新中国成立以来农户土地经营规模大小：演变历程、现实逻辑与未来展望

陈云飞，冯中朝

(1.华中农业大学 经济管理学院，湖北 武汉 430070；2.武汉轻工大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430048)

2019年中央一号文件明确提出，国家将巩固和完善农村基本经营制度，扶持小农户与现代农业发展有机衔接，突出抓好家庭农场、农民合作社两类新型农业经营主体。由此以来，农户土地经营规模大小问题再次成为学术界的研究热点。

事实上，土地经营规模大小是农业经济领域的经典命题。学术界围绕“大的是美好的”还是“小的是美好的”的争论也是由来已久。其中，“大的是美好的”的代表人物为法国重农学派的创始人魁奈，认为大规模经营才是“真正的耕作者”，能对土地进行支配和管理[1]。马克思主义政治经济学理论奠基人马克思等也倾向于同样观点，认为与小规模相比，大规模经营更具竞争力优势[2]。“小的是美好的”的代表人物为英国经济学家舒马赫，他认为小规模经营具有灵活性较强、人员容易拧成一股绳等优点[3]。此外，还有学者从国情及经济发展等视角，认为“大的和小的都是美好的”[4]和土地应适度规模经营[5]等。

在此背景下，学术界围绕土地经营规模大小展开了大量理论基础、影响因素、机理等方面的相关探索。理论基础方面，一般认为可追溯到亚当·斯密的规模经济理论[6]。即在规模经济阶段，“大的是美好的”；在规模不经济阶段，“小的是美好的”；规模经济与不经济的转折点，为土地适度经营规模。影响因素方面，国内外学者的观点不一。其中，国外学者的观点集中于农户经营成本或收入[7]、经济绩效[8]及农业生产效率[9]等方面；国内学者的观点集中于农业生产技术、农产品及各投入要素市场价格、农户自家劳力情况[10]；农民人均非农业纯收入水平、国家农业扶持政策、土地所有者与经营方所订协议条件、土地经营的机械化程度、农村劳动力转移、土地流转的速度，农户家庭禀赋及其经营意愿、农业风险、农民分化程度[11]以及土地产出弹性、劳动力工资、劳动力产出弹性、地租[12]等方面。机理方面，有学者认为土地经营规模大小的形成机理是宏观层面与微观层面激励相容的结果并归纳为制度、市场与禀赋等3个逻辑[13]。同时，基于这些探索，部分学者研究了农业生产效率[14]或粮食单产、生产成本[15]等随农户耕地经营规模的变动规律，以期进一步确定土地适度经营规模。

既有相关文献表明，学术界土地经营规模大小问题探索远未结束。不过，鲜有文献从时间演变视角探究农户土地经营规模大小问题。既有时间演变视角的相关文献仅限于一定时期的农村土地经营规模[16]或土地制度演变[17]等方面。

实践是检验真理的唯一标准。农户作为现在及未来农业生产基本单元，农户土地经营规模作为农户具有经营权的农地规模范围，其大小未来将走向何方？现实逻辑是什么？从新中国成立以来时间演变视角，尝试回答这一系列问题，对于完善农业经济领域土地经营规模大小问题研究无疑具有一定的理论和实践意义。

一、新中国成立以来农户土地经营规模大小演变历程

1.农户土地经营规模大小界定

目前，土地经营规模大小均依据具有经营权的农地规模范围界定并以总耕地面积衡量。不过，不同部门或研究提出的标准及其分类并不一致。其中，世界银行2008年在《世界发展报告》中提出的是2.0 hm2面积标准及大小两类分类；中办国办2014年在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中对种植大户等提出的是相当于当地户均10至15倍的面积标准及大小两类分类。其他还有更多标准及分类研究，其中以3类分类较为典型。即大规模(大于66.67 hm2)，小规模(小于6.67 hm2)以及介于其中的中等规模[18]。

与世界上其他国家不同，新中国成立以来，中国不仅户均总耕地面积总体偏小，而且各发展阶段并不一致。因此，结合本文研究性质，选取中办国办2014年种植大户面积标准的下限即相当于户均总耕地面积10倍的界定标准，区分农户土地经营规模为大小两类。其中，大土地经营规模农户简称为大农户，小土地经营规模农户简称为小农户。

