巴西参与全球治理：卢拉和博索纳罗政府的比较分析

何露杨

（中国社会科学院拉丁美洲研究所 北京 100007）

作为新兴国家的重要代表、世界第九大经济体、西半球最大的发展中国家，巴西通过积极参与全球治理，旨在塑造国家形象、提升国际和地区威望的同时，为国内经济社会发展营造良好的环境。20 世纪70 年代以来，在全球化发展和全球治理议题重要性上升的背景下，巴西对全球治理的认识及参与全球治理的立场与政策经历了一个逐步演变的过程，并于卢拉政府时期形成了较为系统、成熟的外交理念和模式。2019 年博索纳罗政府执政以来，巴西在经济、环境和地区一体化等全球治理议题上的政策立场出现一定变动。本文从回顾、梳理巴西的全球治理参与出发，重点比较卢拉政府与博索纳罗政府时期巴西参与全球治理的政策立场和特点，并就巴西对外政策走向做初步的预判。

一、巴西参与全球治理的演变

随着全球化快速发展，全球治理议题逐渐上升为国际关系和合作议程的重要内容。基于国内外形势发展和外交政策调整，巴西的全球治理参与总体上经历了从消极应对到积极作为、由被动参与至主动贡献、从规则接受者到规则参与者、由守转攻的演变过程，并于卢拉政府时期达到顶峰，形成逻辑清晰、目标明确的参与理念和模式。巴西的全球治理参与有着较明显的阶段性特征，不同阶段对于全球治理的认识有所差别，导致参与全球治理的政策和实践相异。

（一）20 世纪70-90 年代

在20 世纪90 年代以前，尽管全球治理理论尚未正式提出，但国际社会已经开始尝试“通过具有约束力的国际规制解决全球性问题，以维持正常的国际政治经济秩序”[1]，可以说是全球治理的雏形阶段。受军政府以保护主义为导向的发展理念影响，这段时期巴西的外交政策带有较浓重的保护主义色彩，导致其国际事务参与总体上呈现较为疏离的被动应对状态，如将环境治理议题视作西方国家保持自身优势、阻碍巴西发展的阴谋，在联合国人类环境会议上强烈捍卫本国发展权[2]。同时，巴西早期的全球治理参与紧紧围绕自身发展和地区安全两大主题，局限性较为明显。在20 世纪80 年代拉美债务危机的背景下，债务问题占据了巴西的国际议程。在与美国政府、国际私人投资基金和国际金融机构的谈判期间，巴西多次拒绝国际货币基金组织提出的政策调整，导致双方谈判数次中断，进程颇为艰难。与此同时，在关贸总协定内，巴西努力阻止将服务和知识产权等新议题纳入乌拉圭回合谈判，在药品专利和信息技术问题上与美国展开多轮周旋。在美国“301 条款”的贸易制裁威胁和单边报复之下，巴西通过谈判与其进行一次次正面交锋。地区治理层面，巴西加入孔塔多拉支持集团，为保障地区的和平稳定积极斡旋。

随着1985 年军政府下野和再民主化，20 世纪80 年代后期巴西在全球经贸、环境等治理议题上的立场开始出现松动。在乌拉圭回合谈判中，从阻碍议程逐步展现灵活度到最后同意将知识产权、服务、投资等议题纳入多边贸易谈判的议程之中。在外部压力下，巴西政府采取了一些环保措施，如成立巴西环境和可再生自然资源研究所、使用卫星数据监测亚马孙地区的毁林情况、出台保护亚马孙雨林计划的法律。即便如此，这段时期巴西的全球治理参与整体上呈现防御、戒备状态，处于相对“守”势。

（二）20 世纪90 年代

冷战结束后，世界发生深刻变化，全球治理的重要性日益显现，其理论研究和实践影响均受到国际社会的广泛关注。伴随国家再民主化的平稳推进和全球化的迅速发展，巴西逐步转向市场经济和自由贸易的发展理念，其全球治理参与从过去被动适应的思维模式中解放出来，调整为主动参与、积极配合的模式，即通过参与全球治理议题，在自身能力范围内调整和重塑环境，维护国家利益，在多边经贸议程中接受新的议题、遵守国际规范和制度。

