新时代完善党内问责制度的对策与思考

罗 星

（中国纪检监察学院，北京100877）

一、党内问责的起源与历史发展

强调责任与使命是无产阶级政党的优良传统。马克思很早就提出“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”的原则，恩格斯则强调了要培养干部负责的精神。中国共产党成立以来，紧紧围绕坚持正确路线、维护党内团结统一，在党内开展责任追究，但党内问责真正得到发展是在改革开放后。改革开放初期，邓小平针对干部身上出现的官僚主义现象，提出在管理制度上要强化责任制。1979 年发生“渤海二号”沉船事故后，中央对石油部相关领导进行了问责。1982 年，党的十二大通过的党章中首次出现了“责任追究”的概念。1998年，为了强化党风廉政建设责任制，中央出台了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，对责任追究的情形和内容进行了规定，但这部条例把问责的情形仅仅定位在党风廉政建设上，并不能覆盖管党治党的各个方面。

进入21 世纪，问责理念得到了更多推广和普及。在应对“非典”疫情过程中，有相当多的领导干部被问责，进而掀起了一轮“问责风暴”。从这一时期的问责实践看，问责内容更多聚焦于行政领域，党内问责的数量较少。究其原因，一方面，各地在构建问责制度的时候借鉴的大多是香港行政问责的经验；另一方面，党内问责牵涉到党内权力运行体系的改变，不宜轻易进行［1］。2004年，党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》中，首次在党内法规中出现了“问责制”的表述。党的十七大报告中提出要在党内健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。2009 年通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，从问责对象、问责内容、问责情形等方面对开展问责工作进行了详细规定，是第一部党内专门性的系统规范问责的文件，但问责一直局限于行政系统内部，问责的领域也更多集中在安全生产、群体性事件等专项事务的领域。碎片化的问责实践虽然缺乏系统性，但毕竟为党内问责积累了宝贵的实践经验。

表1 改革开放以来关于党内问责的法规一览表

虽然党内问责在历史上积累了丰富的实践经验，但也面临着许多现实问题。比如，问责的主体比较单一，问责情形规定的不太明确，一些地方的问责执行不到位，问责没有聚焦于党风廉政建设和反腐败斗争的主业上面。问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都需要进一步制度化、程序化等。虽然改革开放以来制定的许多党内法规和若干规范性文件中（见表1），有很多涉及问责的内容，但也存在一些问题。比如，问责法规庞杂，但对于同一事项作出的规定往往不尽相同；现有法规的问责聚焦度不够，没有聚焦坚持党的领导、紧扣管党治党责任；可操作性不强，对问责的程序、方式的规定不明晰，不同法规关于问责方式的规定各不相同，有的甚至把党内问责和行政问责混淆起来，在实践中往往难以落实。

党的十八大以来，党内问责在理论和实践上发展到新的阶段。中央紧紧抓住主体责任这个牛鼻子，把权利和义务、责任与担当统一起来。党的十八届三中全会提出落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。党的十八届四中全会提出完善纠错问责机制，建立重大决策终身责任追究制度。在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，中央明确要求要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，实现问责内容、对象、事项、主体、程序、方式的制度化和规范化。在这些思想的指导下，党内问责的实践日益丰富。2014年，中央对湖南衡阳发生的破坏选举案给予严肃问责，2015 年又对四川南充拉票贿选案进行严肃问责。中央于2016 年制定了《中国共产党问责条例》（以下简称《条例》），作为第一部专门规范党内问责的基础性法规，为问责工作提供了制度遵循。在这个《条例》的指导下，问责工作得到长足发展。2019 年，党中央结合三年来问责工作中存在的突出问题，对《条例》进行了修订。

二、问责制度中存在的问题

实施问责的目的就是为了督促党员干部强化责任意识，激发担当精神，而不是束缚干部的手脚。党内问责是一把“双刃剑”，既可以通过责任追究激发干部的担当精神，而问责工作在实践中出现偏差，背离了制度设计的初衷，也可能会损害干部干事创业的热情。从总体上看，《条例》制定以来，党内问责工作呈现出良好的发展势头，但在问责实践中，也存在一些亟待解决的问题。

1.问责力度持续加大与问责不力的问题并存

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视问责工作，党内问责力度持续加大，失责必问、问责必严已经成为常态。2016年有1.7万名党员被问责，2018 年这个数字上升到了6.1万，是2016 年的3.6 倍。在问责力度加大的同时，由于问责工作在各地区、各部门之间开展得不平衡，问责不力的现象依然存在。第一，问责的主动性有待提高。在2018 年问责总数里面，源于检查考核、上级督办和巡视、一案双查的加起来占到问责总数的70%左右，主动开展和进行的问责工作仅占到了30%左右。当下，大部分问责都是以自上而下的模式为主，由基层主动发起的相对较少。第二，问责启动主体比较单一，各级纪检监察机关开展的问责比较多，党委和工作部门启动的问责比较少。根据有关调研显示，部分地方党委主体责任履行不到位，对问责工作不重视，习惯于把问责当成是纪检监察机关的事情。以陕西秦岭违规建别墅为例，虽然早在2014 年就开展了一系列整治活动，但由于当地党委没有带头履行好主体责任，问责的对象都是层次较低的干部，导致整治活动一直没有收到良好成效。第三，问责处理乏力疲软，有些地方存在“好人主义”思想，不敢真抓碰硬开展问责，只停留在谈话函询、批评教育的层面。有的通报不敢传达，对问责对象的处理较轻，不重视对问责成果的运用，往往是“一问了之”。