2.新中国成立以来农户土地经营规模大小演变历程

依照农户土地经营规模含义及大小界定，新中国成立以来农户土地经营规模大小可归纳为5个不同阶段的演变历程(表1)。

表1 新中国成立以来农户土地经营规模情况 hm2

(1)从大小规模并存向小规模发展阶段。这一阶段也即土地改革阶段。新中国成立前，数量不足5.0%的地主占有超过50.0%的耕地，其他农户占有另外不足50.0%的耕地[19]。为了让广大无地、少地的农户获得同等耕地，国家通过没收、征收地主多余的耕地，无偿分配给无地、少地的农户，耕地归全体农户私有。

据统计，这一阶段全国耕地面积约1.0×108hm2[20]。若以1950年全国约0.99×108户农户[21]计算，地主平均总耕地面积超过10.1 hm2，其他农户的户均总耕地面积则不足0.54 hm2。同时，通过土地改革，全体户均总耕地面积约1.0 hm2。可见，在这一阶段，农户土地经营规模经历了从地主的大规模和其他农户的小规模并存到全体农户的小规模发展历程。

(2)从小规模向大规模发展阶段。从1953年开始，国家通过农业生产合作组、初级农业生产合作社和高级合作社3个时期的农业合作化运动，使农户土地使用权不断过渡和无偿划归合作社，逐步完成了对个体农户经济的社会主义改造，农户从土地的个体经营转变为以生产队为基本劳动组织单位的集体所有制经营。资料显示，到1982年，全国生产队平均耕地面积为15.7 hm2[22]。因此，这一阶段为农户土地从小规模逐步向大规模发展阶段。

(3)大规模经营阶段。1957年，全国开始进入人民公社时期，农户土地由农业生产合作社集体所有制又转变为人民公社所有制。人民公社所有制在集体所有制的基础上，完成了“一大二公”。可见，在这一阶段，延续了农户土地平均15.7 hm2的经营规模，为大规模经营阶段。

(4)从大规模走向小规模阶段。1978年召开的党的十一届三中全会，标志着中国进入了改革开放时期。在此次全会上，国家提出了土地实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营(简称家庭承包经营)体制。

资料显示，这一阶段全国耕地面积约0.99×108hm2[20]，若以1981年全国约1.8×108户农户[21]计算，户均总耕地面积不足0.55 hm2。可见，随着家庭承包经营体制的确立，国家将土地的使用权均分到农户，农户土地经营开始从大规模走向小规模阶段。

(5)土地适度经营规模阶段。1987年1月，中央五号文件《把农村改革引向深入》首次提出发展多种形式的经济联合、获得适度的规模效益，标志着农户土地开始进入适度经营规模阶段。

2008年，党的十七届三中全会报告第一次将家庭农场作为农业规模经营主体之一提出。随后，2013年中央一号文件再次提到家庭农场，鼓励和支持承包土地向种植大户、家庭农场流转。于是，全国各地通过“三权分置”、土地流转、经营补贴等各种政策扶持措施，产生了部分大规模经营的种植大户、家庭农场等新型农业经营主体农户。据调查，2017年小农户平均总耕地面积约0.5 hm2，种植大户平均总耕地面积约6.8 hm2，家庭农场平均总耕地面积约11.8 hm2[23]。种植大户、家庭农场的平均总耕地面积均超过了5.2 hm2的大小界定标准。

二、新中国成立以来农户土地经营规模演变的现实逻辑

1.农户土地经营规模大小现实逻辑研究视角

目前，学者们在农户土地经营规模大小现实逻辑研究视角上并无统一认识。不过，从既有相关文献的学者间争议来看，视角主要体现于管理、竞争力、组织、国情及其经济发展等方面。同时，学术界普遍认为，农业竞争力的提升路径主要有规模经营、科研投入、政策扶持、社会服务和加工增值等5个方面。鉴于此，本文选取农业竞争力作为农户土地经营规模大小现实逻辑研究视角。

从新中国成立以来农户土地经营规模大小演变历程，剔除农业竞争力提升路径中与规模经营并列的科研投入、政策扶持等其他4个方面的影响，可以从经济、制度及禀赋3个方面归纳其演变的现实逻辑。

