关于加强人大代表履职监督管理的实践与思考——以潍坊市人大常委会代表工作探索为例

人大工作的主体是代表、力量在代表、质效看代表。做好代表工作、发挥好代表主体作用，是保障人民当家作主，促进新时代人大工作创新发展的基础和保证。在优化代表履职服务基础上，加强对代表履职的监督管理，是促进代表强化职务意识、发挥主体作用的有效手段。对此，笔者就潍坊市人大常委会加强代表履职监督管理的探索实践进行了调研思考，并结合其它地区人大的探索实践，对存在的问题进行了剖析，提出了下步工作的完善路径和对策建议。

一、加强新时代人大代表履职监督管理的必要性和可行性

（一）加强人大代表履职监督管理是遵循公权力运行规律和贯彻中央决策部署的政治要求。“有权必有责、用权受监督”和“没有不受制约的权力”是公权力行使的客观规律和基本共识。党的十八大以来，党和国家对强化公权力运行监督作出体制性重构和系统性安排，持续增强各相关主体的职务意识，大力规范各相关主体的权力行使，促使其更好履职尽责、推动发展。2016年，中央下发《关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》（中发〔2016〕3号），对加强人大代表履职监督管理作出顶层部署。党的十九大更是对发挥代表主体作用，建设同人民群众保持密切联系的代表机关提出明确要求。全国人大常委会认真贯彻中央决策部署，鲜明提出要像重视立法、监督工作一样重视代表工作，强化举措更好激发、发挥代表主体作用。综上所述，系统性加强代表履职管理与服务，促进人大代表更好为民代言、推动发展，是顺应时代大势和遵循公权力运行规律的客观要求，也是贯彻中央决策部署、加强“两个机关”建设的具体体现，应摆在突出位置、提上重要议程，积极进行探索、大力予以推进。

（二）加强人大代表履职监督管理具有权威可靠的法理依据。宪法第七十七条规定，“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督”。宪法第一百零二条和地方组织法第三十八条规定，“省、市人民代表大会代表受原选举单位的监督，县、乡人民代表大会代表受选民的监督；原选举单位和选民有权依照法定程序罢免由他们选举的代表”。监察法规定，“一切国家机关和一切从事公务、履行公职的人员都要接受监督”，这自然包括对国家权力机关组成人员即担任人大代表这一法定职务人员的监督。代表法第五章“对代表的监督”部分，通过第四十五至第五十条内容，对代表接受原选举单位和选民监督、正确处理从事个人职业活动与执行代表职务关系、暂停执行代表职务、终止代表资格等作出规定。显而易见，我国宪法、地方组织法、监察法和代表法为加强代表履职监督管理提供了权威可靠的法理依据。

（三）加强人大代表履职监督管理是促进代表主体作用发挥，推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。人大代表是人民代表大会的主体，代表人民利益和意志行使国家权力。人大代表的职务执行和主体作用发挥，直接关系国家根本政治制度和国家治理体系功效，关系人民当家作主实现水平。当前实践中，由于对代表履职成效缺乏量化标准和具体评价机制，代表干与不干、干多干少、干好干坏差别不大，加上不同程度存在“重换届轻平时、重产生轻管理、重服务轻约束”现象，导致部分代表当选后职务意识不强、履职不尽责，影响了人大工作开展和国家权力机关形象。因此，加强代表履职监督管理，对促进代表强化职务意识，围绕党和国家工作大局更好履职尽责、发挥作用，进一步健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治，推进国家治理体系和治理能力现代化具有特殊意义和重要作用，是新时代人大工作面临和亟需解决的重要课题。

二、潍坊市人大常委会加强代表履职监督管理的探索实践

潍坊市包括12个县（市、区）、62个乡镇，常住人口935.15万人，本届共依法产生了各级人大代表9095人。换届以来，潍坊市人大常委会认真贯彻中央决策部署和省、市委工作安排，立足潍坊实际和工作需要，就加强代表履职监督管理，促进代表主体作用发挥作了积极探索，取得了良好成效。