环境治理方面，巴西主办了 1992 年的联合国环境与发展大会，并作为主办方第一个签署《联合国气候变化框架公约》。在联合国气候变化谈判中采取积极立场，做出建设性贡献，如提出建立清洁发展基金和发达国家在减排中的“历史责任”概念。在人权和发展议题上，再民主化以来，巴西重新加入人权保护的国际体系并持续改善国家形象，对外表明对人权的承诺，强调国际议程中的发展权，推动国际关系和联合国安理会的民主化。在国际安全领域，巴西相继签署《四方协议》《核不扩散条约》等重要文件。地区层面，随着域内国家关系的改善，在开放的地区主义指导下，巴西有意识地团结周边国家，打造参与国际事务的平台，巩固自身的地区强国地位，南共市就在此背景下孕育而生。

纵观20 世纪90 年代，尽管国内经济发展的不稳定在一定程度上限制了巴西的全球治理参与，如在减排、减少毁林问题上缺乏实质性进展，但巴西捕捉到了深刻变革世界中的风险与机遇，开始寻求竞争性地参与国际事务，体现出时任外长拉斐尔提出的巴西外交政策“创造性适应”和“前瞻性”[3]14的思想方针。总体而言，这段时期巴西的全球治理参与呈现“由守转攻”的态势。

（三）21 世纪以来

进入新世纪以来，全球化加速深入发展，不断涌现的全球性问题得不到有效解决，全球治理赤字日益严重。而伴随经济的快速崛起，新兴国家要求改变二战以来的全球治理体系、分享更多权力的呼声也越来越高。在 2008 年金融危机的催化下，全球治理改革势在必行。身为新兴经济体的重要代表，在追求平衡和多元化的外交政策指导下，巴西将参与全球治理作为促进经济发展、维护国家主权、提升国际影响力的重要途径，在参与、配合行动的基础上更进一步，强调通过主动贡献对全球治理及其改革进程施加积极影响。

巴西在联合国发展议程中推广本国的“零饥饿”计划，为解决全球粮食安全和贫困问题提供方案；参与联合国维和行动，积极推动安理会改革，争取常任理事国席位；推出自主减排计划、在发展中国家和发达国家间积极斡旋协调立场，发挥自身优势，以期在气候变化问题上掌握更大话语权。同时，巴西加大南南合作力度，通过印巴南对话论坛、金砖国家、基础四国等集团的机制化，致力于在国际政治、经贸、安全、气候等领域形成一股谈判力量，提高新兴国家在国际规则制定中的话语权，共同推动全球治理改革、实现国际关系民主化。地区层面，巴西一方面通过深化南共市建设、打造南美国家联盟、参与拉共体活动，提高区域组织的一体化水平，增强地区国家的集体议价能力。另一方面，巴西积极参与地区热点问题和突发事件的解决，发挥地区大国作用、巩固区域主导权。此外，值得一提的是，卢拉总统将卡多佐政府时期开启的“总统外交”发扬光大，身体力行带领巴西成为全球治理舞台中的一颗耀眼明星。

21 世纪以来，在国家实力快速增长的保障下，巴西以全球治理改革为契机，通过积极作为、主动贡献的建设性参与，同国际社会携手应对全球性问题的挑战，致力于打造世界政治经济新格局。在卢拉政府对外交的重视及总统的亲力亲为下，这段时期见证了巴西从全球治理行动参与者到全球治理新格局推动者的转变，巴西的全球治理参与升级至攻守兼备的相对“攻”势。而之后，受全球经贸环境和国内政治危机影响，巴西国家发展遭遇多重逆风，维持国内政治稳定、恢复经济发展成为继任的罗塞芙和特梅尔政府的工作重心，导致巴西对全球治理议题的重视程度和投入有所下降。

