探析老年人社会参与的路径

冯文猛 李帆

我国自2000年进入老龄化社会后，人口老龄化一直保持着较快的发展速度。国家统计局公布的数据显示，2019年末，我国60周岁及以上人口规模增至2.54亿人，在总人口中占比达18.1%。基于2010年第六次全国人口普查数据的预测显示，2025年，我国65周岁及以上的老年人口将超过2.1亿人，在总人口中占比约为15%；2035年和2050年时，这一人群数量将分别达到3.1亿人和接近3.8亿人，占总人口比例分别达到22.3%和27.9%。人口老龄化带来了人口数量、质量和结构的变化，将从根本上改变社会治理的格局。这不仅构成了我国推动社会主义现代化建设的基本前提，深刻影响国家治理现代化的目标内涵和方式选择，也成为了推进国家治理体系和治理能力现代化中需要考虑的重要内容。从广义上讲，老龄社会治理是指一个国家或地区在人口老龄化发生后，通过理念、制度、政策、组织协调与监督控制等方式处理涉老问题、营造适合这一人口结构的经济社会发展模式的过程，其目的是不断增进老年人及全体公民的福祉，并使经济社会发展处于可持续的状态下。老年人社会参与则指老年人在与社会的互动过程中，通过经济、政治、社会活动和文化等领域的参与，满足自身需求，实现自我价值并回应社会期待的行为。

国际做法与国内探索

1.推进老龄社会治理的国际做法

（1）20世纪中叶，随着越来越多的国家进入老龄化社会，如何应对人口老龄化带来的冲击成为国际社会普遍关注的问题。1956年，联合国出版了第一本关于人口老龄化的研究报告——《人口老龄化及其社会经济后果》。20世纪80年代以来，多个国际组织对协调人口老龄化与经济社会发展的关系进行了深入研究和探讨，为全球应对老龄化问题提出了行动指南。其中，“健康老龄化”和“积极老龄化”的影响最为深远。1990年，世界卫生组织提出了实现“健康老龄化”的目标，并于2015年发布了《世界卫生组织关于老龄化与健康的全球报告》。2002年“积极老龄化”被联合国第二届世界老龄大会接受并写进《政治宣言》，成为应对21世纪人口老龄化的政策框架，其构成要素分别是健康、参与和保障，其中参与是关键节点，其要义是发挥老年人的积极能动作用，将老年人由应对人口老龄化的客体转变为主体。

（2）在国际社会提出应对老龄化行动理念的同时，一些国家也对推进老龄社会治理进行了积极探索。一是出台专门的法律法规。除分别从强化老年经济保障、完善养老服务体系建设、推动老年社会参与等方面出台专项措施外，还从宏观层面探索了人口老龄化的整体应对之法。二是在国家层面设立机构，推进老年人的日常工作。三是确立了多元主体参与的治理格局。近些年，多数发达国家都形成了政府、社会、家庭和个人等多元主体共同参与的治理模式。如在英国、美国和日本等国的老龄服务体系中，非政府组织、志愿者和私人部门等社会力量均会为老年人提供有偿或无偿的、专业性或基础性的服务。

2.我国推动老龄社会治理的成果

（1）形成了较为完整的政策体系。目前，全国人大及其常务委员会、国务院及其有关部门颁布的有关老龄工作的法律、法规、规章及有关政策达300余件，初步形成了以《宪法》和有关基本法律为依据，以法律、行政法规、地方性法规、部门规章和规范性文件为主要表现形式，以养老保障、老年健康、养老服务、老年宜居、老年教育、社会参与以及老年权益保障政策为主体的老龄政策体系。1996年第一部《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布，之后在2009年、2012年、2015年和2018年又进行了修订。以此为指引，近年来很多省市完成了对老年人权益保障配套法规的修订。目前，我国城乡老年保障制度基本建立，老年福利补贴制度逐步健全，医养结合和长期护理保险制度试点持续推进，老龄相关服务政策制度以及改革措施密集出台，老龄事业政策法规框架基本确立，政策制度领域逐步拓展，可操作程度大大提升，顶层设计更加成熟。