（一）落实一项要求，推动代表履职监督管理常态化。为落实上级人大对代表工作的指导意见，提升代表履职质效，在充分借鉴外地先进经验和深刻分析往届履职情况基础上，潍坊市委主要负责同志提出，要坚持问题导向，强化服务保障，严明代表出席会议、参加活动纪律规矩，加强对代表履职的监督管理，促进代表更好依法行使职权、发挥作用。为抓好这一要求的落实，潍坊市人大常委会将其作为本届履职重点，旗帜鲜明提出来，摆上重要议程，常态化抓紧抓实。着眼提升工作的针对性、实效性，深入开展调研和对标学习，制定完善《潍坊市人民代表大会代表履职守则》，印发《关于依法履职、充分发挥代表作用有关问题的通知》，对代表加强思想政治建设、出席会议参加活动、联系群众、履行职责、改进作风等作出规定。举办两期代表履职学习班，开展专题讲座、高校培训、小组学习等80余次，引导代表增强职务意识，不断提升履职能力，更好履职尽责。

（二）规范两项建设，推动代表履职监督管理模块化。一是加强代表小组规范化建设。代表小组是代表依法履职、开展活动的基本形式。为加强代表小组建设，提升代表履职组织成效，制定印发《全国和省代表小组规范化建设意见》《市人大代表小组规范化建设实施意见》，编印《潍坊市代表小组规范化建设概览》，拨付专门经费，指导住潍坊1个全国代表小组、6个省代表小组和36个市代表小组优化设备、完善制度、规范工作，实现小组活动有场所、有制度、有计划、有档案、有实效、有保障。明确提出代表每年参加小组活动不得少于4次，压实召集人和联络员责任，定期开展评比检查，实现了代表履职可量化、成效能检验。二是加强代表基层联络站规范化建设。坚持重心下沉，把社区作为代表活动的重要阵地，指导县（市、区）依托社区服务中心建立社区人大代表活动（接待）站，公开社区内人大代表的联系电话和接待选民的时间安排，每月固定日期组织代表轮流进站接待选民，听取意见，解决问题。对于群众反映的事项，能当场答复的当场答复，不能当场答复的，通过镇街人大工作机构按管理权限转交有关部门单位处理并反馈选民。目前，全市共建设371个社区代表活动（接待）站，实现了基层一线代表联系群众阵地平台全覆盖。

（三）建立三个系统，推动代表履职监督管理网络化。一是建立代表信息管理和履职移动终端服务系统。紧跟现代信息技术发展潮流，建立潍坊市人大代表信息管理系统，同步开发移动终端APP，打造代表履职的“掌上阵地”。系统共分通知公告、在线学习、会议报名、议案建议、人事任免、代表心声、评先树优、代表履职等18个功能模块，涵盖人大工作和代表履职的方方面面，为代表执行职务、发挥作用提供全天候服务。二是建立代表意见建议征集管理系统。依托潍坊人大网，建立代表意见建议征集管理系统，设调查问卷、网上信访、地方立法征求意见三个模块，就全市和常委会重点工作及时征求代表意见、集聚代表智慧。三是建立代表履职档案系统。依托代表小组，坚持线上线下双轨制，为代表建立履职档案，对代表在人代会期间出席会议、审议发言、提出议案建议和闭会期间参加学习培训、中心组（小组）活动、视察调研、执法检查、列席常委会议及监督支持“一府一委两院”工作开展等情况进行记录。档案可在线查阅，定期在一定范围内公开，有效提振了代表履职的自觉性和主动性。

