强化“立法中评估” 提高地方立法质量

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党的十八大以来，习近平总书记在一系列重要讲话中阐述了科学立法在推进全面依法治国进程中的重要性，指出“越是强调法治，越是要提高立法质量”“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。近年来，省人大常委会围绕深入推进科学立法，提高地方立法质量，进行了有益探索，开展立法中评估就是其中重要一环。

根据立法法第三十九条规定，拟提请常务委员会会议审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常务委员会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。立法中评估是开门立法的创新实践，省人大常委会今年在制定《山东省优化营商环境条例》过程中，首次开展了立法中评估，取得了良好的效果。

2019年11月，省十三届人大常委会第十五次会议对《山东省优化营商环境条例（草案）》进行了初次审议。该条例涉及深化“放管服”改革、激发市场主体活力、推动全省经济高质量发展的一系列经验总结和制度创新，涵盖领域广、涉及部门多、社会关注度高。为提高条例制度设计的精准度和前瞻性，确保法规“立得住、行得通、真管用”，省人大常委会通过立法调研、“返场听评”、重点问题评估等方式对条例草案开展了立法中评估。今年2月上旬，常委会法工委通过省工商业联合会和省企业联合会向部分企业、企业家代表、行业协会商会书面征求了意见。在此基础上，分步骤、有重点地对条例草案进行了评估。

赴地方立法联系点调研，充分听取企业家的意见和建议。省人大常委会充分发挥地方立法联系点引导和协助基层参与立法、建言献策的桥梁作用，推动地方立法联系点协助做好地方性法规草案征求意见、调研论证和修改工作。4月13日，省人大常委会党组副书记、副主任王良带队赴地方立法联系点山东省企业联合会（山东省企业家协会）进行调研座谈，全面了解企业全生命周期中遇到的困难和问题。座谈会上，从企业获得感和制度落地见效的角度，与会人员就条例草案修改稿涉及的重点问题和主要内容进行了深入讨论和交流，着重就企业开办注销便利化、项目审批精简、惠企税收政策落实、扩大对外开放等具体规定进行了评估。

充分听取民营企业的意见和建议，力求破解民营企业发展难题。民营企业的健康发展为激发市场活力，建设现代化经济体系，推动我省经济高质量发展具有十分重要的意义。省人大常委会积极发挥工商业联合会支持和引导民营企业反映诉求、推动立法的纽带作用，拓宽工商业联合会依法维护民营企业合法权益，加强行业发展分析，凝聚法治共识，为立法决策提供专业意见和建议的渠道。4月14日，省人大常委会副主任王随莲召集省工商业联合会开展座谈，将前期向省工商业联合会征求立法意见和建议的采纳情况予以反馈，并围绕破解民营企业发展难题，就市场准入、融资增信、审慎监管、发挥行业协会商会作用等规定开展评估，进一步听取了民营企业和行业协会商会代表的意见和建议。通过同省企业联合会和省工商业联合会开展的这两场“返场听评”，一方面弥补了书面征求意见缺少问题探讨和互动环节的不足，能够了解书面意见背后的鲜活事例，更能准确摸清企业的立法需求和所提意见背后的实际情况和问题根源；另一方面通过对采纳意见的反馈，充分体现对提出立法意见人员的尊重，更能凝聚立法共识，激发公众有序参与立法的积极性，切实提高群众的立法获得感。

开展综合评估，对法规预期效果、制度创新和完善空间等进行全面论证。3月初，常委会法工委委托山东大学地方立法研究服务基地对条例草案修改稿进行综合评估，并就调研中反映强烈的难点问题和重要制度设计，请相关部门和立法顾问对法规的制度创新、可操作性和实施预期效果进行论证。4月21日，省人大常委会副主任王云鹏召集评估座谈会，围绕法规实施的预期社会效果、主要制度规范的创新性和可操作性、尚需完善的内容等，组织省高院、省发改委、省商务厅、省国资委、山东大学地方立法研究服务基地等部门单位的专家就“一次办好”改革、金融信贷支持、优化企业破产程序等相关制度进行综合评估，并听取了修改意见和建议。开展综合评估，对专业性很强的问题，充分发挥地方立法研究服务基地和立法顾问的智库和外脑作用，为条例草案的修改完善提供了智力支持，同时通过全面分析研判，研判制度设计的前瞻性，论证具体规范的可操作性，确保制度设计在条例实施后能够落实落地。

