取之于农用之于农 土地出让收入将优先支持乡村振兴

思雨

近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（以下简称《意见》）。为了帮助大家更好地了解《意见》的有关情况，国务院新闻办举行了新闻发布会，邀请中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊，农业农村部党组成员兼中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀向大家介绍相关情况，并回答了记者的提问。

记者：请韩部长为我们介绍一下《意见》出台的意义以及主要内容。

韩俊：长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力地推动了工业化、城镇化快速发展，但直接用于农业农村的比例偏低，对农业农村发展的支持作用发挥不够。实施乡村振兴战略，需要大量投入，仅靠财政一般公共预算远远不能满足需求，必须拓宽资金来源渠道，建立健全乡村振兴投入稳定增长的长效机制。为此，中办、国办印发了《意见》，对稳步提高土地出让收入用于农业农村比例、集中支持乡村振兴重点任务作出了安排部署。

《意见》强调，要坚持农业农村优先发展，坚持积极稳妥、分步实施，按照“取之于农、主要用之于农”的要求，调整土地出让收入城乡分配格局，既要在存量调整上做文章，也要在增量分配上想办法，稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例，集中支持乡村振兴重点任务，加快补上“三农”发展短板。《意见》明确提出，从“十四五”第一年开始，各省（区、市）要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例；到“十四五”期末，以省（区、市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。

《意见》提出了5个方面的重点举措：一是明确了以省（区、市）为单位提高土地出让收入用于农业农村比例的两种可选择的计提方式。二是明确了土地出让收入用于农业农村支出的统计口径。三是明确了建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制。四是明确了允许各地根据乡村振兴实际需要，打破分项计提、分散使用的管理方式，对土地出让收入进行整合使用，聚焦补短板、强弱项。五是明确了加强对土地出让收入用于农业农村资金的核算，特别是要求不得虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。

《意见》要求，各省（区、市）在2020年年底前制定具体措施并报中央农办，由中央农办会同有关部门审核备案。下一步，我们将认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神，按照党中央、国务院决策部署，会同有关部门压实工作责任、强化保障措施、加强考核监督，切实落实好这项改革举措，不断强化实施乡村振兴战略的资金保障。

记者：刚才韩部长提到土地出让收入的使用长期以来向城市倾斜，现在出台这项举措晚不晚？对增加乡村振兴的投入能起到多大作用？

韩俊：土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来，土地增值收益主要还是用在城市，城市建设可以说对“土地财政”的依赖性是很大的。我们作了一个统计，从2013年到2018年全国的土地出让收入累计高达28万亿，扣除成本性支出以后，土地出让收益是5.4万亿元，占到了土地出让收入的19.2%。土地出让支出用于农业农村资金合计是1.85万亿元，仅占土地出让收益的34.4%，占土地出让收入的6.6%，用在城市建设的比例比农村要高得多。

随着城镇化进程加快，征地规模和土地出让规模不断扩大，土地出让收入占地方财政收入的比重也大幅度提高，向城市倾斜的土地出让收益分配格局确实有力地促进了城市建设。2019年我国城镇常住人口已经由1978年的1.72亿人增加到了8.48亿人，城镇化水平由17.9%提高到了60.6%，可以说经历了一个史无前例的城镇化进程。长期以来，土地出让收入用于农业农村的比例偏低，这是造成农业农村建设投入不足的一个重要原因。党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，中央不断强化顶层设计，建立健全乡村振兴制度框架和政策体系。要全面促进乡村振兴，需要真刀真枪地干、需要真金白银地投，因此必须要建立财政投入稳定增长的长效机制，这是非常重要的。除了继续增加财政一般公共预算“三农”的投入以外，也要想办法拓宽资金来源渠道，提高土地出让收入用于农业农村的比例，就是一个重要的资金筹措渠道，是一个重要的制度安排。

那么现在出台这项政策是不是晚了呢？我觉得并不晚，而且刚刚好。现在我国的城镇化水平超过60%，已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，到了该把土地增值收益更多地用于“三农”的时候。现在要解决好发展不平衡不充分的问题，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，必须加快推进乡村全面振兴，可以说乡村发展就是扩大内需的一个重要战略支点，必须下决心解决土地增值收益长期以来“取之于农、主要用之于城”的问题。

对于这个问题，党中央、国务院一直高度重视，2018年、2019年和2020年的中央一号文件都对调整完善土地出让收入使用范围，提高用于农业农村的比例提出了明确要求，这充分体现了中央对于建立稳定可靠的实施乡村振兴战略资金来源的高度重视。这项改革的意义是非常重大的，可以引导资源要素向乡村流动，实际上是在土地出让收益这个蛋糕里面多给农村切一块，这是城乡利益格局的重要调整、是构建新型工农城乡关系的一项重大制度安排，也是落实农业农村优先发展的一项重大举措。