二、卢拉政府时期的巴西全球治理参与

作为地区大国和全球新兴经济体代表，巴西将全球治理视作扩大国际参与、提升国家形象、推进大国外交的重要路径。相较前几届政府，卢拉政府对全球治理议题的重视程度和精力投入明显增加，巴西在联合国改革、全球经贸、安全、气候、发展等多个治理议题上表现抢眼，多次扮演化解进程僵局、推动谈判达成的重要角色，成为国际社会关注的焦点。通过参与全球和地区治理规则的制订、推动治理体系和机制改革、创新治理理念并落实治理行动，巴西在全球治理中的建设性参与总体上围绕服务国家发展、巩固地区主导权和提升国际影响力三个目标。期间，巴西的全球治理参与呈现出以多边主义为指导原则、在治理议题上有所侧重、在路径选择上多管齐下、发挥内外联动的模式优势等特点。

（一）巴西参与全球治理的目标

1. 服务国内发展

为国家经济的稳定增长创造有利的外部条件是巴西外交的首要宗旨。卢拉总统在2003 年1 月1日就职演说中谈及新政府外交政策时明确表示，“巴西的外交行动首先是国家发展的工具，通过扩大对外贸易、获得先进技术、吸引生产投资，巴西对外关系的发展应致力于改善巴西民众的生活条件，提高收入水平，创造就业机会”[4]。巴西资深战略学家吉马良斯认为，外部脆弱性是国家社会发展面临的巨大挑战，而巴西对外政策的第一要务就是消除这种外部脆弱性，解决途径之一是努力将巴西纳入世界治理体系的决策中心，如联合国安理会和八国集团[5]。因此，巴西参与全球治理首先是基于服务国内发展的根本目标，在实践层面细化为三个方向：

一是积极参与全球治理机制建设，通过国际规则塑造争取权益，为自身经济社会的自主发展创造有利条件。在世贸组织等多边机构中推动农产品贸易自由化，利用争端解决机制解决与美国的贸易纠纷；在贸易谈判中为巴西的信息技术、医疗卫生等领域发展争取空间；在气候变化谈判议题上，提出清洁发展机制，要求发达国家提供资金和技术支持。

二是以地区一体化为依托，拓展全球伙伴关系，逐步扩大市场、优化发展环境。巴西以发展中国家为重点对象，积极落实寻求政治经贸伙伴关系多元化的国际战略[6]，通过南共市、金砖国家、IBSA等机制深化与地区国家及重要新兴经济体的贸易、金融合作，在进一步拓宽、巩固出口市场的同时，推动构建替代机制，提高巴西经济发展的自主与活力。

三是大力开展国际合作，推广优势技术和产品，带动国内产业发展。借助气候治理平台，推广巴西具备国际竞争力的生物燃料，寻求建立规模化市场。在粮食安全、减贫等全球治理领域，通过与非洲的国际发展合作，输出热带农业技术产品，促进相关产业升级发展。

2. 巩固地区主导权

南美洲是巴西对外政策的重中之重。巴西的政治精英界对本国地区主导地位的天然性和重要性有着清晰的认识。巴西 1988 年宪法第四条明确规定，巴西致力于通过拉丁美洲人民的经济、政治、社会及文化一体化建设，形成拉美国家共同体。20世纪 90 年代以来，巴西的地区外交随国家战略调整从拉美逐步聚焦至南美，从而排除墨西哥的竞争，同时尽可能远离美国的影响[7]。卢拉总统曾明确指出，政府外交政策的首要是在民主和社会公正的基础上建立一个政治稳定、繁荣团结的南美洲[8]。其外长阿莫林也在就职演说中强调南美洲是政府外交工作的重点[9]。因此，巩固南美地区的主导权是巴西参与全球治理的基本目标之一，其政策导向呈现三条主线：

一是引领一体化进程，加强南美地区的政治团结与繁荣发展。重点打造南共市和南美国家联盟两大区域一体化组织，完善内部机制建设，加大共同市场开发，推动成员国在政治、经贸、基建、人文等领域加强沟通、深化合作。

二是利用多边舞台拓展地区发展空间，在国际事务中发挥集体优势，维护整体利益。将南美国家共同关心的发展议题带到联合国环境与发展会议等国际场合，为地区问题的解决创造更多机会。以集体形式对外开展合作与贸易谈判，提高议价能力，为南美国家争取更多主动权和话语权。

