备案审查 有刚性更有温度

□庄泽林

不久前，2019年备案审查工作情况报告提请十三届全国人大常委会第十五次会议审议，这是全国人大常委会法工委第三年向全国人大常委会报告备案审查工作情况。备案审查工作是当下民主法治建设的焦点，从最初“鸭子凫水”鲜为外界所知，到2017年首次报告“浮出水面”，2018年“振翅高飞”，再到2019年报告进入常态化的制度安排，备案审查“飞入寻常百姓家”，吸引着全社会的目光。

于百姓而言，备案审查之所以备受关注，就在于它监督审查的是规范性文件。规范性文件的鲜明特点，在于它与百姓生活息息相关，而且越是地方立法，越是“红头文件”，规定的内容越具体，与百姓利益关联就越密切。规范性文件的另一个特点，就在于它不是针对“一人一事”，而是面向不特定对象作出，规范着社会群体的权益，具有普遍约束力。自2015年立法权下放到设区的市以来，目前享有地方立法权的立法主体有353个（包括31个省区市、288个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市），现行有效的地方性法规达到1.2万余件。

如果规范性文件制定时“先天不足”、不同文件之间“打架”，后续监督审查又流于形式，就容易突破法治底线，走向公平正义的对立面。特别在社会生活中，公民一旦受到“雷人”规定的侵害，却难以对这类抽象行政行为提起诉讼，往往会陷入维权无门的困境。

作为重要的宪法性制度安排的备案审查制度，恰为公民提供了制度化的利益诉求表达和解决渠道——一切违宪违法、侵害公民法人权益的规范性文件都能通过备案审查予以撤销和纠正，为百姓撑起宪法法律的“保护伞”。

民有所呼，法有所应。老百姓对备案审查的关注和要求越来越高，对解决合法性特别是合宪性的问题期待越来越高。这3年来，备案审查工作践行以人民为中心的发展思想，顺应百姓期待，运用依职权、依申请和专项审查方式，重点审查规范性文件的合宪性、合法性和适当性，积极推动解决群众关心的突出问题，在维护国家法制统一中有效维护公民法人的合法权益。2017年至2019年，共收到处理公民组织提出的审查建议2451件，并向社会公布了30多个详实审查案例，为促进法制之间的协调统一提供了样板，为保护公民法人的合法权利提供了指南，让老百姓对法治建设更加充满信心。

老百姓最怕的就是反映问题“石沉大海”“审而无果”。这3年，备案审查工作尊重人民主体地位，重视社会关切回应，加强与相关报备机关的联系沟通，并持续跟踪、督促纠错，向公众及时反馈研究处理情况，积极发挥在多元审查主体中的主导作用，展现强烈的担当精神。2018年，对22件审查建议书面反馈研究情况和处理结果；2019年，对138件审查建议提出处理意见并向建议人作了反馈。耐心的沟通、精准的服务和为民的态度，让百姓直接感受到法治的温暖。

工作干得好不好，百姓最有发言权。最让老百姓“点赞”的，备案审查工作积极顺应“互联网+”的信息化浪潮，建设全国统一、延伸到地方的互联互通信息平台，使公民法人的建议诉求能够一键直达最高层，搭建了公民法人诉求表达的“连心桥”，建立起全过程民主的“直通车”。

有学者形象称备案审查是“沉默的火山”，侧面说明其制度功效蕴藏着的强大震慑力。备案审查是宪法法律赋予的重要职权，纠错方式既有沟通、函询等柔性手段，更有动用撤销权等刚性方式。备案审查制度蕴含的最高精神，就在于强调对宪法基本原则、基本精神的遵循和运用，以刚性的宪法监督维护宪法法律权威。这3年，面对利益的交汇点、矛盾的风险点，备案审查工作以宪法作为判断行为对错的最高标准，在合宪性审查的引领下，拓展宪法监督的广度深度，适时“在矛盾的焦点上砍一刀”，筑牢令行禁止的防线。比如，对交通管理部门调查交通事故时关于查阅、复制当事人通讯记录的地方性法规的审查，从合宪性的高度维护了公民通信自由和通信秘密的宪法权利。连续两年研究审查收容教育制度并推动废止，让有利于保障人权的宪法原则镌刻在人民的内心里。

法与时转，治与世宜。这些年，收容遣送制度、劳动教养制度、收容教育制度随着时代的发展陆续被废止，标志着中国法治的不断进步，人权保护的不断完善。依法治国的丰富实践，备案审查的纵深推进，给时代以深刻的启示，法治的核心是宪治，依法治国首先是依宪治国。宪法具有最高的法律权威、法律效力，在中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位。宪法是“人民权利的宣言书”，宪法之治最核心的价值，就在于规范公共权力、保障公民的合法权利和自由。只有切实尊重和有效实施宪法，加强规范性文件的源头控制，全面提高立法质量，人民当家作主才能得到更好保证，党和国家事业才会更加兴旺发达。

党的十九届四中全会明确提出加强宪法实施和监督，对备案审查、合宪性审查工作提出新的更高要求。在推进国家治理体系和治理能力现代化中，必须永葆“保障宪法法律实施、保护公民合法权利”的制度设计初心，用好宪法监督“利剑”，严厉追究所有违宪违法行为，全面发挥宪法的价值和功能，彰显中国特色宪法监督制度功效，在全面依法治国的康庄大道上行稳致远。