最近几年，全国土地出让收入一年要达到6、7万亿元，土地出让收入用于农业农村比例每提高一个百分点，就相当于“三农”增加了600、700亿元的投入。毫无疑问，这项改革的逐步实施，将会对实施乡村振兴战略提供一个有力的资金支持。

记者：《意见》当中提出，为提高土地出让收入用于农业农村的比例，各地可以结合本地实际从两种计提方式中选择一种组织实施，请问这是出于什么考虑？

韩俊：这项改革的总目标，是把土地出让收益用于农业农村的比例提高到50%以上，做这样的规定是为了落实土地增值收益“取之于农、主要用之于农”的要求。对于如何来实现这个目标，我们在起草文件的过程中征求了各个方面的意见，主要有两种意见：一种意见是按照土地出让收益一定比例计提，文件提出了这方面的目标要求；另一种是按照土地出让收入的一定比例计提。应该说这两种方式都是可以操作的，也各有利弊。土地出讓收益是土地出让收入扣除征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等成本性支出后的收益，反映了各地实际可以统筹使用的资金规模。但是土地出让成本性支出的标准很难统一规定，一些地方很容易通过做大成本性支出来缩减土地出让收益，这样就会导致政策效果大大缩水，这个情况也是确实存在的。而土地出让收入是直接缴入地方国库，收入数目有据可查，便于操作和监督，却不能完全反映地方可以使用的资金规模。在征求地方意见的过程中，不少省份选择按收入的一定比例来计提，也有不少省份选择按收益的一定比例来计提。为了照顾各地实际，避免“一刀切”，文件提出了两种方案供地方来选择：第一种是按照土地出让收益的50%以上进行核定，但是如果全年应计提数小于土地出让收入的8%，则按不低于土地出让收入8%计提。至于为什么按收益计提后又加了一个不低于土地出让收入8%的条件，这主要考虑是防止有的地方将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，这样一来会虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。文件里明确提出，不得虚增土地出让成本、缩减土地出让收益。如果不作这样的规定，在有些地方政策就会缩水。第二种方案是按照土地出让收入的10%以上进行核定。对于这两种计提方式，地方选择哪一种都可以，由省里自己来定，各省（区、市）对辖区内的市、县可以设定一个差异化计提的标准。但不管全省按哪种方式计提，总体上要实现土地出让收益用于农业农村的比例不低于50%的目标要求。

记者：现在一些地方的土地出让收入统计很不规范，请问如何加强对土地出让收入用于农业农村情况的监督，防止出现“数字计提”、弄虚作假，确保改革落到实处？

吴宏耀：这种现象确实存在，为了防止一些地方“做大”土地出让成本性支出，“做小”土地出让收益，搞“数字计提”，《意见》从三个方面作出了安排。

1.规范计提方式。对于按照土地出让收益50%以上计提的这种方式，如果计提数小于土地出让收入的8%，则按不低于土地出让收入8%计提。这样做即使“做小”了土地出让收益，还有“土地出让收入的8%”这个比例来把关，为资金计提规模划出了底线。不管两种方式怎么提，底线都是不能低于土地出让收入的8%。同时，中央将根据实际支出情况考核各省（区、市）土地出让收入用于农业农村的比例是否达到要求，具体考核办法将由财政部另行制定。

2.加强资金核算管理。《意见》要求，进一步完善土地出让收支核算办法，加强对于土地出让收入用于农业农村支出的監督管理。具体有“三个严”，即两个严禁、一个严格。一是严禁变相减免土地出让收入，确保及时足额缴入国库；二是严格核定土地成本性支出，不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目的建设成本纳入成本核算范围；三是严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。同时，要建立全国统一的土地出让收支信息平台，实现实时监控。

3.加强考核监督。一是要严肃查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为，并依法依规追究有关责任人的责任。二是加强对土地出让相关政策落实及土地出让收支管理的审计监督，适时开展土地出让收入专项审计。三是各省（区、市）党委政府每年向党中央、国务院报告实施乡村振兴战略进展情况时，要专题报告调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例、优先支持乡村振兴情况。四是把调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例的情况纳入实施乡村振兴战略实绩考核，并作为中央一号文件贯彻落实情况督查的重要内容。

我们相信，通过上述这些措施就能防止有些地方搞数字计提，确保各项改革措施能够落实到位。

记者：现在一些地方基层政府财政形势比较紧张，提高土地出让收入用于农业农村的比例，会不会对地方财政收支带来一些影响？

吴宏耀：对于这个问题，地方特别是基层政府确实有这种担忧。提高土地出让收入用于农业农村的比例，是城乡关系的一次重大调整，可能会在一定程度上改变地方财政支出结构，《意见》对此有所考虑，也采取了一些措施。