三是针对地区热点问题积极发声、协调立场，营造安全稳定的周边环境。及时介入、妥善处理南美国家之间的争端和分歧，防止事态升级和外部势力的介入，保障地区政治稳定。

3. 提升国际影响力

实现大国梦想始终是巴西外交的长远追求。无论是从经贸还是政治战略意义上而言，巴西都渴望也相信自身能在世界舞台中扮演重要角色，巴西对联合国安理会常任理事国席位的不懈追求[10]就可以反映出这一点。经历了政治动荡和经济增长起伏，进入 21 世纪以来，在世界格局演变和国家发展新生态的助推下，巴西的大国梦想再次被唤醒，成为其对外政策的重要出发点和落脚点。前外交部长、资深外交官拉斐尔指出，巴西应与世界大国共同主导全球事务，对其拥有发言权[11]。由此可见，提升国家的世界影响力是巴西全球治理的最终目标，其外交指导方针主要体现在三个层面：

一是积极承担责任，彰显国家实力，塑造大国形象。在减排、维和等全球广泛关注的国际事务中挺身而出贡献力量；明确表达对安理会常任理事国席位的渴望，并积极运筹努力争取；通过国际发展合作、债务减免等方式，向发展水平较低的国家让利，赢取国际口碑。

二是争当发展中国家领头羊，树立新兴国家模范代表。在多边贸易机制、气候谈判、联合国改革等议题上，带头同发达国家抗衡，扩大发展中国家话语权，捍卫集体权利；联合重要新兴经济体，贡献金融替代产品，推动建立国际政治经济新秩序；大力开展南南合作，收获发展中国家拥护与支持。

三是推进地区一体化，打造南美一极领袖。以地区一体化组织为平台，促进经贸、能源、基建等各领域合作，带动区域整体发展；在国际事务中，团结南美国家发出共同声音，打造世界权力的一极。

（二）巴西参与全球治理的特点

1. 多边主导

长期以来，巴西外交就以多边主义为指引，将其视作维护国家利益、实现国际战略目标的重要手段。卢拉总统、阿莫林外长等人曾反复强调多边主义是巴西外交的选择和基本原则。具体到全球治理领域，巴西外交的多边主义特点主要归因于两点：一方面，受制于国家实力和发展水平，巴西无法在国际事务中掌握主导权和决定权，在推动全球治理改革进程中常常力不从心。但在世界经济全球化和政治民主化快速发展的背景下，巴西有越来越多的机会利用多边机制提升自己的发言权和影响力。另一方面，倚靠多边机制形成合力，达成共同一致的对外立场，巴西可以增强其外交政策和行动的合法性、代表性和有效性，同时实现对世界霸权的制约。

在全球层面上，巴西通过参与、主导多边机制和多边组织，推动全球治理改革进程；在地区层面上，巴西通过引领一体化组织建设，促进地区国家在政治安全、经贸发展、社会治理领域的合作与进步。在参与全球治理的过程中，巴西重视以多边主义为基础的机制建设、全球与地区多边主义之间的互相促进，强调与发展中国家的平等协商和互利互惠，争取借助多边机制实现整体突破。巴西还将多边主义作为“抑制超级大国权力的工具”[12]，多次利用多边机制抗衡美国的单边行径。

在多边主义的指导下，巴西的全球治理参与得到了国际社会尤其是发展中国家和新兴经济体的广泛认可，使其在外交政策和行动上收获更多支持、团结更多力量，有利于巴西打造温和、负责任的大国形象。

2. 有所侧重

作为拉美的发展中国家，巴西在全球治理领域表现出选择性参与的特征，在个别领域或特定议题上集中力量、重点投入。其中，出于维护国家稳定发展的需要，巴西在经贸领域和地区热点问题上积极参与、发挥作用，为本国利益和话语权谋求更大的空间。同时，基于自身的比较优势，在气候和发展议题上打造“示范工程”，力争实现国际影响的最有效转化。