不难看出，与既有文献土地经营规模大小形成的制度、市场和禀赋机理观点不同，本文从农业竞争力视角，归纳了经济而非市场现实逻辑。即从市场机理中剔除了技术、社会服务等方面，只保留了经济方面，与既有文献中部分学者的经济绩效影响因素表述相一致。

2.新中国成立以来农户土地经营规模大小演变的制度逻辑

“制度”一词含义广泛。老制度学派代表康芒斯的定义为控制、解放和扩展个人行动的集体行动[24]；马克思主义政治经济学理论奠基人马克思则认为制度的本质是在社会分工中不同集团、阶层和阶级之间的利益关系[2]。总体看，不论制度如何定义，制度是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则[25]。

新中国成立以来，在农业上建立了经济、经营等一系列制度。以农业经营体系为例，1949-1952年，建立了“农民所有，自主经营”的个体经营体制；1953-1978年，建立了“三级所有，队为基础”的集体经营体制；1979-2012年，建立了“家庭承包、统分结合”的双层经营体制；2013年至今，在完善基本经营制度的基础上，构建了新型农业经营体系[26]。

显然，在新中国成立以来农户土地经营规模大小演变历程中，农业经济、经营等制度逻辑起到了十分关键的作用。同样以农业经营体系为例，通过没收、征收地主多余的耕地及个体经营体制形成了农户土地经营大小规模并存向小规模发展阶段；通过合作化运动、人民公社及其集体经营体制，使农户土地经营进入从小规模向大规模发展及大规模经营阶段。同时，家庭承包经营体制的确立，使农户土地经营从大规模走向小规模阶段。然后，通过构建新型农业经营体系，形成了部分种植大户、家庭农场等新型农业经营主体农户并逐步进入土地适度规模经营阶段。

在制度竞争力评价指标方面，制度竞争力主要体现于生产力、约束力与持续力3个基本要素[27]。即农业制度的生产力、约束力与持续力越强，则农业竞争力越强，反之亦然。

3.新中国成立以来农户土地经营规模大小演变的经济逻辑

经济概念内涵也十分丰富。本文中经济主要是指人类创造、转化、实现价值，满足物质文化生活需要的活动[28]。

图1 新中国成立以来粮食总产量及农业总产值变动趋势

研究表明，土地规模经营在经济活动中可以通过农业机械化、劳动力转移和土地集约化等机理提升农业竞争力[29]。同时，农业竞争力通常包括农业国际竞争力、国内竞争力及竞争潜力3个方面。其中，竞争潜力评价指标主要体现在供给增长及成本降低等方面[30]。鉴此，本文选取粮食总产量或农业总产值作为农业竞争力评价指标分析农户土地经营规模大小演变的经济逻辑。粮食总产量或农业总产值越高，农业竞争力越强，反之亦然。

新中国成立以来的粮食总产量及农业总产值的变动趋势，见图1(数据来源于《中国统计年鉴(1983-2019)[21])。

依据图1数据，可以分析农户土地经营规模大小演变的经济逻辑。新中国成立于一穷二白经济基础上，解决广大无地、少地农户温饱成为首要问题，因此，通过耕地归全体农户私有使土地经营从大小规模并存向小规模发展，调动了广大农民从事农业经济活动的积极性。同1949年比，1952年全国粮食生产增长44.8%，农业总产值增长41.4%，农业竞争力快速提升。

在广大农户温饱问题尚未得到根本解决的情况下，在小规模向大规模发展及大规模经营阶段，农户农业经济活动的积极性及农业竞争力受到影响。其中，在小规模向大规模发展阶段农业合作化运动的3个时期，全国农业总产值分别只增加了约4.5%、7.5%和3.0%。在大规模经营阶段，虽然相对于1956年，1958年全国粮食生产增长了3.7%，但同1958年相比，1960年全国粮食生产则下降了约28.3%。其后从1961年到1977年，全国粮食生产虽然增长了91.2%，但同样经历了1968年、1972年和1977年的起伏。