（2）老龄工作机制机构不断完善。新中国成立后，在养老服务供给中，政府角色经历了“政府全面负责-政府缺位-政府回归”的变化过程，治理逻辑分别对应着“科层治理-市场治理-多元治理”。在工作机构上，1999年全国老龄工作委员会成立后，各地陆续成立了老龄工作议事协调机构，老龄工作的领导体制和运行机制基本建立，覆盖全国省、市、县、乡、村五级老龄工作机构网络逐渐形成。在中央层面，专门承担老龄工作的机构主要有全国老龄工作委员会及其办公室和中国老龄协会。在地方层面，县级以上的地方政府大都设置了老龄委、老龄办，乡镇一级的老龄机构建设也在迅速推进。农村或社区的基层老龄工作主要依赖于村（居）委会及其领导下的老年人协会来完成。2018年机构改革后，涉老部门的工作职责得到进一步明确和强化。除国家医保局负责研究推进长期护理保险试点外，国家层面涉及老龄工作的部门主要包括国家卫生健康委、民政部、人力资源和社会保障部等。2019年8月5日，国务院办公厅发布《关于同意建立养老服务部际联席会议制度的函》。养老服务部际联席会议制度由21个部门和单位组成，民政部为牵头单位。联席会议制度的建立，为我国养老服务体系多部门联动建设奠定了良好基础。

（3）多元共治的治理格局初步形成。近些年，针对老龄化推进的多元共建共治共享治理格局已经初步形成，各类主体发挥着不同作用。一是党的十八大以来，全国大部分地区建立了社区党建服务中心和党群服务中心，为党建引领下的社区治理和服务创新搭建了平台。养老问题由此找到了新的解决途径。近些年，在一些农村地区创建的“党建+颐养之家”等农村居家养老模式，为解决农村养老问题进行了有益探索。二是社会组织在推动老年社会治理中具有独特优势。民政部数据显示，近年来，我国社会组织数量不断增加，从2010年的45万个增加到2018年的82万个。在社区、社工和社会组织“三社联动”机制推动下，社会组织服务对象覆盖面逐步扩大，服务内容逐渐丰富，经费来源渠道逐步增多。在实践中，社会组织参与养老服务呈现出新特点：数量不断增多，并逐步向专业化和规范化方向发展；在一些地区，培育扶持社会组织进入养老服务成为政策创新重点，政府和社会组织的合作越来越多。三是2012年之后，我国养老服务产业得到显著发展，各类市场主体发挥了关键性作用。2016年，国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，进一步推动了各类市场主体活力的释放。2017年，中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出积极引导驻社区机关企事业单位、其他社会力量和市场主体参与社区治理，进一步推动市场力量在社会治理中发挥作用。四是老年人自身成为推动老龄治理的最重要参与主体。目前，一些地区出现了基于社区的互助养老模式，这不仅有助于实现老年人的“老有所为”，也成为老龄社会治理中的重要支持。民政部数据显示，2018年我国社区互助型养老设施达到9万个，老年人个体在参与老龄社会治理中的参与水平不断提高。五是运用新一代信息技术提升社会治理能力成为趋势。通过信息技术产品，实现个人、家庭、社区、机构与健康养老资源的有效对接，可推动健康养老服务实现智慧化升级，提升健康养老服务的质量和效率。工信部等三部委联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》，对发展智慧健康养老产业的总体要求、重点任务和组织实施进行了详细规划，并先后于2017年、2018年和2019年开展了三批智慧健康养老应用试点示范工作，切实推动了科技在应对老龄问题中的成果转化，使智能化、精准化、便利化以及个性化养老服务得到更好发展。

问题与建议

1.存在的问题

当前，我国老龄社会治理整体还处于起步阶段，因此要聚焦于提升老年人的社会参与度，对老年人形成全方位支持，充分激发老年人活力，打造老年人充分参与的经济社会发展新模式，构建全龄友好型社会。近些年，老年人社会参与的进展主要表现在两个方面：一是我国初步搭建起老年人社会参与的法律政策框架。1958年中共中央颁布《关于安排一部分老干部担任某种荣誉职务的决定》，标志着我国推动和保障老年人社会参与的开始。之后，先后出台十几项涉老政策和规划，专门就如何推动老年人社会参与作出部署，以《中华人民共和国老年人权益保障法》的修订和完善为核心，老年人社会参与的法律和制度保障框架逐步走向成熟。二是初步形成了老年社会参与的组织平台和渠道。改革开放后，我国老年社会组织和从事涉老、为老服务的机构实现了从无到有的发展，并逐渐走向多元。目前，我国已在老年政治参与、社会事务参与和文化活动参与等领域成立了老龄协会、关心下一代工作委员会和老年人体育协会等全国性机构。在基层，数以万计的老年大学、老年科技工作者协会、老年退休教授协会和老年医务工作者协会等组织机构，为老年人社会参与提供了基本的组织平台和具体渠道。

但在总体上，我国老龄社会治理程度依然不足，老年人的参与治理水平依然不高，且城乡之间差异明显。在农村地区，基本不存在组织化、常态化的老年人社会参与机制；在城镇地区，通过专门渠道有组织地进行社会参与的老年人占所有老人的比例约为1/10。因此，应尽快使老年人参与成为当前推进老龄治理的核心。