在经贸领域，巴西在全球层面抓住 WTO 贸易谈判和争端解决机制两大方向，在 WTO 贸易谈判过程中，发起并成立了旨在推动农产品贸易自由化的“20 国协调组”，切实捍卫发展中国家利益。巴西灵活运用 WTO 贸易争端解决机制，积累成功经验，为广大发展中国家树立了运用WTO 规则维护自身利益的榜样。在地区层面，巴西以经济一体化为优先目标，分步骤、分层次在南美建立次区域一体化组织，争取实现本国出口产品的区域市场优势制度化[13]的同时，保障并提升集体对外谈判地位，还密切关注并积极参与地区热点问题的解决，及时控制政治动荡和经济社会失序的外溢风险。在气候治理议题上，巴西积极参与气候变化谈判并提出建设性意见，发挥自身资源和结构性优势，成为第一个将减排倡议放到谈判桌上的发展中国家[2]，自愿减排行动和成效备受瞩目，同时还利用西方国家和第三世界国家的双重身份，充当发达国家和发展中国家沟通的桥梁。在发展领域，凭借在热带农业、医疗卫生、清洁能源等领域的技术和经验，对外开展多种形式的国际发展合作，打造日本、巴西、莫桑比克三国“热带草原计划”等一批示范项目[14]，成为新兴经济体推动南南合作的标杆。

通过在这些领域和议题上的突出表现，巴西的全球治理参与基本实现了效果最大化的目标，获得国际社会的广泛关注和好评，树立了良好的国家形象，成为发展中国家参与全球治理的典范之一。

3. 多管齐下

随着全球化进程的深入和国际格局的演变，全球治理议题、机制日益多元化。在此背景下，巴西参与全球治理的路径呈现多层次、多领域相互交织的特点，这既是出于开拓市场促进发展、抱团取暖扩大影响的需要，也是为了加强地区团结、抵御外部影响。

在全球层面，巴西在以联合国为首的国际多边舞台中积极行动，维护传统全球治理机制和规则；以“海利根达姆进程”、G20 为契机和平台，参与塑造全球治理对话机制；创建IBSA、金砖国家、基础四国、四国集团等新兴国家跨地区机制，推动全球治理改革，为提高现有全球治理机制的代表性、公正性和有效性贡献替代方案（表1）。在地区层面，创立并引领南共市、UNASUL 发展，积极参与CELAC 活动，在巩固地区市场、扩大对外谈判优势的同时，争取发挥地区领袖作用，拓展国际事务的参与空间。

表1 巴西参与的主要治理机制一览表

在多条腿走路的外交布局中，巴西通过平衡多元身份、灵活运用机制，服务对外战略目标，获得国际社会的广泛关注和认可，成为全球治理领域的积极行动者。

4. 内外联动

在参与全球治理的过程中，巴西注重治理的内外联动，一方面以国内需求推动国际议题设置，在国际议题塑造中寻求支持，从而带动国内问题的解决[15]，另一方面在国际舞台推广国内治理模式和经验，为全球治理贡献巴西方案的同时，借助合作深化伙伴关系，进一步开拓国际市场。

从外向内，以 2012 年主办联合国环境与发展会议为契机，巴西推动将反贫困议题列为联合国千年发展目标的重点，呼吁国际社会对解决拉美地区贫困和不平等问题的关注与支持；巴西联合其他热带雨林国家及发达国家，推动将“减少森林砍伐和退化造成的温室气体排放”纳入联合国气候变化谈判中[16]，并成立亚马孙基金，为雨林保护争取国际援助，以实现亚马孙地区的可持续发展。

由内到外，在全球气候治理、能源治理等多边场合推广本国的清洁能源技术，引领国际社会的减排行动，寻求建立全球性生物能源市场；将国内互联网使用和治理十项原则带到互联网治理论坛，利用 2014 年在巴西圣保罗举办的全球互联网治理大会，宣介本国的《网络民法》，积极引导国际规则的制定[17]；通过与联合国粮农组织开展合作及在达沃斯论坛、G8 峰会、联合国大会等多边场合进行宣介，巴西的“零饥饿”计划被拉美经委会推广至整个拉美地区，帮助更多发展中国家消除贫困[18]157-158；在热带农业、医疗卫生、社会保护等领域，通过转移知识、技术促进国际发展合作[19]。