吸取前两阶段的经验教训，其后农户土地经营开始了从大规模走向小规模阶段。事实证明，在这一阶段农户农业经济活动的积极性及农业竞争力又开始快速提升，全国粮食生产增长了约20.8%。其中，1984年更是创下当时的历史峰值并一举解决了人民公社时期存在的农户温饱问题。

不过，1985年全国粮食生产又跌入低谷，农户土地经营也开始走向土地适度经营规模阶段。从图1数据可知，这一阶段农户农业经济活动的积极性及农业竞争力再次大幅提升。具体看，尽管1985-2003年间国家粮食生产经历了一定波折，但是粮食生产总体还是突破了前一阶段徘徊的低谷。其中，1996年全国粮食生产首次突破5.0×1015kg大关。到2004年，全国更是开始了粮食生产的“十二连增”，直到2015年中央供给侧结构性改革政策的提出。

4.新中国成立以来农户土地经营规模大小演变的禀赋逻辑

禀赋一般是指事物所具有的素质或者天赋。其中，资源禀赋是指一国拥有的各种生产要素，包括劳动力、资本、土地、技术、管理等的丰歉[31]。

新中国成立以来，农业生产要素中土地[32]、家庭[33]等禀赋不断发生着变化。以土地禀赋为例，土地禀赋常以户均总耕地面积数量及地块数、耕地适耕程度等质量指标衡量。从表1可以看出，新中国成立以来户均总耕地面积总体偏少且呈下降态势。1949-1952年间，广大贫农、雇农的户均总耕地面积不足0.54 hm2。1953-1977年间，虽然农户土地经营规模达到15.7 hm2，但户均总耕地面积已从1949-1952年间的1.0 hm2下降到1953-1956年间的0.91 hm2及1957-1977年间的0.67 hm2。1978-1986年间再下降到0.55 hm2。到1987年以后，小农户的户均总耕地面积更是只有0.5 hm2。不仅如此，耕地适耕程度及碎片化现象也令业界担忧。有研究表明，目前全国户均实际耕种面积只有0.39 hm2。而且，这些土地平均分散成了5.0块[34]。

显然，在新中国成立以来农户土地经营规模大小演变历程中，土地、家庭等禀赋逻辑起到了十分关键的作用。同样以土地禀赋为例，新中国成立初期，全体户均总耕地面积仅约1.0 hm2，在土地改革完成后进入农户土地小规模经营阶段；与此类似，从表1可以看出，当前全国户均总耕地面积不足0.52 hm2，因此，在当前农村基本经营制度下，在未来若干年内，中国不可能实现所有农户的土地大规模经营。

5.新中国成立以来农户土地经营规模大小现实逻辑关系

新中国成立以来农户土地经营规模大小演变历程表明，制度、禀赋与经济3个现实逻辑虽然都起到了十分关键的作用，但各逻辑的作用并不孤立。如典型的集体经营体制下的农户土地经营规模，显然是禀赋逻辑与制度逻辑共同作用的结果。同时，在3个现实逻辑共同作用下，制度逻辑具有相对稳定性，经济、禀赋逻辑则表现为相对变动性。以从大小规模并存向小规模发展阶段为例，在稳定的个体经营体制下，同1949年比，1952年全国粮食生产、农业总产值及户均总耕地面积分别增长了44.8%、41.4%和7.1%[18]。不过，经济、禀赋逻辑与制度逻辑也存在相互影响。因为该阶段的个体经营体制是为了解决广大无地、少地农户温饱问题这一经济逻辑。同时，这一阶段的禀赋逻辑推进了下一阶段集体经营体制的发展。可见，新中国成立以来农户土地经营规模大小的现实逻辑更多表现为各逻辑之间的相互关系。

(1)制度逻辑与经济逻辑。在诱致性制度变迁理论中，制度与经济存在着相互关系。一方面，经济逻辑可巩固和完善制度逻辑。例如，正是从2004年开始的全国粮食生产连增及农户温饱问题的解决，巩固了土地适度经营规模阶段家庭承包经营体制及其向构建新型农业经营体系的完善。另一方面，制度逻辑也制约着经济逻辑。例如，1985年的粮食大减产及1985-2003年间国家粮食生产经历的一定波折，据分析与1984年10月党的十二届三中全会发布的《关于经济体制改革的决定》关系密切[35]；同1958年相比，1960年全国粮食生产的下降及1968年、1972年和1977年的起伏，据分析分别与1958年党的八届二中全会提出的社会主义建设总路线、平均主义分配等集体经营体制关系密切[36]。

