关于人大代表联系选民机制的实践与思考

□吴汉林

（作者单位：临沂市河东区人大常委会）

人大代表是人大工作的主体，尊重代表主体地位，支持和保障代表依法履职，是人大工作保持生机和活力的重要基础。遵循和把握代表工作规律，发挥人大代表的作用，使人民的意志更好地通过人民代表大会得以实现是人大常委会的重要职责。发挥好代表作用，特别是闭会期间的作用，对于畅通群众诉求表达渠道，全方位凝聚社会智慧与资源，推动基层民主政治建设，维护社会公平正义，对于坚持和完善人民代表大会制度，提升人大工作成效，具有十分重要的意义。本文以临沂市河东区人大常委会的实践探索为例，对如何发挥人大代表作用，完善人大代表联系选民机制进行研究和探索。

一、完善代表联系选民工作的重要意义

（一）发挥代表作用，密切联系选民是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的基本要求。习近平总书记指出，人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中，强调要更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为同人民群众保持密切联系的代表机关。这些重要论述和部署要求为做好新时代人大工作特别是代表工作提供了指引和遵循。

（二）发挥代表作用，密切联系选民是代表履行宪法法律义务的必然要求。从宪法和法律的角度而言，人大代表只有依法履职，保持与人民群众的密切联系才能保障人民代表大会制度的实施。我国人民代表大会制度的基础就是代表与人民群众之间是委托与被委托的关系，代表是国家权力的行使者，人民是国家权力的所有者，代表必须对人民负责，受人民监督。代表法第四条规定：代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。因此，密切与选民和人民群众的联系，是人大代表的法定职责，是人民参与管理国家事务、行使当家作主权利的重要保障。

（三）发挥代表作用，密切联系选民是代表正确充分履职的前提和基础。现在代表基本是兼职代表，如果仅仅凭借个人有限的阅历来提出意见建议、反映公共诉求明显是不够的，很多时候必须走近选民，与选民零距离接触，借助选民的力量与智慧，这样才能更好地代表选民的利益。代表法规定，代表“应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级人民政府推行工作”，这就要求代表必须经常地深入选民和人民群众当中，倾听民意、汲取民智，以便有的放矢地督促政府更好为人民服务。

（四）发挥代表作用，密切联系选民是代表助推经济社会发展的有效途径。新中国成立70多年来，特别是改革开放以来，我国整个社会结构正向多元化的方向发展，催生了各种具体的利益关系和内部矛盾。如何在利益多元化的新形势下及时掌握、协调好各种利益主体的利益诉求，是基层组织建设所面临的重要课题。人大代表生活工作在选民当中，在经济社会建设过程中通过深入基层广泛接触选民，有助于了解和掌握人民群众的真实诉求，把人民群众的所思所想、所需所盼带上来，体现在人大及其常委会的决策中，反映到国家机关的工作中，进一步提升依法履职、为民履职的能力和实效，体现出人大工作的生机和活力。

二、河东区人大在健全代表联系选民机制上的创新实践

近年来，河东区人大着力构建常委会组成人员联系代表、代表联系选民的平台和运行机制，开展以“人大常委会组成人员联系代表，提升依法履职水平；代表联系群众，提升为民履职实效”为载体的“双联双提升”活动，创新性地在全区各级人大代表中开展“代表履职尽责做表率、建设美丽河东当先锋”主题实践活动，活动由粗到细层层推进，凝聚人大工作合力，激发代表履职热情，逐步实现了代表与选民联系的常态化、快捷化、多样化，树立了“一名人大代表就是一面旗帜”的良好形象，兑现了“人民选我当代表，我当代表为人民”的庄严承诺，收到很好的社会效果。

（一）开展学习培训，力促代表“能为”。区人大常委会注重代表履职培训，换届后即对人大代表进行初任培训，每次人代会前，以代表团为单位进行人大代表履职基本法律学习。创新性地开设人大代表大讲堂，邀请全国人大常委会专家作辅导报告，通过集中讲堂、流动讲堂、阵地讲堂、“互联网+”讲堂、代表讲堂等系列研讨活动，将大讲堂推向常态化，打造了“河东人大代表大讲堂”鲜明品牌。组织区人大常委会组成人员、人大代表、人大干部赴全国人大北京培训基地、厦门大学等开展履职能力提升培训，开阔代表履职视野，拓宽学习深度广度，不断提高代表的综合素质和能力，促进代表更好地为民履职。