巴西在全球治理领域通过内外联动，呼应国内需求、发挥自身优势，推进全球治理进程、完善治理效果，将自身的政策和实践经验转化为国际影响力和话语权，其表现得到国际社会的积极肯定和普遍赞誉。

三、博索纳罗政府参与全球治理的新动向

2015 年以来，巴西经历政治经济双重危机，国家发展陷入低谷。2014 年曝光的巴西石油公司腐败案拉开“洗车行动”大幕，随着调查逐步深入，包括执政党、劳工党在内的多个传统政党被牵出贪腐丑闻，引发政坛地震。同时，国际市场大宗产品黄金周期的结束，将政府在国家治理中的政策失误和巴西社会经济的结构性痼疾放大，国家出现严重经济衰退。窘迫、不满的民众纷纷走上街头抗议，掀起巴西史上最大规模示威游行，最终，导致罗塞芙总统遭弹劾下野，终结劳工党连续 13 年的执政。之后替补上台的特梅尔总统在“录音门”等一系列腐败丑闻危机中艰难完成过渡期执政任务。2019年，博索纳罗总统上任，正式开启巴西右翼执政的新时代。相比劳工党时期，巴西新政府的外交政策出现较大调整，而全球治理成为重点突破口，具体表现在经济、环境和地区一体化等领域。

（一）调整表现

1. 身份的重新定位

巴西新政府对国家身份的重新定位在博索纳罗的第一次国际舞台亮相中初见端倪。2019 年1 月22 日，博索纳罗出席达沃斯论坛并在开幕式发言中表示，巴西将致力于扩大国际参与、融入世界，一方面，借鉴吸收更好的国际做法，例如经济合作与发展组织采纳并推广的举措；另一方面，积极推动世贸组织改革，努力消除贸易中的不正当行为，加强国际贸易的法律保障[20]。总统在多边场合公开示好OECD，站队意味开始显露，随后的访美之行则坐实新政府对巴西身份的改弦更张。

2019 年4 月1 日，巴西外交部发布公告称，根据 3 月博索纳罗访美期间两国元首发表的共同声明，巴西将放弃世贸组织谈判中的“特殊与差别待遇”，为此美国总统特朗普表示支持巴西启动加入经合组织进程，成为其正式成员国[21]。公告指出，放弃特殊与差别待遇不意味着世贸组织现有协议中某些规定的灵活性有任何改变或减少，强调这种灵活性是过去广泛谈判的结果，不会被重新讨论，是根据有关协议和国家发展程度而有所不同[22]。根据 WTO 协定，特殊待遇是提供给发展中成员国的特定权利，使其在贸易、投资、补贴、知识产权等方面获得更优惠的对待[23]。因此，在实际层面，人们通常把特殊与差别待遇和“发展中经济体”挂钩。放弃特殊与差别待遇、加入号称世界发达国家俱乐部的OECD 标志着巴西对国家身份的再定位，这也意味着巴西将对其在全球治理领域的国家行为做出一定调整。事实亦如此，2019 年2 月，巴西拒绝同中国、印度等发展中成员国联合提交反驳美国有关“特殊与差别待遇”立场的文件，而是同阿根廷、智利等九个拉美国家发表共同声明，提出需“反思”发展议题和特殊与差别待遇之间的联系。

2. 治理与发展的再平衡

相比劳工党执政时期巴西对全球气候治理的重视和积极作为，以恢复经济增长为工作重点的新政府对环境议题的立场出现明显倒退。极右翼政客博索纳罗在竞选总统期间就不断放话，扬言一旦当选就退出《巴黎协定》，理由是巴西为履行减排义务付出高昂代价，国家主权尤其是对亚马孙雨林地区的主导权将受到影响[24]。博索纳罗胜选不久，巴西外交部就宣布因预算调整和新政府在气候变化问题的立场，放弃主办于 2019 年 11月举行的联合国气候变化框架公约第 25 次缔约方大会。