（1）在经济参与领域，城镇老年人劳动参与率过低。当前我国老年人特别是城镇老年人的劳动参与率过低，同发达经济体相比存在明显差距。2018年，日本60-64岁、65-69岁、70-74岁、75岁以上年龄组的老年就业率分别为68.8%、46.6%、30.2%和9.8%。2019年，我国50-59岁、60-69岁、70-79岁三个年龄组的劳动参与率，农村为69.3%、40.8%和18.9%，城镇为51.8%、7.4%和2.4%。城镇地区的老年劳动参与率明显不足，原因有三：一是退休年龄过低。当前我国退休年龄为男性60岁、女性干部55岁、女性职工50岁。1978年至今，我国人均预期寿命已增长了近10岁，但退休年龄一直未作调整。二是支持渠道匮乏。当前，超过80%的老年人需要依靠个人关系、创业等非正式渠道获取再就业岗位。三是权益保障制度缺位。依据现行劳动法，退休后再就业的老年人无法签订劳动合同，这严重制约了再就业老年人的权益保障。此外，企业雇佣老年人的动力不足、家庭和社会对老年人劳动参与持消极态度等因素也影响着老年人的劳动参与。

（2）在社会活动领域，老年人参与度较高，但组织化程度不足。当前，近半数城镇老年人在社区的治安治理、文化活动和志愿服务等领域发挥着重要作用，出现了诸如“北京西城大妈”“上海老伙伴计划”等群体典范。随着老年协会、关心下一代工作委员会、老年科技工作者协会等为代表的一批涉老组织机构和为老服务社会组织的发展，老年人参与社会事务的渠道更为广泛，并逐步成为公益性社会服务的积极参与者和重要推动者。但从全国看，老年人加入相关涉老、为老服务的社会组织或机构的比例依然较低。中国老龄科学研究中心的数据显示，截至2018年，通过社会组织或正式机构进行社会事务参与的老年人仅占65周岁及以上老年人总数的11.1%。可见，社会组织特别是专业技术组织在推进老年人社会参与方面所发挥的作用仍然有限。

■乐隐山居 于怀/摄

（3）在老年人社会参与的各领域中，群众性文化、体育及娱乐活动参与程度最高、规模最大、分布最广、意愿最强。全国老龄办的相关数据显示，截至2018年末，包括远程教育在内的老年大学学员达1300余万人次，到2020年末以各种形式经常性参与教育活动的老年人预计将占到老年人口总数的20%以上。虽然文化参与已成为老年人社会参与的主要形式，但仍面临着一些突出问题：一是在老年大学方面，当前不少老年大学归属各单位管理，成员仅限于本单位退休人员，社会化程度不足。二是在课程设计上，内容多偏重于文化娱乐，增长知识技能的赋能类课程偏少，课程体系碎片化，系统化不足。三是在发展水平上，城乡之间和地区之间差异明显，农村地区发展严重滞后。

2.提升老年社会参与的政策建议

（1）在全社会倡导积极有为的老龄观。充分发挥大众传媒及各种宣传渠道的作用，在全社会倡导“老有所为”的理念，提升政府、企业、社会、家庭及老年人自身对老年社会参与重要性的认识，营造积极推动老年社会参与的良好氛围。

（2）完善相关法律法规。充分贯彻“寓老年参与于万策”的原则，修订劳动法等相关法律法规，消除阻碍老年人平等参与各项活动的制度障碍。近期，可分步推动退休年龄制度改革。

（3）对政策规划的执行情况进行评估。成立第三方评估工作组，对关于推进老年人社会参与的相关目标和工作落实情况进行全面评估，厘清各项政策规划在落地中存在的突出问题，提出可操作的应对建议。

（4）建立老年人社会参与监测数据平台。在国家既有的就业信息平台等基础上，增设老年人口社会参与核心监测指标，把握老年人社会参与基本状况和变动趋势，为科学研判老年人社会参与提供信息支持。

（5）加大对老年社会组织和相关机构的培育支持。进一步发挥老年协会等机构和社会组织作用，加大老年人社会参与专业平台建设力度，拓展老年人社会参与渠道。推进老年大学社会化，努力扩大老年教育覆盖面，构建多层次、多样化的老年教育体系。

（6）构建企业聘用年长劳动者的优惠政策体系。积极为老年人搭建信息平台，在老年人才群体和用人单位之间提供信息咨询服务，推进老年人的再就业。采用税收优惠和授予“老年友好企业”等方式，对聘用年长劳动者的企业实施激励，鼓励企业为年长劳动者创造更多就业机会。