（二）搭建“双联”平台，力促代表“有为”。一是建立完善的联系体系。常委会修订完善了代表联系群众办法，出台了《河东区人大常委会关于进一步加强“双联”工作，充分发挥代表作用的意见》，为代表在闭会期间依法履职、充分发挥桥梁纽带作用提供了制度遵循。建立起“选民—人大代表—代表小组—人大常委会”连心桥，每名人大代表每年至少与50名选民群众进行定期联系，每半年至少走访1次选民群众。二是建立人大代表联络站。按照方便代表联系选民的原则，区人大将住区省、市、区人大代表全部安排进家进站开展活动。区人大先后建立了10个代表之家、26个代表联络站，联络站每两个月安排一次代表接待选民，并根据实际情况开展约访、走访、回访等活动。经过6年的努力，人大代表“家、站、点”逐步成为代表联系人民群众、开展闭会期间工作的重要平台，通过联络站的运作，群众反映的一大批热点难点问题得到了解决，社会矛盾得以化解，和谐稳定得以维护。2018年，随着主题实践活动的深入开展，区人大对代表联络站进行提档升级，规范建设代表之家，形成了“家、站、点”完整联系体系。三是建立集中活动引领机制。区人大连续六年于11月组织“集中联系月”活动。活动中发放《致全区人大代表的一封公开信》，通过区有线电视台、报纸、网站进行公开宣传，宣传活动的重要意义，介绍活动开展的流程和阶段，号召全区人大代表积极参与。人大代表在走访选民及召开代表与选民见面会时向选民群众发放了联系卡。选民可以通过联系卡及时联系到人大代表，向代表反映生产生活中的困难，提出意见建议等，突破了代表与选民联系过程中时间和地点的限制。集中联系月后期，区人大常委会组成人员集中联系区人大代表，了解人大代表个人履职情况和所在行业的发展状况，帮助解决履职和工作过程中遇到的困难和问题，听取代表对常委会工作的意见建议，畅通“选民—人大代表—代表小组—人大常委会”的联系渠道。四是建立主题实践活动推进体制。在区人代会上部署开展了“代表履职尽责做表率、建设美丽河东当先锋”主题实践活动，近500名各级人大代表作出履职承诺，积极在联系群众、精准扶贫等多个方面做表率、当先锋，特别是集中开展了“人大代表结对帮包第一书记任职村，助力乡村振兴”和“新旧动能转换，人大代表在行动”两项专题活动，180名市、区人大代表结对帮包45个第一书记任职村，通过提供资金、项目、技术等支持，助力乡村振兴，代表正确处理本职工作和依法履职的关系，在本行业、本系统、本岗位发挥模范带头作用，成为新旧动能转换的领头雁，以实际行动擦亮了人大代表“金色名片”。

（三）规范激励机制，力促代表“想为”。为规范人大代表履职，调动代表执行职务的积极性，常委会制定了《河东区人民代表大会代表履职守则》《河东区人大代表年度履职考评办法》，让代表工作“干与不干”、“干得好与不好”不再一个样，从会议期间工作、闭会期间活动和做好本职工作三个方面进行评价，实行日常评价与定期评价相结合。建立完善人大代表履职记录制度，精心设计了代表履职情况登记表，包括人代会期间工作和闭会期间活动两大版块、共16项内容，要求每位代表将出席人代会情况，审议发言情况，会议期间领衔提议案、建议、批评和意见情况，闭会期间参加视察、调研、执法检查和代表小组活动情况，参加培训情况，联系选民、接受选民监督情况等在登记表上如实登记和进行年度总结，并上传代表履职系统。完善履职评价和激励机制，从源头上激发了人大代表履职的活力和动力，在履职中体现出人大代表的智慧和力量，承担起人大代表的责任和担当。