2.问责领域的拓展与问责在个别领域内集中的现象并存

党内问责以党风廉政建设和反腐败斗争“两个责任”为切入点。最初，党内问责主要聚焦于党风廉政建设和反腐败领域。党中央先后对山西系统性、塌方式腐败，对衡阳破坏选举案、辽宁贿选案件开展了问责。随着问责理论和实践的不断丰富，党风廉政建设责任拓展为全面从严治党责任，涵盖了党的领导、党的建设、党的事业方方面面，问责覆盖的领域大为拓展，但在实践中问责不均衡的情况还比较突出。第一，有的领域问责较多，有的领域问责较少。从2018年问责工作中的数据看，问责主要集中在落实中央八项规定精神、脱贫攻坚、污染防治等领域，几乎占80%以上，而对于财政、教育、医疗、卫生等领域的问责相对较少，对党委落实主体责任、党的领导等方面问责的例子相对较少。第二，从被问责主体上看，对党员的问责比较多，对党组织的问责不足。在实践中，问责几乎都是针对党员个体，鲜有针对党组织本身开展问责的，其中一个重要的原因在于对党组织开展问责的标准、手段在实践中难以把握。

3.问责程序日益规范化与问责简单化的现象并存

《条例》对问责工作的程序有了明确规定，使得问责工作有了制度依据。各地区各部门依规依纪有序开展问责工作，问责工作的规范性日益提高，但在一些地方依然存在问责简单化的现象，主要是问责工作开展程序不规范、随意性大。有的地方不认真分析实际情况，一旦出现问题，动辄启动问责、找人“背锅”。在作出问责决定前没有经过仔细调查，搞“一刀切”式问责。有的为了追求问责效率，没有进行充分调查和审理就给予相应处分。与纪律处分有明确的尺度相比，如何界定“责任”的标准在实践中比较困难，特别是难以证明干部履职状况与责任间存在的必然联系。根据笔者在有关纪检监察干部中进行的调研显示，一些地方在办理问责案件的过程中，由于害怕被上级批评为“执纪宽松软”，按照“简单归错”的逻辑，既没有对干部履职情况进行认真的调查核实，也没有认真分析其履职状况与责任后果之间有无必然的逻辑关系，一旦出问题就对领导干部开展问责。

4.问责效果精准化与问责工作泛化并存

随着问责工作规范化程度日益提高，许多地方结合自身实际制定了贯彻《条例》的实施办法，对问责情形和程序进行相应的规范，问责效果逐渐精准化，但是在实践中，问责泛化的现象依然存在，主要表现为以下三个方面：第一，问责目标泛化，缺乏针对性。问责的目的主要是追究领导责任，其对象是党员领导干部而不是普通党员。一些地方动不动就签“责任状”，搞“一票否决”，问责成为推脱责任的挡箭牌，成为一些领导干部追究下属责任的方法，只问“草帽”不问“官帽”的现象比较突出。根据吉林省纪委监委的调研，2018 年，吉林省共问责4个单位党组织、2112名党员干部，但县处级以上干部只有159人，占到总数的7.5%［2］。第二，问责内容泛化。问责应该紧紧聚焦党的领导、党的建设、党的事业等领域，但一些地方把一些具体工作也纳入问责的范围，比如，生态环境保护不力、植树造林目标没有完成等也成为问责的重点内容。第三，问责运用泛化，导致出现“多干事多问责、少干事少问责、不干事不问责”的局面，影响了干部干事创业的热情。

三、建立精准有效问责机制的对策建议

针对党内问责中出现的问题，2019 年3 月,中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》指出，有些地方把问责当成推卸责任的“挡箭牌”，要“实事求是、依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责”。为了解决过去一个时期问责工作中出现的泛化、简单化问题，以精准有效的问责来激发干部的责任意识和担当意识，2019 年9 月，中央重新修订《中国共产党问责条例》，进一步健全了问责的原则、内容、程序与方式。为进一步完善党内问责制，可以从以下四个方面进行推进。