一是要分步实施改革。已经明确这项改革从明年开始实施，允许地方分5年改革到位，到2025年达到目标要求。各省（区、市）可以确定分年度目标和实施步骤，合理把握改革的节奏，分5年来达到目标要求。

二是要严格防范地方政府债务风险。《意见》提出了两个允许，一是允许将已收储土地的出让收入继续通过计提国有土地收益基金，用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。二是允许省级政府按照现行的政策，继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金的偿还。

三是明确向县级倾斜的政策导向。《意见》提出，土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金的主动权。同时我们要看到，地方土地出让收入主要是用来搞建设的，过去主要投向了城市，现在要求更多投向农村，所以地方资金使用总量并没有减少，只是使用范围和结构发生了变化，也可以说从“左口袋”掏到了“右口袋”，所以并没有给地方政府增加新的负担。

记者：目前土地出让收入的计提资金在使用方向上规定得过细，存在资金“撒胡椒面”的问题，请问怎么提高资金使用收益？

韩俊：这个问题在一些地方确实存在，在起草《意见》的过程中对这个问题也作了深入研究。为了防止支出碎片化、提高资金使用的整体效益，《意见》提出要统筹整合土地出让收入用于农业农村的资金，与实施乡村振兴战略规划衔接好，一定要聚焦补短板、强弱项。《意见》提出，各地可以根据乡村振兴的实际需要，坚持精打细算，打破分项计提、分散使用的管理方式，整合土地出让收入用于农业农村的资金，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复，以及以工代赈工程建设等十几项。这些方面都是实施乡村振兴战略需要补的突出短板，都是一些比较紧要的任务，必须集中资金优先予以支持。对于乡村振兴的一般性工作任务，要争取通过其他渠道统筹解决资金问题，不列入这项改革增加的资金使用范围。

同时，《意见》还强调，加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接。也就是说，不能因为这边增加了土地出让收入的资金，那边就把一般公共预算支农投入减少了，这样做是与这项改革的初衷背道而驰的，必须持续加大各级财政通过原有渠道用于农业农村的支出力度，防止产生挤出效应。

记者：我们知道，土地出让收入主要集中在经济发达地区，对于经济不太发达的地区来说，乡村振兴任务是比较重的，但是土地出让收入又不够，会不会出现一些地区计提资金用不完、一些地区不够用的情况？

韩俊：这个问题也是一些地方非常担心的问题。确实，土地出让收入的分布是很不均衡的，经济发达地区特别是一些大城市、中心城市，土地出让价格高，地方政府土地出让收入规模大、计提资金多，但是这些地方农村的发展水平也相对较高。而一些经济欠发达的地区，特别是在县一级，土地不值钱，价格很低，这些欠发达的县市土地出让收入实际上是不多的，但是这些地方乡村振兴补短板的任务又是非常重的。为了防止出现有的地方计提的资金用不完、有的地方计提资金不够用的难题，《意见》对健全中央和省级适当统筹的资金调剂机制作出了安排。

首先，允许省级适当统筹。土地出让收入用于农业农村的资金主要还是应该由市、县政府安排使用，但是省级政府可以从土地出让收入用于农业农村的资金中统筹一定比例的资金，在所辖各地区之间进行调剂，重点是支持粮食主产县和财力薄弱县。具体怎么统筹、统筹多大的比例，由地方来自主确定。但是我们考核的标准就是到“十四五”末，土地出让收益用于农业农村的比例必须达到50%以上，而且不能低于土地出让收入的8%。

其次，中央统筹的资金向部分地区倾斜。目前，在中央层面从土地出让收益中计提的是农田水利建设资金，以及市县政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费，这些方面中央都会统筹一定比例的资金。今后，中央还会继续按照现行规定和标准来统筹一定资金，不去增加地方负担。考虑到粮食主产区和中西部地区财力弱、乡村振兴任务重，文件强调，中央财政统筹的资金要向这些地区倾斜使用。

最后，对北京、上海等少数省份适当放宽要求。北京、上海等地的土地出让收入很高，但是农业农村占比较低，对于这些地区，允许根据实际需要来确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例。这些地方虽然可以自主确定，但是有一条硬要求，必须确保土地出让收入用于支持乡村振兴的力度不断增强。