（四）健全六项机制，推动代表履职监督管理规范化。无规矩不成方圆。制度机制是加强监督管理的有效手段。为立好代表履职标尺，发挥制度机制硬约束，潍坊市人大常委会重点健全完善了六项机制。一是健全常态化联系机制。制定《潍坊市人大常委会关于加强与代表联系和代表与群众联系的意见》《主任会议成员分工联系代表小组意见》《邀请人大代表列席市人大常委会会议办法》等一系列工作规范，就密切常委会与代表、代表和群众的联系作出立体化制度安排，促使代表深入群众、听取意见、解决问题。换届后，先后组织常委会组成人员联系代表3800多人次，代表联系群众3万余人次。二是健全调研牵头人和重点发言人机制。针对调研不深、审议不透、针对性不强等问题，建立实施调研牵头人和重点发言人制度。在工作分工环节，年初制定计划同步将议题分解到每一名常委会组成人员和代表，根据专业特长和研究领域确定调研牵头人和重点发言人，做到一年任务早知道、工作责任早明确。调研环节，由调研牵头人围绕议题提前组织深入调研，重点发言人全程参与、进行深度思考。分组审议环节，由重点发言人汇总常委会组成人员和列席会议代表审议内容，形成发言提纲。联组审议环节，由重点发言人聚焦议题作专题发言。换届以来，先后有198名代表担任调研牵头人，96名常委会组成人员或代表担任重点发言人。三是健全纪律约束机制。严明代表出席会议、参加活动纪律要求，强调代表要优先执行代表职务，把出席人大会议、参加人大活动放在第一位，规定除生病住院、参加重要外事活动、参与救灾救险或处理突发事件等特殊情况，一律不得请假。建立代表出席会议、参加活动情况半年通报制度，先后对缺席市人大常委会会议次数较多的1名委员、缺席市人代会次数较多的17名代表进行了通报，对4名代表进行了约谈。四是健全述职评议机制。深入总结以往工作经验，制定实施意见，就本届代表述职评议工作作出部署，对不认真履职代表作出限制性规定，明确4种不得评为“称职”等次的情形。要求召开常委会会议或专题述职评议会，听取代表述职汇报（口头述职不低于三分之二），按“优秀、称职、基本称职、不称职”四个档次进行电子表决或无记名投票测评，评议结果当场公布、记入代表履职档案。其中，第一次评议不称职的，可再次述职接受评议，仍不称职的要劝辞代表职务。目前，已组织211名市人大代表和31名住潍坊省人大代表开展述职接受评议。五是健全评选表彰机制。着眼树标杆、立典型，打造身边可学可比的榜样，制定印发《关于评选履职优秀市人大代表的通知》，确定每届两次、每次按10%左右比例进行评选。评选综合考虑代表的政治素质、廉洁勤政、工作业绩、群众威信，重点考察代表履职成效特别是服务大局、为民代言情况，结合述职评议成绩，按照“确定名额—原选举单位推荐—征求人大、纪检、组织、信访、市场监管等部门意见—公示—主任会议研究—常委会会议表决—颁发证书和纪念章—新闻媒体公布宣传”步骤进行，获评优秀作为推荐连选连任的重要依据。本届已评选73名履职优秀市人大代表，有效激发和带动了代表主体作用的发挥。六是健全代表退出机制。加强代表履职管理结果运用，明确对违法违纪、不作为和不称职代表的处置措施，先后责令8名违法违纪代表辞去职务，对1名连续3次缺席市人代会的代表进行了劝辞。通过健全“联系、约束、评议、表彰、退出”全链条机制，较好地实现了以制度管人、靠制度办事。

（五）开展五项活动，推动代表履职监督管理实效化。代表履职管理成效，最终体现在作用发挥上。潍坊市人大常委会坚持重要工作征求代表意见、重要活动邀请代表参加，积极创造条件推动代表唱主角、站前台、作表率。一是开展重大决策问策活动。紧紧围绕经济社会发展和全市工作大局，及时就党委决策、政府推动、人民关注的重点工作、重大问题，以座谈会、代表信息管理系统、代表建议征集系统、个别访谈等多种途径和方式向代表问策、征询意见，推动代表履职向中心聚焦、为大局发力。换届以来，先后向市委、市政府提交征求意见专项报告21件、意见建议3000余条，为相关工作开展提供了有力借鉴。市委、市政府主要负责同志多次作出批示予以肯定，要求认真吸收、抓好落实。二是开展年度主题活动。坚持每年一个主题，接续开展“听民声、访民意”“联系群众、促进发展、走在前列”“牢记使命、履职为民”系列主题活动，组织代表深入基层一线，大力开展政策宣讲、联系群众、听取意见等活动。各级代表围绕乡村振兴、脱贫攻坚和民生热点走访联系群众1.2万人次，推动解决了群众关注的一批急难愁盼问题。三是开展跨区域交流和联组活动。聚焦提升闭会期间代表履职成效，在开展常规调研视察活动基础上，组织12个县（市、区）的代表结成6对开展跨区域异地调研，组织住潍坊全国和省、市、县、镇五级代表开展联组活动，组织金融、律师、企业等领域代表开展专业小组活动，加强了代表交流，提升了履职成效。四是开展会前集中调研活动。每年人代会前一个月，组织代表开展集中视察和“代表联系月”活动，引导代表深入基层、沉到一线摸排情况，听取群众和原选举单位意见，为审议大会报告、提出高质量议案建议做好准备。五是开展抗疫救灾活动。在2018、2019年潍坊抗洪救灾和今年疫情防控中，分别发出倡议书，号召全市各级代表带头投入抗洪救灾和疫情防控，发挥好示范表率作用。广大代表积极响应，立足岗位担当作为、拼搏奉献，分别捐款捐物折合1.27亿、4400多万、5800多万元。