三、代表联系选民工作存在的主要问题及原因分析

（一）代表的选区意识和选民意识不足。目前情况下，代表仍不同程度存在重参选、轻履职的情况，没把担任代表的热情转化为履职的常态，部分代表对代表的性质、地位仍存在模糊认识，不少代表将人大代表视为荣誉称号，没有意识到代表的选举产生，是来自于选区选民的信任。同时，由于代表绝大多数是兼职，他们平时忙于本职工作，没有更多的时间去联系选民。

（二）代表联系选民形式比较单一。从近几年的实践看，各地在代表联系选民方面进行了一些探索，但受主客观原因的影响，代表与选民的沟通基本上还停留在接待、座谈、慰问等传统形式上，这些单一联系方式使得代表接触选民人数有限、次数有限、深广度有限，不利于代表更广泛地听取选民的声音。

（三）代表联系选民活动开展不平衡。大部分代表履职热情高，主动联系选民，了解社情民意，但少数代表只是被动参加联系活动，主动性明显不足；大部分代表由于工作关系平时能接触较多的选民，可以听到较多的基层群众意见，而少数代表几乎不联系选民，甚至一届任期内只是在选举时到过选区，选举后从没有联系过选区选民。

（四）联系成效不明显。对选民意见办理缺乏规范，办理效果不佳，如选民意见需多次交转，办理周期过长；监督制约机制不完善，一些部门重答复、轻办理，文来文往，没有实际效果；有的问题涉及多个部门的职能，存在相互推诿现象；有的问题超出了本级政府的办理范围，无法得到满意解决等等。这些既影响了代表在选民心目中的形象，又使代表觉得难以向选民交待，从而挫伤了双方的参与积极性。

（五）激励监督机制不到位。实践中，人大常委会在服务保障代表联系选民方面以正向激励为主，在监督方面不足，活动开展中一部分代表不参加小组活动，不走进选区联系选民，对这部分代表缺乏有效监督机制。

四、进一步健全代表联系选民工作的思考

（一）着力规范选区划分，增强代表选区意识和选民意识。换届选举时，按照行政区域原则划分选区，除因行政区划调整或人口明显增加等进行微调，选区应长期保持固定，以培育代表、选民的选区意识。在选举过程中，要使更多熟悉选区工作、热心公益事业、有履职热情的候选人通过当选代表，反映选区选民意愿，维护选区选民的合法权益。

（二）建立人大代表公示制，畅通代表联系选民的渠道。在选区重要位置和人大代表活动场所，采取多种方式将代表的姓名、工作单位、联系电话向选区选民和社会公布，方便选民群众与代表联系。充分发挥新闻媒体和互联网作用，开设代表专栏，公布代表联系方式，开展互动，让选民群众能够便捷地找到代表，保证不同身份的代表都有同等的机会和渠道与选民沟通。鼓励有条件的代表通过人大信息平台“两微一端”与选民联系沟通，突破传统联系方式的时空限制。

（三）完善代表意见建议办理机制，彰显联系活动实效。要完善代表意见建议办理机制，建立选民意见集中交办与督办机制，在汇总和分解选民意见的基础上，定期召开由人大、政府、承办部门负责人出席的选民意见交办会，布置任务、提出要求，并由人大机关、政府督查部门联合督办，把代表建议办理尤其是闭会期间代表建议办理纳入政府部门考核的重要内容，规范流程、强化责任、明确期限，不仅要看答复率，重点要看办理实效和代表满意率，将有效解决问题、代表与选民满意作为办理工作的最高评价标准，以此激发代表与选民的积极性、主动性。

（四）探索和完善代表激励监督机制。探索和完善代表激励机制，激发人大代表履职的活力和动力，改变少数代表责任意识不强、履职不力等问题。建立代表履职情况登记通报制度，由人大机关、镇街、选区多个层级对代表参加小组活动、联系选民、收集反映意见等履职情况予以登记，定期向社会公布，接受社会监督，督促代表更加积极地联系选民。探索代表履职监督手段，开展代表向选民述职工作，组织代表每年向选区选民书面述职一次，并在选区公布；每两年向选区选民口头述职一次，并接受选民的评议。建立询问机制，选民提出对人大代表的询问案，由人大常委会决定转告受询问的人大代表，代表必须在规定期限内作出答复，增强代表联系选民的责任心与紧迫感。正向激励和反向监督相结合，作为衡量代表履职情况的依据，为评选优秀代表、连选代表提名时提供参考。