链接：《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》全文

土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力推动了工业化、城镇化快速发展，但直接用于农业农村比例偏低，对农业农村发展的支持作用发挥不够。为深入贯彻习近平总书记关于把土地增值收益更多用于“三农”的重要指示精神，落实党中央、国务院有关决策部署，拓宽实施乡村振兴战略资金来源，现就调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持和加强党对农村工作的全面领导，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，坚持农业农村优先发展，按照“取之于农、主要用之于农”的要求，调整土地出让收益城乡分配格局，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，集中支持乡村振兴重点任务，加快补上“三农”发展短板，为实施乡村振兴战略提供有力支撑。

（二）工作原则

——坚持优先保障、务求实效。既要在存量调整上做文章，也要在增量分配上想办法，确保土地出让收入用于支持乡村振兴的力度不断增强，为实施乡村振兴战略建立稳定可靠的资金来源。

——坚持积极稳妥、分步实施。统筹考虑各地财政实力、土地出让收入规模、农业农村发展需求等情况，明确全国总体目标，各省（自治区、直辖市）确定分年度目标和实施步骤，合理把握改革节奏。

——坚持统筹使用、规范管理。统筹整合土地出让收入用于农业农村的资金，与实施乡村振兴战略规劃相衔接，聚焦补短板、强弱项，健全管理制度，坚持精打细算，加强监督检查，防止支出碎片化，提高资金使用整体效益。

（三）总体目标。从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

二、重点举措

（一）提高土地出让收入用于农业农村比例。以省（自治区、直辖市）为单位确定计提方式，各省（自治区、直辖市）可结合本地实际，从以下两种方式中选择一种组织实施：一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。各省（自治区、直辖市）可对所辖市、县设定差异化计提标准，但全省（自治区、直辖市）总体上要实现土地出让收益用于农业农村比例逐步达到50%以上的目标要求。北京、上海等土地出让收入高、农业农村投入需求小的少数地区，可根据实际需要确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例。中央将根据实际支出情况考核各省（自治区、直辖市）土地出让收入用于农业农村比例是否达到要求，具体考核办法由财政部另行制定。

（二）做好与相关政策的衔接。从土地出让收益中计提的农业土地开发资金、农田水利建设资金、教育资金等，以及市、县政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费中，实际用于农业农村的部分，计入土地出让收入用于农业农村的支出。允许省级政府按照现行政策继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金偿还。允许将已收储土地的出让收入，继续通过计提国有土地收益基金用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。各地应当依据土地管理法等有关法律法规及政策规定，合理把握土地征收、收储、供应节奏，保持土地出让收入和收益总体稳定，统筹处理好提高土地出让收入用于农业农村比例与防范化解地方政府债务风险的关系。

（三）建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制。土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金自主权。省级政府可从土地出让收入用于农业农村的资金中统筹一定比例资金，在所辖各地区间进行调剂，重点支持粮食主产和财力薄弱县（市、区、旗）乡村振兴。省级统筹办法和具体比例由各省（自治区、直辖市）自主确定。中央财政继续按现行规定统筹农田水利建设资金的20%、新增建设用地土地有偿使用费的30%，向粮食主产区、中西部地区倾斜。

（四）加强土地出让收入用于农业农村资金的统筹使用。允许各地根据乡村振兴实际需要，打破分项计提、分散使用的管理方式，整合使用土地出让收入中用于农业农村的资金，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接，持续加大各级财政通过原有渠道用于农业农村的支出力度，避免对一般公共预算支农投入产生挤出效应，确保对农业农村投入切实增加。

（五）加强对土地出让收入用于农业农村资金的核算。根据改革目标要求，进一步完善土地出让收入和支出核算办法，加强对土地出让收入用于农业农村支出的监督管理。规范土地出让收入管理，严禁变相减免土地出让收入，确保土地出让收入及时足额缴入国库。严格核定土地出让成本性支出，不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。

三、保障措施

（一）加强组织领导。各地区各有关部门要提高政治站位，从补齐全面建成小康社会短板、促进乡村全面振兴、推动城乡融合发展高度，深刻认识调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的重要性和紧迫性，切实将其摆上重要议事日程，明确工作责任，确保各项举措落地见效。地方党委和政府要加强领导，各省（自治区、直辖市）在2020年年底前制定具体措施并报中央农办，由中央农办会同有关部门审核备案。

（二）强化考核监督。把调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例情况纳入实施乡村振兴战略实绩考核，作为中央一号文件贯彻落实情况督查的重要内容。加强对土地出让相关政策落实及土地出让收支管理的审计监督，适时开展土地出让收入专项审计。建立全国统一的土地出让收支信息平台，实现收支实时监控。严肃查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为，并依法依规追究有关责任人的责任。

各省（自治区、直辖市）党委和政府每年向党中央、国务院报告实施乡村振兴战略进展情况时，要专题报告调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村投入比例优先支持乡村振兴的情况。