推动协商民主在国家治理现代化中发挥作用

◇ 文/北京社会主义学院 王东勤

协商民主是中国特色社会主义制度体系中的重要内容，党的十八大报告首次将“协商民主”从一种民主形式确立为一种重要的民主建设制度形式，将其放置于同“选举民主”（人民代表大会制度）同等重要的地位，并在此认识高度上作出整体规划和部署。十九届四中全会是新时代中国国家制度建设和国家治理现代化的重要里程碑，聚焦于将“制度优势更好地转换为治理效能”，并就推进社会主义协商民主发展提出了明确要求：“要坚持社会主义协商民主的独特优势，构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。“经邦有术，持之以理”，这是《决定》立足新时代的发展目标，对协商民主作出的战略决策，具有重大和深远的意义。我国社会主义协商民主有着显著优势，把社会主义协商民主制度优势更好地转换为国家治理效能，需要着力引领目标方向、凝聚价值共识、建构规范秩序和创新支撑体系。这将有助于推进社会主义协商民主的制度优势与国家治理效能同频共振，从而加速制度优势向治理效能的更好转换。

一、坚持党的领导是协商民主制度的最本质的特征

习近平同志指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”这是对国家治理体系和治理能力发展规律的科学总结，强化了人们对协商民主发展规律的认识。党的领导是国家治理体系中包括协商民主制度在内的任何一种具体制度的最本质的特征，也是我国国家制度和国家治理体系的首要显著优势。我国协商民主只有坚持党的领导才有自己的“根”和“定力”，才能正确担当。 在我国，协商民主建设必须全面加强和改进党的领导，形成一套坚持党的领导的制度规范和工作机制，并将其转化为协商民主的制度优势，使我国的协商民主制度彰显出更加强大的生机活力。

党中央在《关于加强社会主义协商民主的意见》中，向我们提出了要加强和完善党对协商民主建设的领导这一极其重要的要求。这就要求我们搞清楚党对协商民主的领导是什么、坚持党对协商民主的领导该怎样办。加强和完善党对协商民主的领导，一方面指协商民主的基本领域及各个层次都必须坚持党的领导；二是指各级党委在推进协商民主中要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把握正确方向，形成强大合力，确保协商民主有序高效开展。也就是说，在推进协商民主广泛多层制度化发展过程中，参与各个协商民主渠道的公民和组织要自觉接受党的领导，各级党委也要自觉担负起领导协商民主的责任。这两个“自觉”缺一不可，但重点是党委要自觉加强和完善对协商民主建设的领导，目的是为了确保协商民主有序高效开展，学会用协商民主方式治国理政。

二、以人民为中心是协商民主的重要指导思想

习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容是以人民为中心的发展思想，这也是协商民主建设重要的指导思想和行动纲领。[1]习近平总书记指出，“必须牢记我们的共和国是中华人民共和国，始终要把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力工作”。党的十九大把“坚持以人民为中心”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一写入党章。

社会主义协商民主是实现党的领导的重要方式，以人民为中心是社会主义协商民主的根本政治立场。习近平总书记指出，“中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，人民群众是社会主义协商民主的重点”。党的十八大以来，我们党对以人民为中心为根本立场的政治文明建设极为重视和高度关注。习近平同志在当选总书记后首次面对中外记者时就谈到：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。习近平在参观《复兴之路》展览时指出，“实现中华民族伟大复兴，就是中华民族近代以来最伟大的梦想”。美好生活的向往和中国梦的实现既需要政治民主建设的进步和完善，又需要政治民主制度的维护和保障。美好生活的向往和中国梦的实现既是为了人民的幸福和未来而着力和考量，又需要人民为之不懈努力和不断奋斗。包括协商民主建设在内的政治文明建设的目的和宗旨，就是为了人民，为了人民的幸福生活，为了人民梦想的实现。因此，我们发展社会主义协商民主，要“尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中”，造福于人民；我们发展社会主义协商民主，要“广泛听取人民群众的呼声，充分吸取他们的意见建议，想群众之所想，急群众之所急，忧群众之所忧”，接触群众、走进群众、服务群众；我们发展社会主义协商民主，要“能够有效保证人民享有更加广泛、更加充实的权利和自由，保证人民广泛参加国家治理和社会治理”，让人民真真切切感受到当家作主的地位、实实在在享受到当家作主的实惠；我们发展社会主义协商民主，要“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数”，尽可能照顾到所有人的利益和需求、关注到每个人的想法和愿望。