(2)制度逻辑与禀赋逻辑。同制度与经济逻辑之间的辩证关系类似，一方面，制度逻辑深刻影响着禀赋逻辑的发展。以集体经营体制为例，正是其间的农业合作化运动促成了农户大经营规模的土地禀赋。同样，正是1987年1月中央5号文件《把农村改革引向深入》及其后构建的新型农业经营体系，促进了适度规模经营的土地禀赋。另一方面，禀赋逻辑也促使制度逻辑不断巩固和完善。例如，正是由于新中国成立以来户均总耕地面积总体偏少且呈下降态势的土地禀赋，促使了当前农村基本经营制度的不断巩固及其基础上的完善。

(3)经济逻辑与禀赋逻辑。禀赋与经济逻辑之间存在相辅相成的关系。一方面，禀赋逻辑保障着经济逻辑。在农业生产中，土地无疑是最重要的要素。正因为如此，同1958年相比，1960年全国粮食生产的下降还与当时自然灾害造成的土地质量禀赋损失关系密切[36]。另一方面，经济逻辑可以促进禀赋逻辑的发展。例如，2004年以来全国粮食生产的“十二连增”，既巩固了新型农业经营体系的构建，又促成了种植大户、家庭农场等农户大规模经营的土地禀赋。

三、农户土地经营规模大小的未来展望

新中国成立以来农户土地经营规模大小的演变历程及其现实逻辑表明，不是所有的大规模经营都具有农业竞争力，也不是所有的小规模经营都不具有竞争力。从经济逻辑看，在农户土地经营规模大小演变历程的前4阶段，农户土地小规模经营表现出更具农业竞争力，但第5阶段农户土地小规模经营就不再具有农业竞争力。即存在小农生产与现代市场经济匹配及其引起的农业竞争力弱等问题，有学者称之为“小农之殇”[37]。从制度逻辑看，以持续力评价指标为例，若持续力按制度执行时间长短计算，集体经营体制的农户土地大规模经营没有体现出农业竞争力，但新型农业经营体系的土地大规模经营，却表现出强大的农业竞争力。从禀赋逻辑看也是这样，以耕地适耕程度评价指标为例，若以耕地适耕程度按实际耕种面积衡量，在农户土地经营规模大小演变的第3阶段，农户土地大规模经营表现出更具农业竞争力；但在第5阶段，出现了部分种植大户的“毁约弃耕”现象[38]，农户土地大规模经营的农业竞争力则较弱。可见，“大的和小的都是美好的”，但同时“大的和小的也不都是美好的”。未来中国农户土地经营规模大小不仅应适度，而且农户土地适度经营规模可大可小。或者说，宜大则大，宜小则小。事实上，既有文献已经表明，土地经营规模影响因素较多。以不同作物为例，有研究评价的水稻适度经营规模为(1.0，2.0)hm2的小规模，而玉米适度经营规模则为(4.0，7.7)hm2的部分大规模[39]。

在2017年党的十九大会议上，中央提出保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年，国家农村基本经营制度将继续得到巩固和完善。由此可以展望，在经济逻辑与禀赋逻辑相辅相成及其对制度逻辑的巩固、完善作用下，在未来若干年内，农户土地经营规模将大小并存[40]。其中，大土地经营规模农户将成为中国农业生产的主导，小土地经营规模农户仍将是中国农业生产的主体。

1.大土地经营规模农户将成为中国农业生产的主导

土地适度经营规模阶段伊始，不少地区将土地规模经营片面理解为土地大规模经营，出现了“垒大户”“归大堆”等做法。为避免这些问题，学术界提出了土地适度规模经营概念。可见，从原始内涵看，土地规模经营、土地适度规模经营与土地大规模经营其实并无不同，都背离了适度的规模经济内涵。因此，在2013年中央一号文件再次鼓励家庭农场等大农户发展时，有学者就此提出了质疑[41]。