三、当前工作中存在的问题及制约因素分析

与其它地区人大的探索实践一样，潍坊市人大常委会在加强代表履职监督管理进程中，也遇到了一些面上存在的共性问题和制约因素。

一是思想认识有偏差，一定程度存在不愿监督、不敢监督问题。从产生方式和法理遵循看，对代表实施监督的主体是选民或原选举单位。但受监督意识、监督时间、监督能力和监督途径的制约，现实中除个别选民因利益冲突或个人矛盾通过举报、信访等方式监督代表，真正立足督促代表有效履职而进行监督的行为较为少见。从目前各地人大实践看，对代表履职监督管理的大量工作是由各级人大常委会或乡镇人大主席团根据上级部署、党委要求或工作需要而组织实施的。有人认为人大常委会或主席团对全体代表负责，对代表履职只能服务、不宜管理，在对代表履职监督管理上顾虑重重、底气不足、放不开手脚，存在不想管、不愿管、不敢管的问题，没有实现思想观念和工作实践的与时俱进。

二是受体制和结构性因素制约，一定程度上存在不便监督、监督不畅问题。从直接选举的代表情况看，有的代表特别是“派选”代表，因工作单位不在原选区，除换届时作为“候选人”与选民见面，当选后除有硬性任务很少再回原选区，更难以对他们开展有效监督了。对于生活、工作在原选区的代表，因缺乏有效途径、方式和机制，选民也难以对他们的履职进行常态化、实质性监督。从间接选举的代表情况看，对代表实施监督的主体为选举产生他们的各级代表大会，但实践中尚未探索出成熟有效的监督方式。进一步讲，代表大会原则上每年只召开一次，且时间短、议题多、任务重，若代表都向大会述职，时间和质量也很难保证。若有的代表因工作变动产生所属代表团的调整，虽然他仍是同级人大代表，但无法继续接受选举产生他的代表大会的监督。此外，因在结构上要保证代表的广泛性、代表性，也一定程度“牺牲”了代表的专业性。部分代表新当选后对自己的权利、义务和如何履职都不熟悉，且都为兼职，未形成固定信息公开机制，代表与群众、代表与代表之间的联系不够紧密，“代而不表、表而不代”现象仍不同程度存在。

三是法律规定不具体，一定程度存在不好监督、不能监督问题。目前涉及代表履职监督管理的立法还不够完善，虽然宪法、选举法和代表法等对代表接受原选举单位或原选区选民的监督作了权威性、原则性的规定，但缺乏对内容、时间、程序和方式方法等的明确规定。立法缺失或相对原则化，一定程度导致对代表履职监督管理从法律遵循方面难以具体化，不好操作落实，选民和原选举单位对代表履职的监督管理比较被动，特别是对不开展活动、不认真履职的代表和代表的消极履职行为难以有效制约。当前很多工作主要依靠各级人大常委会制定出台办法或措施来推进，对代表履职的实质性约束不够。

四是评价体系不健全，一定程度存在不好评估、不好量化问题。与对党员干部的监督管理体系建设相比，对人大代表的履职监督缺乏具体量化标准和有效评价机制，导致对他们的履职成效难以进行客观、准确界定。实际工作中，代表的履职积极性很大程度上取决于个人觉悟、性格和责任意识等主观因素，干与不干、干多干少、干好干坏差别不大。有的代表在个人事业、岗位职责与执行职务发生冲突时优先选择照顾前者，有些代表进站后只是看看报、喝喝茶坐等群众上门，有些代表不主动按规定对履职情况进行登记，使一些工作处于“空转”，没有发挥出应有的效能。

五是成果转化不到位，一定程度存在监督不力、监督失效问题。主要体现在三个方面：一是在监督处置措施上，由于种种顾虑和需要照顾各方面影响，往往出现从轻、从缓甚至变通处理现象。比如，对因有违纪违法行为需启动罢免程序的代表，往往采取劝辞办法进行处理。二是除非有严重履职不当甚至违纪违法行为导致“一票否决”，或迁出、调离本行政区域等特殊情况，履职好坏对代表身份无实质性影响，一般都能任满一届。三是代表履职激励机制落实不到位，代表履职成效在换届推荐连选连任时占比权重不高、体现不充分，甚至不在参考范围之内，履职好坏对多数代表来讲不具有实际意义。