1.进一步加大党内问责力度

由于一个时期管党治党中存在的“宽松软”现象，导致一部分干部责任意识淡化、担当精神缺失的问题还相对比较严重。实事求是地指出一个时期问责工作中存在的问题，并不是意图否认问责工作在管党治党的重要作用，而是希望通过进一步改进问责工作方式来激发干部的担当精神。当前问责工作在一些地区、部门开展得还很不够，这就需要进一步加大问责工作的力度，对不作为、不敢担当的干部形成震慑。针对问责主体作用发挥不平衡的问题，要进一步压实党委主体责任，改变纪检监察机关在问责工作中唱“独角戏”的局面。各级党委（党组）要担负起在全面从严治党中的主体责任，加强对本地区本部门本单位问责工作的领导，把责任一级一级传递到各级党组织身上，形成全党动手抓问责的局面。

2.进一步提升党内问责的精准性

党内问责是一项严肃的工作，它事关党员的各项权利，因此，要谨慎地开展问责工作。问责工作要按照事实充分、证据确凿、依据充分、责任分明、程序合规的原则开展。第一，明确问责的对象和内容。紧紧盯住党委（党组）、纪委（纪检组）和党的工作机关的主要负责人和班子成员开展问责，要制定相应的责任清单，明确问责的内容和边界。根据形势任务的改变和工作需要，动态化调整问责的重点和内容。第二，要进一步规范问责程序，坚持依规依纪开展问责。在问责启动、调查、报告、审批、实施各个环节都要加强制度建设，要履行相应的报告和审批手续，要与调查对象见面并充分听取调查对象的申辩意见。问责中除了依据事实和纪法两个定量以外，还要充分考虑被问责对象的态度这个变量，本着“惩前毖后、治病救人”的原则，综合研判后提出处置意见。强化对问责处理中的证据把关。证据是纪检监察机关定性量纪的重要依据。党内问责作为一项严肃的工作，需要有严密规范的程序进行把关，这就要求在证据审查标准上也要坚持严格要求。第三，为了保证问责工作的科学性，可以在问责工作中吸收社会力量广泛参与。一些重大责任事故发生后，可以邀请人大代表、专家学者、普通党员，共同参与对责任追究的分析，组织相关的听证会，广泛听取各方面的意见建议，使得问责工作更加科学。

3.进一步提升党内问责的协同性

党内问责工作想要取得良好的成效，就必须建立相互配套、有机衔接的体制机制，要把党内问责与容错纠错机制结合起来。从本质上看，责任追究与容错纠错二者之间并不矛盾，它们都是通过规范公共权力的运行来激发干部的担当意识，党内问责从惩戒的角度出发，对失责行为作出相应的处罚；而容错纠错则是从保护的角度出发，对干部创业干事中出现的失误进行宽容。习近平总书记提出“三个区分开来”的思想，实际上就是为了进一步鼓励干部敢于担当和敢于作为。党的十九大报告明确提出要坚持严管与厚爱相结合，建立激励机制和容错纠错机制。在这个思想的指导下，各地要结合自身的实际情况，制定关于容错纠错的具体办法。新修订的党内问责条例充分考虑了主客观情况的复杂性，设置了不予问责或免予问责的情形，以进一步为敢于担当的干部撑腰。除此之外，还要建立对不当问责的申诉、纠正和追责制度，被问责对象如果对问责决定不服，可以按照相关的程序提出申诉，要求问责机关对于问责中的不当行为予以纠正。以抗击新冠肺炎疫情中出现的形式主义、官僚主义为例，一方面要对于那些在疫情防控中不担当、不作为的干部予以问责；另一方面，要看到新冠肺炎疫情作为重大突发性公共事件，问题十分复杂、十分紧迫、由于信息不对称、紧急情况判断失误等出现过错很难避免，要在完善问责工作的同时，完善相应容错纠错机制，分析错误产生的大小、原因、情境、进行甄别对待，以免挫伤干部做事的积极性。

4.注重对问责成果的有效运用

问责是一项系统工程，一定要形成“失责—问责—省责—担责”的良性循环，而不能“一问了之”。问责工作要做好“后半篇文章”，就要注重对问责成果的有效利用。过去一个时期，在问责工作中出现的执行不力局面，导致问责效果不能落到实处。加强对问责成果的有效运用，要从以下三个方面入手：第一，加大问责决定执行力度，发挥问责震慑效果。及时把有关问责情况向纪检监察机关和组织部门通报，归入廉政档案和干部人事档案；被问责的干部要作出相应的书面检讨，并在民主生活会、组织生活会上作出相应的说明。第二，建立以案促改制度。对于典型的问责案例，可以采取通报的形式做好以案促改的工作。有关部门要及时总结一个时期问责工作的开展情况，对问责背后反映的政治生态、干部选拔等方面存在的问题进行有针对性的整治，并提出相关的完善和补救的建议。第三，建立被问责干部的激励关怀制度。对被问责的党员干部也不能一棍子打死，对于及时改正错误、表现较好的还可以继续提拔使用。