不仅如此，为提振经济，博索纳罗上任后放宽了关于森林开发和保护区活动的规定。当号称“地球之肺”的亚马孙雨林火势引发国际社会关注时，博索纳罗一边将火灾归咎于在亚马孙地区活动的非政府组织，称其不满政府削减财政拨款而采取报复行动，指责各方借题炒作，夸大火情和影响；一边以捍卫国家主权的名义与法国等欧洲国家领导人大打口水仗，并最终缺席在马德里召开的第 25届联合国气候变化峰会。与之相呼应，巴西外长阿劳若多次公开质疑全球变暖的真实性，认为部分国家渲染全球气候变化的影响是危言耸听，是出于政治目的为独裁行径找借口。

3. 伙伴关系的调整

博索纳罗政府在地区一体化、金砖国家机制等问题上采取了一系列举措，体现其新的全球治理观。一是另起炉灶。2019 年3 月22 日，博索纳罗与智利、阿根廷、巴拉圭、秘鲁、哥伦比亚及厄瓜多尔等六国总统在南美国家领导人峰会上共同签署《圣地亚哥宣言》，启动成立新的南美地区一体化和发展机制—“南美进步论坛”，以替代2008 年成立的南美国家联盟。关于成立论坛的总统声明强调，新的地区一体化组织具有简洁、灵活的架构，明确的运行规则和快速的决策机制，将充分尊重民主和人权，并将此作为对论坛成员的基本要求[25]。

二是重新定位。南共市是新政府团队重点批判的对象，被指意识形态色彩浓厚而沦为政治工具。博索纳罗上任后强调恢复南共市的经济属性，重拾自由贸易和民主的使命，重点推动精简组织机构、降低共同关税、加快对外开放与合作等议题。在巴西的大力推动下，南共市和欧盟、欧洲自由贸易联盟于2019 年完成双边自由贸易谈判，接下来还将积极展开与加拿大、韩国、新加坡等国的自贸谈判。在金砖国家问题上，新政府更加强调该机制的经济意义，希望通过深化金砖伙伴关系，进一步扩大成员国间的贸易、投资、科技合作，而在政治安全领域的议题上态度有所保留。

三是退出外交。南美进步论坛成立不久，巴西就宣布退出南美国家联盟。2020 年1 月16 日，巴西缺席拉共体峰会后不久，外长阿劳若在推特上宣布巴西暂停参加拉共体，称拉共体在捍卫民主或其他领域均无成果，只是委内瑞拉、古巴、尼加拉瓜等非民主政权的舞台。巴西愿以双边途径或通过美洲国家组织、南美进步论坛及南共市的平台，和地区的民主国家为实现自由、繁荣、安全及开放的一体化共同努力[26]。

（二）政策调整的原因

巴西新政府在全球治理议题上的立场和政策调整可归因于意识形态因素、国内政治需要和客观现实制约三大方面。

首先，作为军人出身的极右翼政客，博索纳罗长期秉持反左、反共的激进思想，包括总统本人在内，外长阿劳若、总统外事助理马丁斯等政府要员均深受旅美巴西右翼保守思想家卡瓦略的“反全球主义”思想影响，强调民族、国家利益至上，反对将官僚化的国际组织、跨国企业及 NGO 的利益置于主权国家之上，倡导复兴西方传统价值，认为气候变化、第三世界、反对基督教、支持堕胎等都是马克思主义宣扬的错误思想，其目的是阻碍西方世界发展。新政府部分核心成员对于全球治理的理念及其相关议题的认识偏差是巴西对外政策调整的根本原因。

其次，博索纳罗乘民粹主义之潮代表反建制派上台，切割和改变成为新政府巩固基本盘的重要工作指针。博索纳罗政府一方面清算劳工党外交遗产，突出保守主义价值观和极右翼意识形态，重新布局地区一体化，扛起拉美反左翼“独裁”政权的大旗；另一方面调整对巴西的身份定位，强调西方传统属性，向美国为首的发达国家靠拢，急于加入发达国家俱乐部。与左翼政府的外交政策脱钩、巩固自身执政根基是导致巴西新政府对外政策变化的重要因素。

最后，面对国内经济复苏迟缓的现实，博索纳罗政府以利发展、促增长的目的出发调整巴西外交，讲求效率、重视成果，对外政策的灵活务实性有所加强。新政府通过削减不必要的开支，将资源和精力集中于扩大经济效益，环境保护和国家发展的天平大幅向后者倾斜。与此同时，努力向发达国家看齐，借鉴吸收有利举措，优化自身发展。进一步控制成本、重点加快经济复苏是巴西新政府推出全球治理新政策的基本动力。