不过，在中国仍处于土地规模经济阶段的背景下，新中国成立以来的演变历程及其实践逻辑表明，农户土地规模或适度规模或大规模经营不仅可以提升农业竞争力，而且参考从大小规模并存向小规模发展阶段的数据，预计未来大农户经营规模的全国总耕地面积占比将超过50.0%并由此成为中国未来农业生产的主导。事实上，2016年全国大农户约3.98×106个[42]，若全国总耕地面积按1.4×108hm2计算，大农户若全部按家庭农场计算，目前大农户经营规模的全国总耕地面积占比已经超过33.5%。

为充分发挥大农户的主导作用，利用其较好的土地数量禀赋，克服其经济逻辑的不利影响，改善土地质量禀赋非常必要。因此，在农户大土地经营规模下，高标准农田建设成为未来的关键。同时，家庭农场由于其逻辑的合理性，成为未来应突出抓好的农户。

2.小土地经营规模农户仍将是中国农业生产的主体

小农生产在学术界存在过一定的争议[43]，甚至有学者提出了大户消灭小农问题[44]。然而，新中国成立以来的演变历程及其实践逻辑表明，在未来若干年内，中国不可能实现所有农户的土地大规模经营。参考从大小规模并存向小规模发展阶段的数据，预计大农户占全部农户的比例未来上升也仅在5.0%左右。事实上，2016年全国约3.98×106个大农户，占全部农户的比例不到2.0%。如果这一比例上升到5.0%，即使不考虑土地数量禀赋问题，若全部按目前专业大户平均经营规模计算，大农户经营规模的全国总耕地面积占比接近48.4%；若全部按目前家庭农场平均经营规模计算，则这一比例将上升到83.9%。可见，未来中国农业生产不仅依赖于家庭农场、种植大户等大农户，更依赖于广大小农户，小土地经营规模农户仍将是中国未来农业生产的主体。

为充分发挥小农户的主体作用，克服土地数量禀赋约束，着力点可在于规模经营内外两条途径。从规模经营途径看，可发挥经济逻辑对禀赋逻辑的促进作用，创新农业运营模式。目前，集约化机理在土地规模经营中提升农业竞争力的作用较弱[23]。因此，小农户的农业运营模式可重点围绕农业集约化进行。以农业经营决策中的生产模式设计为例，大农户可能考虑农业项目间的关系、空间结构优化及劳动力资源周年均衡利用等集约化生产方式较少。但对小农户而言，则应充分考虑农业项目间的相依、相辅、互补及相竞等关系，充分进行水平或垂直空间结构优化，充分考虑农户土地用养结合、劳动力合理利用等开展集约化生产，不断提升粮食总产量或农业总产值。

从规模经营之外的科研投入、政策扶持、社会服务和加工增值等其他途径看，具体可从纵向和横向两个方面将小农户卷入分工经济。即横向上发展多种形式的经济联合；纵向上引导小农户参与农业全产业链、与现代农业发展有机衔接，源于小农户的自下而上的土地制度改革会越来越受到重视[45]。

多种形式的经济联合，可在小农户与各类新型农业经营主体之间进行。例如龙头企业+小农户，龙头企业+中介组织+小农户，家庭农场+小农户或小农户之间发展农民合作社等。当前，中国多种形式的经济联合对于农业竞争力的提升起到了积极作用，尤其是农民合作社展现出了强大的活力。不过，在不同农业经营主体之间经济联合的过程中，也存在着一些问题。以农民合作社为例，当前普遍存在运营不够规范等主要问题，甚至产业了大量空壳农民合作社[46-47]。因此，在未来，应加强多种形式经济联合中的规范性建设，最大程度保障小农户经济逻辑。

引导小农户参与农业全产业链、与现代农业发展有机衔接，农业社会化服务无疑起到了关键作用。而在农业社会化服务中，小农户的需求主要集中于生产环节[48]。近年来，尽管全国农业生产产前、产中、产后各环节社会化服务不断得到发展完善，但仍存在农业生产社会化服务主体能力不足，缺乏有力的科技与人才支撑，农业生产社会化补助资金的申请审核程序复杂等保障机制、扶持政策方面的主要问题。因此，在未来，可优先完善农业生产社会化服务体系中的保障机制及扶持政策，不断提升小农户的农业竞争力水平。