能力不足：德法控制与组织控制

作为网络集群行为的最后一道防线，社会控制能力发挥了一定的作用。一旦社会控制失去效果，网络谣言传播这种网络集群行为就会得到触发。重大疫情中网络谣言传播控制主要是德法控制和组织控制。

1.德法控制。一方面，法律法规约束控制网络谣言。近年来，《治安管理处罚法》《中央精神文明建设指导委员会关于推进诚信建设制度化的意见》等多个法律法规的颁发都提及网络谣言治理，但是仍然存在针对造谣者的法律责任体系不完善的问题［15］。同时，造谣违法成本过低，一项调查显示造谣者触犯相关法律受追责的谣言事件不足一成［16］。另外，网民存在的法不责众心理推动了重大疫情事件中网络谣言的传播。另一方面，道德控制需要在公民间形成广泛的道德自律和强烈的道德舆论，一旦公民将谣言的制造和传播的违背道德层次提升，那么谣言就能够得到足够重视，造谣者失去了动机，旁观者也会增强信息辨识意识。

2.组织控制。网络谣言传播中的组织控制也就是所谓的把关人，把关人在于及时地阻断网络谣言。而在网络谣言的行政规制中，规制手段的合法性存在质疑，如“删帖、封号”等手段［17］，更有一些网民用“事不过删”来讽刺此种控制手段。因此，更多的网络谣言中的组织控制往往以一种辟谣的形式展开，换句话说，也就是政府对于谣言的回应。这种回应式控制也有可能失去控制能力，比如，回应不及时或不恰当也会导致网络谣言的持续传播。

二、突发公共卫生事件网络谣言的防治路径

突发公共卫生事件网络谣言传播作为一种网络集群行为，其传播的内在逻辑实际上是价值不断积累叠加的过程。党的十八届三中全会提出要推动国家治理体系和治理能力现代化。因此，结合突发公共卫生事件网络谣言传播的内在逻辑，治理现代化背景下的突发公共卫生事件网络谣言传播治理可以从以下四个方面考虑：

（一）完善非传统安全突发事件应对机制，从源头减缓危机带来的恐慌，打破网络谣言传播的有利结构

公民在突发公共卫生事件中的脆弱性根源之一是现代危机管理体系和突发公共卫生机制的不健全［18］。一旦突发事件应对机制完善，公民由于危机事件本身所产生的恐慌感将会有所减缓。因此，不断涌现的非传统安全突发事件，不仅要控制住“危机”造成的“危”，即危害、损失，还要抓住“危机”所带来的“机”，即机遇、机会。突发公共卫生事件的发生给我们提供了不断完善应急管理机制的机会和健全现代危机管理体系的可能，相关部门要在灾后不断地对事件进行总结和反思，丰富突发公共卫生事件的应对经验，提高突发公共卫生事件危机治理能力，打破网络谣言传播的有利结构。

（二）增强危机信息公开能力，提高事件清晰度，减少公民的结构性紧张以及普遍紧张情绪的形成

上文分析提到，危机信息的模糊性是网络谣言传播行为诱发的因素之一，有必要提高信息公开能力来减小事件的模糊性。具体的信息公开内容包含科学防护知识、危机信息和危机决策等。而在实际中，尽管政府信息透明化程度已经很高，但从公民的信息公开质疑中可以反映出公民的信息感知易得性较低。在新冠肺炎疫情中，部分县市区政务媒体发挥了很好的信息公开作用，如县政务微博或政务微信。因此，构建以县市区政务媒体为节点的网格化治理秩序，有利于增强公民的危机信息易得性，是提高信息公开能力的有效路径之一。除此之外，搭建与权威媒体的信息共享平台，也是增强危机信息公开能力的路径之一。权威媒体，如中央新闻单位以及人民日报、新华社等，往往具有较高的关注度和信任度，政府相关部门要搭建与权威媒体的危机信息共享交流平台，倡导权威媒体传播官方危机信息，进一步扩大官方信息在信息流通中的比例，提高危机信息传播质量。

（三）提高网络谣言响应能力，转变压力回应为积极响应，减少谣言诱发和行为动员

谣言响应在重大疫情中具有举足轻重的作用，获得公民认可的辟谣不仅能避免谣言的传播，还能够提高政府公信力。而以往的谣言响应往往是公民舆论压力所产生的回应，政府相关部门将压力回应转变为积极响应，公民与政府要构建共同的“敌人”是谣言而不是对方的共识，宽容意识是提高治理能力的要素之一［19］。因此，谣言回应要避免采用删帖、屏蔽等强制性技术参与的压力回应方式，要采取积极地态度回应谣言，提高网络谣言响应能力的现代化。提高网络谣言的响应能力要从平台、主体、内容等三重维度着手。一方面搭建专业的辟谣平台。政府相关部门可以成立专门的辟谣平台，既能增强公民对危机信息的辨识，又能掌握话语主动权；另一方面，突发公共卫生事件中的网络谣言响应主体不应该仅仅是政府相关部门，意见领袖也应该是谣言响应的重要主体之一。如伪科学类谣言的辨识可以依靠一些公共卫生领域专家的响应，这些意见领袖对于这类消息具有更专业的判断，具有信息理性分析能力，能够有效地阻止谣言传播。除此之外，回应的内容应该紧贴谣言本身的内容，并尽可能地在谣言的内容基础上扩展。既能够让公民感受到辟谣的诚意，也能促进信息的进一步公开。

（四）法治与德治相结合，提高社会控制能力现代化

一方面完善应对突发公共卫生事件网络谣言的法律法规。尽可能地将网络谣言治理纳入突发公共卫生事件应对相关法律法规，通过法律明确网络谣言监测的职能界定与归属，加强法律中非常规情境下的网络谣言回应或谣言舆情引导的主体厘定，加大法律对于突发公共事件中网络谣言制造者的处罚力度，使得谣言治理职能归属清晰且处罚有法可依。另一方面，加强网络谣言传播的道德约束。对于网络谣言的传播，尤其是突发公共卫生事件中的网络谣言，公众要形成广泛的道德自律和强烈的道德舆论，形成严格的网络言论自律意识，恪守道德底线，使得不轻信于谣言、抵制谣言成为网民的共同追求以及自觉的行动。