四、对下步工作的意见建议

加强代表履职监督管理是一项整体工程，需要不断优化工作格局，进一步增强工作的系统性和针对性，更好促进代表履职意识、履职能力和履职成效的提升，进而带动人大整体工作的开展。

（一）转变思想认识，把加强代表履职监督管理摆上重要位置，做到想管、敢管。人大代表是人民代表大会的主体，代表作用发挥直接体现人大工作质量和水平。若代表履职中没有监督、缺乏制约，容易造成履职不力。要更好实行人民民主、保证人民当家作主，就必须加强对代表履职的监督，督促代表依法有效执行职务、更好发挥主体作用。随着我国社会主义民主政治进程的推进和公众权利意识、监督意识、法律意识的增强，社会各方面对代表履职的期望越来越大、要求越来越高，这对加强代表思想政治建设，强化代表履职监督管理提出了新的更高要求。因此，要从思想上正本清源，切实转变不能管、不想管、不敢管的错误观念，把加强代表履职监督管理摆上重要议程，多措并举，综合施策，把有关工作做实做细做到位。

（二）把好源头关，提升代表队伍的专业性，确保好管、好用。积极争取党委支持，在提名推荐代表人选、常委会组成人员人选时，更加注重专业搭配、更多考虑履职需要，把好代表的素质关、结构关，切实把能担当、善履职的代表选出来。坚持对党忠诚、对人民负责、对法律敬畏原则，通过履职承诺、述职评议等方式，引导代表树立“人民选我当代表、我当代表为人民”的理念，增强“一名代表一面旗帜、一届代表一生荣誉”的使命感和责任感。加强代表专业能力建设，强化日常学习培训和引导，持续提升代表法律水平和专业知识。积极搭建平台，让代表更多了解中心工作、参与决策过程、掌握工作进度，为代表知情知政、执行职务创造条件，解决说“岗位话、系统话、地方话”的问题。加快推进代表履职信息化建设，依托专门委员会探索设立专业代表小组，发挥好代表的专业优势，不断提升代表履职的针对性和实效性。

（三）完善法律规定，优化代表履职监督管理的制度供给，做到能管、善管。顺应实践需要，在优化选民和原选举单位监督路径基础上，从法律上明确各级人大常委会和乡镇人大主席团对代表履职监督管理的主体义务，从源头为各级人大常委会加强代表履职监督管理提供遵循。加快立法或修法步伐，进一步细化对代表履职监督管理的内容、时间、方式、程序和指标体系，使之具体化、可操作、能落地，让各项工作更加有序有力有效开展。坚持从法律规范和实际工作需要出发，细化对履职不作为、不称职，群众不满意和违法乱纪等不同情形的处置措施，明确标准、规范流程，让不愿履职、不能履职、履职无效的代表及时退出代表队伍。

（四）压紧压实责任，推动代表履职监督管理落实落地，做到细管、真管。健全完善代表综合评价体系，抓好对代表任职资格的准确评价，确保好中选优、把好“进口关”。强化对代表履职成效的科学评价和结果运用，将其作为奖优罚劣、连选连任依据，杜绝干与不干一个样、干好干坏一个样的现象。完善代表履职日常管理和选民群众监督制度，探索代表姓名、单位、联系方式和所提议案建议向选民和社会“双公开”机制，使代表人人肩上有担子、个个心里有劲头。制定代表履职行为规范，进一步界定代表执行职务、参加活动范围，倒逼代表担当作为、履职尽责。加大代表履职经费保障力度，推动市县党校设立人大干部、人大代表培训班，将人大理论学习纳入主体班次，加强代表业务培训，更好保障代表履职。

（五）紧扣中心大局，有效促进代表主体作用发挥，做到管好、管用。坚持围绕中心、服务大局，创造条件让代表唱主角、站前台、作表率。进一步拓宽代表知情知政渠道，定期围绕全局性、根本性、长远性问题开展专题学习，坚持重大决策、重要工作开门问策、听取代表意见，促进代表履职与中心工作深度融合。坚持邀请代表列席常委会会议，及时就常委会年度工作、立法计划、监督重点等征求代表意见，广泛组织代表参加常委会调研、视察、执法检查、建议督办等工作，促进代表履职与常委会工作密切衔接。定期组织代表开展走访调研、为民代言、会前联系月等活动，推动代表进百姓门、听百姓声、解百姓愁，促进代表履职与群众期盼有效呼应。