党的十八大以来，我国社会主义协商民主建设事业经历了反复检验、积累了大量经验、取得了丰硕成果。这些成果在四个方面集中体现了人民性、展现了群众观：

一是协商民主的指导思想。它的最终目标是“保证人民当家作主为根本，推进协商民主广泛多层制度化发展”，逐步加强政治制度的发展和完善，为人民的利益和诉求保驾护航。

二是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。“坚持广泛参与、多元多层，更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权”，让群众真正行使国家主人的权利，让群众真实体会到主人翁的滋味，让群众真切感受到参与感、成就感、获得感。

三是“重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商”。在更大范围上、更深程度上向社会基层普通民众倾斜，权衡和考虑最基层群众的切身利益和真实诉求。

四是协商民主的程序保障。将协商的议题和内容纳入科学、规范、有序、合理的协商决策程序中，坚持协商于决策之前和决策之中。这既是协商民主在党的领导下实现和体现人民性的必经过程和必然结果，也是人民性在协商民主建设过程中的真实表现和必然呈现。这正如习近平总书记所讲：“党的一切工作，必须以最广大人民根本利益为最高标准”。

三、推动各类协商形式有机贯通、相互协调

党的十八大和十八届三中全会对发展社会主义协商民主作了全面部署，这在我国社会主义民主政治建设中具有里程碑意义。协商民主在实践中主要体现为各类协商形式的开展。把协商纳入决策程序是健全协商民主制度的重要体现，应着力规范协商民主的运行机制，形成相互衔接和配套的工作制度，使协商民主更加有制可依，有章可循，推动各类协商形式有机贯通、相互协调，使协商成为党委、政府科学民主决策的必要程序。

1、增强协商意识

各级党委和政府应高度重视协商民主广泛多层制度化发展。党政领导尤其是主要领导的思想认识应统一到中央关于协商民主制度化建设要求上来，改进执政方式，提高执政能力，承担协商主体责任，从“要我协商”到“我要协商”，把协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中。各级组织则应积极健全制度、丰富载体、体现特色，与党委共同推动，拓展协商的深度与广度，真正形成党委重视、政府支持、政协主动、各方参与的良好格局。

2、健全协商制度

协商民主建设已经有了顶层设计，各级党委应健全推进协商民主制度建设的实施意见，特别是政党协商、政协协商等协商形式作为协商民主的重要渠道，应有重大决策协商前置的具体规定。有些省市党委已经制定了协商规则，有一定的创新和突破，但尚需改进具体协商步骤形成更加规范明确的协商制度。实践中，大体上应包括三个步骤：一是将中央意见转化为为各级党委的文件，目前各地正着手实施。二是将文件中的要求转化为具体的规则程序，很多地区已开始进行积极尝试。三是重点解决好协商成果转化，建立比较完善的意见建议吸纳机制。协商议题的提出、协商内容的安排、协商活动的进行、协商成果的报送、协商建议的吸纳、协商结果的反馈等方面应该有一套完整科学的工作流程，要体现为内容上抓重点、执行上求规范、形式上显多样、结果上重实效，真正使制度发挥作用，切实推进协商民主的制度化、规范化、程序化。

3、拓展协商方式

拓展和丰富各民主党派、人民政协、政府以及人民团体、基层组织协商民主的协商形式。以人民政协协商为例，在政协全体会议、常委会议、主席会议等协商形式基础上，实践中又探索推进了四种协商形式：专题协商、界别协商、对口协商、提案办理协商。全国政协也恢复召开“双周协商座谈会”。这些载体和形式拓宽了社会各界人士有序政治参与的渠道。因此，地方政协也应从实际出发，继续丰富和拓展协商形式，使协商民主更加生动而富有成效。每年党委和政协共同研究制定年度协商计划，确定协商议题、协商时间、协商形式，按计划认真组织协商。只有通过这种制度化、规范化、程序化的设计，才能避免和解决协商民主活动中存在的选择性和随机性问题。因此，要不断探索丰富新的协商民主形式和方法，开展经常性协商民主，创新协商民主的方式，在协商民主的过程中扩大视野，增加协商频率，使协商民主更加广泛深入推进。