开展立法中评估后，常委会法工委对立法中评估提出的意见和建议进行了梳理、研究，对企业反映强烈的堵点、难点问题作了论证研究，对条例草案进行了修改完善，从体制机制落实落地层面增强条例的可操作性和精准度，突出条例的规范和约束作用，同时为后续改革创新留出空间。9月25日，《山东省优化营商环境条例》经省十三届人大常委会第二十三次会议审议通过，将于2021年1月1日起施行。针对在立法评估中各方面反映的突出问题，立法中评估成果体现在条例的具体条款中，主要有以下几个方面。

建立各类市场主体公平竞争的市场环境。一是规定国家规定的市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可依法平等进入，各级政府和部门不得颁布施行歧视非公有制市场主体的政策措施；明确规定涉企经营许可事项推行“证照联办”“一业一证”。二是为解决民营企业、中小企业融资难融资贵等问题，明确建立融资增信支持体系，完善融资担保风险补偿机制，并确定企业融资服务平台责任部门。三是为打造对外开放新高地，优化外贸外资企业经营环境，将推行的国际贸易“单一窗口”上升为法规，建立口岸收费目录清单制度，实施全程通关流程电子化。四是为加快“僵尸企业”出清，建立企业破产工作协调机制，协调解决企业破产启动、职工安置、资产处置、信用修复、涉税事项处理、破产企业重组等问题；建立破产案件财产处置联动机制，加大破产企业职工权益保障力度。

构建高效便捷的政务服务体系。一是完善以标准化为基础的政务服务体系，统一政务事项服务标准，线上线下一个办理平台，实现同城通办、异地可办；要求政府及部门优化政务服务事项办理流程，并在规定办理时限内尽快办结政务服务事项。二是确立政务服务事项办理告知承诺制，明确适用范围、基本程序。三是建立全省一体化在线政务服务平台，完善政务基础信息数据库，加强电子印章、电子证照和电子档案在政务服务中的互认共享和推广应用。四是加强不动产登记相关信息共享，优化登记办事流程，实行不动产登记、交易和缴税一窗受理、并行办理。五是明确建立工程建设项目报建审批事项清单制度，通过健全系统平台，实现统一受理、多规合一、并联并审。

建设公平公正的法治环境。一是创新包容审慎公平公正的监管体系，在市场监管领域实行部门联合“双随机、一公开”监管。二是严禁执法“一刀切”，审慎严格把握要求市场主体限产、停产的适用范围和程序，减少对市场主体生产经营活动的影响。三是建立健全纠纷多元化解机制，合理配置纠纷化解资源，整合公共法律服务资源，为市场主体提供优质精准的法律服务。

健全监督保障机制。一是建立经济运行监测长效机制，强化经济运行、公共卫生、金融安全、社会就业等领域风险预警。二是统筹推进突发事件应对和经济社会发展工作，采取强化财政金融政策支持等措施，支持、推动各类市场主体开展生产经营。三是创新人才工作机制，制定人才培养、引进、评价、激励和服务保障等措施，为吸引、留住、用好人才提供政策支持。四是建立畅通有效的政企沟通机制和联系服务制度，健全投诉举报和查处回应制度，帮助市场主体解决生产经营活动中遇到的问题。

下一步，省人大常委会将在此次开展立法中评估尝试的基础上，继续开展立法中评估探索，进一步汇聚社会各界和广大人民群众的立法合力，使制定的法规真正符合经济社会发展的客观规律，反映人民意志，得到人民拥护。