结语

近年来，全球化的不平衡发展令其负面效应在全球范围内不断放大，右翼民粹主义政党利用民众的失望、愤怒情绪掀起一股逆全球化浪潮。特朗普当选美国总统并推行保护主义政策、欧洲多国极右翼政党得势、英国脱欧等均是当前全球化遭遇“逆风”的现实写照。这些逆全球化的现象和趋势对全球治理构成一定的冲击。一方面，逆全球化浪潮助长了强调民族国家利益和西方传统价值的极右翼保守思维，其中，很多观念与国家间合作依存、休戚与共等全球治理的理念基石背道而驰，从而在思想上削弱了全球治理的合法性和有效性；另一方面，落到实践上，逆全球化思潮正在使国际多边治理机制面临更大的压力和挑战。特朗普施政下的美国以一种“非利益不合作”的姿态参与国际事务，频频举起保护主义大棒威吓、要挟他国，为自身攫取更多好处。在经贸问题上，绕开联合国、WTO 等传统多边治理平台，选择通过双边或小多边途径将合作机制推倒重来；阻碍多边治理机制的正常运作，致使世贸组织争端解决机制停摆；退出跨太平洋伙伴关系协定、联合国教科文组织和《巴黎协议》。当特朗普推行的“美国优先”政策遇到欧洲、南美等多国内政的矛盾和压力，催生出一种跟风效仿的化学反应，令全球治理陷入更大的困境之中。尽管如此，全球化的进程不会为少数人的意志所转移，从全球变暖加剧的灾难性影响在世界范围内不断显现到近期新冠肺炎疫情的蔓延与抗击合作之势，一切都再次力证没有国家可以只身对抗全球性威胁，全球治理仍是当前和未来国际社会共同的必然选择。

在这样的国际环境中参与全球治理，新兴国家需要克服更大的阻力和困难。首要的问题是在经济霸权带头实施保护主义、以邻为壑的政策背景下，新兴国家如何保持经济稳步增长的势头，从而保障自身在国际事务中的发言权。其次，随着中国等新兴国家的实力增长，以美国为首的西方国家在世界政治经济格局中的压倒性优势逐渐削弱，美国的霸权焦虑日益加重并不断显现，特朗普对华发动贸易战就是一大表现，同时，美国大肆炮制、散播中国威胁论、金砖褪色论，企图分化新兴国家的内部团结，破坏新兴国家的合作进程，顶住舆论压力、处理好在中美博弈间选边站队的问题是新兴国家在全球治理中合作推动建立国际政治经济新秩序的重要前提保障。最后，在新兴国家内部，需要妥善解决贸易竞争、市场准入问题上的冲突等分歧，避免掉入合作陷阱。

在以反全球主义为特征的右翼民粹思想影响下，巴西对外政策长期坚持的多元自主特性面临一定挑战，呈现重双边、轻多边的倾向，给巴西的全球治理参与带来变化。但值得注意的是，这种调整具有一定的摇摆性和反复性，例如在气候变化议题上巴西最终并未退出《巴黎协定》，而认清这些特点的本质有助于研判巴西的对外政策走向。

首先，巴西平衡稳健的外交传统由来已久、根深蒂固，博索纳罗政府团队及巴西外交部中的建制派、务实派力量不可小觑，对激进派形成一定牵制，能够对博索纳罗过激的言行进行及时的纠偏，确保其负面效应可控。其次，随着新政府工作的推进，曾经的传统政坛局外人博索纳罗对国际关系和巴西外交的认识与理解逐步加深，经过一段时间的调适，其对外决策的理性、务实性将有所上升。最后，博索纳罗的“巴西至上”和特朗普的“美国优先”存在结构性冲突，一味地亲美不但不符合巴西的自身利益，还会削弱其在国际和地区的影响力，结果得不偿失。综上所述，可以预见在博索纳罗执政下，巴西的全球治理政策总体上将保持积极、务实、平衡的风格。