4、注重协商质量

协商民主作为一种重要的民主形式，必须讲求质量，注重实效。一是协商要坚持公共利益。协商民主强调公民对公共利益的责任，协商民主应把维护群众利益作为协商的根本要求，始终把人民群众的利益放在第一位，妥善处理各方面的利益关系。在选题上要有一定的公众性，特别要关注党委、政府和人民群众所关注的题目。二是健全政情通报制度。扩大民主党派人士、政协委员、人民群众等对重大决策的知情权、参与权和建议权。在通报的基础上，组织政协委员中的专家学者围绕协商议题深入调研，掌握第一手资料。对获取的有关材料和情况进行充分论证，集思广益，形成高质量的协商报告，提交协商会议进行协商。三是注重提升参与协商的人民群众的素质。通过学习和培训，使人民群众具备高度的政治责任感与公共理性，能够围绕中心，服务大局，科学建言，履职为民。四是充分发扬民主。协商不是党委一家的独角戏，在民主和谐的政治氛围中，要加强协商各方的互动交流，鼓励各界人士在协商中畅所欲言，反映问题，提出富有价值的意见建议，为党政机关提供切合实际的决策参考。

5、建立反馈机制

党委、政府要用好协商民主这一民主形式和制度渠道，强化战略思维，坚持问题导向，注重久久为功，做到“每有大事，必相咨访”。健全意见建议吸纳和反馈机制，对各级协商机构报送的意见建议要认真研究，积极采纳。对协商后形成的《协商会议纪要》等文件报告，各级党政领导特别是主要领导要认真阅批，确定下一步办理落实的部门和反馈时限，党政部门应以书面形式向协商机构反馈，并确定相应的制度程序。各级组织接到反馈意见后，要把反馈意见整改作为一项严肃的政治任务，要及时将处理意见向参与协商的委员通报。同时，为保障协商成果的深入转化，党委、政府及相关部门应当会同协商部门，在视察、调研、座谈、走访等的基础上强化跟踪了解，对协商成果在实施中存在的问题应再次协商，保障协商意见的落实转化。

6、提高协商实效

好的制度也要靠好的作风来落实，要强化执行力。提高协商实效的关键是看协商成果的落实，应完善重大意见建议党政领导阅批、领办制度和政协领导督办制度，提高意见建议办理实效。建立党委对协商意见建议落实情况的督查机制；建立党委对协商民主制度执行情况的考评办法；建立协商民主的社会检查评价机制。通过党委、政府和政协三方共同努力，把协商中的真知灼见、良言佳策吸纳到党委、政府的科学决策和民主决策中。

7、积极探索实践

注重理论创新，进一步深化对协商民主内涵、形式和规律的研究。推进工作创新，鼓励和支持各地组织大胆探索实践，不断丰富和拓展协商民主的方式途径和载体形式，使协商民主更具有操作性和实效性。以北京市政协协商为例，市政协组织注重把握关键环节，提高协商质量、增强协商实效，其具体做法如下：

一是选好议题。政协每年围绕政府工作主线预先酝酿好10项专题协商议题，再与市委、市政府共同研究，写进年度协商计划，安排常委会议、主席会议和专题协商会进行专题协商。这样做有利于政协协商能够进入党政领导视野，引起重视；同时也有利于政协自身及早启动工作。界别协商和对口协商议题由各专委会先提出，并组织实施。提案办理协商则视提案督办情况而定。

二是搞好调研。专题协商议题确定之后，一般由分管副主席牵头，相关专门委员会组织政协委员、专家学者、各民主党派和各区县(市)政协共同开展调研。一项专题调研分成若干个分专题，有时需要二三百人参与调研，这样，不仅政协委员参加了，民主党派动起来了，区县政协也动起来了，专家学者也参与了。这种“多方联合、上下联动”的调研形式和规模，能够把各方面的意见和建议都收集起来，体现了政协组织的特色和优势。

三是做好准备。每次协商前都通过调研形成了总报告和若干分报告，汇集了十几篇委员个人撰写的发言材料。然后，再召开以下座谈会来征求各方面的意见。一个是各调研小组负责人座谈会，看政协的建议是否全面；一个是参加调研的专家学者座谈会，看政协的建议是否专业；还有一个是政府相关部门负责人座谈会，看政协的建议是否可行。从而保证政协建议的高质量、高水平。

四是开好会议。邀请党政主要领导出席会议，这样才能体现协商。如果党政领导不出席，政协“自拉自唱”，就不是真正意义上的协商。每年的两次常委会议专题协商，请书记和市长分别带领相关部门负责人各出席一次，听取意见和建议。

从北京的情况看，政协协商已经成为促进党政决策科学化、民主化的常态性做法。在协商内容上，既关注改革发展的大问题，也关注涉及群众切身利益的重要问题。在协商主体上，扩大了委员和各界人士参与协商的范围。在协商形式上，政治协商与民主监督、参政议政职能结合起来，使协商真正解决问题、推进工作、富有成效。